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我們是怎樣重新得到遷徙自由的
我們是怎樣重新得到遷徙自由的
人們大多知道2000年的重大政策改變之一，是中央政府宣布從10月1日起“縣以下放開戶口限制”。隨之，有些沿海省份進(jìn)一步允許省內(nèi)人口自由遷徙；有的省如河北，甚至連省會城市都允許農(nóng)村流動人口按照居住地和職業(yè)轉(zhuǎn)變身份進(jìn)城。亦即，我們已經(jīng)得到遷徙自由了。只不過，該項(xiàng)本來應(yīng)該引起農(nóng)民歡呼的政策自實(shí)行以來，據(jù)很多地方反映，城市戶口實(shí)際上很少有人問津。
為什么？進(jìn)城農(nóng)民不是都愿意轉(zhuǎn)變身份的嗎？
面對這種現(xiàn)實(shí)，建議我們的經(jīng)濟(jì)理論界進(jìn)一步思考，在這黃鐘毀棄，瓦釜雷鳴的近10年里有哪些認(rèn)識誤區(qū)……
一、80年代的“離土不離鄉(xiāng)”
如果認(rèn)真地、客觀地看改革開放24年以來政策演進(jìn)過程，可能有助于我們深入認(rèn)識人口遷移的問題。
1、理論界的誤區(qū)
鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在80年代中期大發(fā)展的時候，政府的應(yīng)對政策是強(qiáng)調(diào)“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”。當(dāng)時很多人對這樣的政策和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的分散布局就提出了強(qiáng)烈批評，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集中；于是各地大搞各種“開發(fā)區(qū)”，嚴(yán)重剝奪了本來就歸農(nóng)民所有的土地增值收益；再后來，人們則照搬國外理論規(guī)范，強(qiáng)調(diào)建立“現(xiàn)代企業(yè)制度”，非把私有化改制生搬硬套到本來就與意識形態(tài)和公有制風(fēng)馬牛不相及的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上，其實(shí)是從根本制度上限制了農(nóng)民作為真實(shí)投資主體分享農(nóng)村工業(yè)化資本收益的機(jī)會。
搞到今天，農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)成為三農(nóng)問題的寫照，理論界突然找不到屁股來打。不知道他們是否愿意在批判決政失誤的時候也把自己的錯誤也捎帶上？
之所以出現(xiàn)這些誤區(qū)，在于很少有人下到基層，實(shí)事求是地分析當(dāng)時的客觀情況。
2、80年代為什么強(qiáng)調(diào)“離土不離鄉(xiāng)”
當(dāng)1984年賣糧難發(fā)生以后，1985年農(nóng)民自發(fā)地減少了7000萬畝的種糧面積，大規(guī)模上了經(jīng)濟(jì)作物，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“異軍突起”，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)重大調(diào)整。這時，農(nóng)副產(chǎn)品的充足供應(yīng)，本身就推進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化和農(nóng)民進(jìn)入城市的要求。于是，在1985－86年的政策討論中，就已經(jīng)提出了進(jìn)一步發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和開通城鄉(xiāng)的建議。但最終還是強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“離土不離鄉(xiāng)”，農(nóng)民“進(jìn)廠不進(jìn)城”。杜老曾經(jīng)講過，當(dāng)時的中央農(nóng)研室提出了允許農(nóng)民進(jìn)城的建議，盡管領(lǐng)導(dǎo)也同意考慮，但幾乎受到所有城市部門的反對，最后只在1986年的“一號文件”中寫進(jìn)去一句加了限制條件的話：“允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商”。
因?yàn)椋莻�時候城里確實(shí)是用財(cái)政補(bǔ)貼維持城市人口的全部社會保障，城里人“生老病死有依靠”，使得城市人群基本構(gòu)成了能夠穩(wěn)定社會的“中產(chǎn)階級”，因此，社會上的刑事發(fā)案率也非常低，任何人都怕犯“錯誤”，因?yàn)樗娜妆Ｕ隙荚趩挝�，而�?dāng)時單位的收支又幾乎全部由國家財(cái)政負(fù)責(zé)�？陀^地說，盡管政府維持的只是低水平的保障，但仍然基本能夠保證社會安定。
而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在創(chuàng)辦期間根本離不開農(nóng)村，其制度本來就不應(yīng)該同于一般的城市中小企業(yè)。因?yàn)�，�?dāng)時的基本原材料和主要工業(yè)品完全在國家計(jì)劃控制下，除了依托農(nóng)村資源開發(fā)的（如15�。┲�，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)只能以土地和勞動力換取那些被納入計(jì)劃分配體系的城市企業(yè)轉(zhuǎn)移初加工或粗加工；無論后來怎樣發(fā)展，其資本積累也只能來源于土地和當(dāng)?shù)刭Y源的資本化，以及勞動力的剩余價值。
二、90年代的人口大規(guī)模流動
1、為什么打工潮起于1992年
1992年以后中國突然出現(xiàn)前所未有的打工潮，當(dāng)年就有大約4000多萬農(nóng)民工流入沿海和城市去打工，此后外出打工農(nóng)民越來越多，1993－1994年增加到6000萬，到1995－1996年曾經(jīng)達(dá)到約8000萬。這主要是因?yàn)椋?989－1991年農(nóng)產(chǎn)品的全面賣難，導(dǎo)致了1992年的糧食市場幾乎全面放開，農(nóng)民進(jìn)城既沒有必要帶“糧票”，也不必再“自理口糧”。因此，只要有城鄉(xiāng)之間的收入差別，當(dāng)然就有農(nóng)村人口向城市的流動。
首先看需求變化：1992年鄧南巡以后，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高漲，對勞動力的需求特別是對粗工的需求大幅度增加，1992年經(jīng)濟(jì)高漲是以沿海開發(fā)區(qū)建設(shè)為主要動力的，而開發(fā)區(qū)建設(shè)要求“三通一平”，“七通一平”，需要大量粗工去挖土方、蓋樓房，修馬路，修建電力、電信和給排水的各種渠道。這種客觀變化形成了對勞動力的市場需求，帶動了勞動力大規(guī)模的流動，同時也引起了各地政府的政策調(diào)整。
此外，打工潮和90年代初期第二次出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品賣難有很大的關(guān)系。1984年賣糧難引起80年代中期農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)產(chǎn)品全面增加，又導(dǎo)致80年代國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“黃金增長”。同期的“價格闖關(guān)”改革，造成在物資相對“短缺”條件下的物價大幅度上漲，政府隨即實(shí)行“宏觀緊縮”、導(dǎo)致城市需求下降，于是，農(nóng)、林、牧、
副、漁等大宗的農(nóng)產(chǎn)品在90年代初普遍賣難。據(jù)當(dāng)時中國社科院農(nóng)村所的統(tǒng)計(jì)，1991年十幾種主要農(nóng)產(chǎn)品需求彈性大于1的只有一、兩種，其他大部分都在1以下。在那種情況下，其實(shí)恰恰是農(nóng)產(chǎn)品的充分供應(yīng)和食品價格下降，把城市財(cái)政補(bǔ)貼的食品保障的體系打破了。到1992年年初的時候，全國大概只有二十幾個縣的糧食沒放開，豬肉、糧食、油料、棉花等等大宗農(nóng)產(chǎn)品基本放開了，副食品隨之也放開了，糧票和各種票證都逐漸取消了。沒有了糧食和副食品票證供應(yīng)的這個限制條件，1986年一號文件寫的那個“允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商”政策也就沒有意義了。
可見，一方面是沒有口糧限制，沒有副食品供應(yīng)的限制了；另一方面是農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品賣難的情況下不得不追求非農(nóng)收入，這才有了農(nóng)民外出打工導(dǎo)致的大規(guī)模流動。因此，是宏觀條件的變化導(dǎo)致了勞動力自發(fā)地市場化這種制度改變。
2、加速城市化和允許農(nóng)民自由遷徙的政策為什么提出后又暫停
農(nóng)民流動的事實(shí)，一度推動1993年開始的戶口制度思想的重大改變，那時在政策討論中就提出不搞身份限制。到1994年公安部的戶籍制度改革文件草稿已經(jīng)寫出來了，其基本精神就是改變管理原則，按照職業(yè)和居住地來建立戶籍管理制度。但為什么那時沒有最終變成政府的文件？是因?yàn)?994年以后宏觀環(huán)境變化。
由于1994－1995年再次發(fā)生通漲，到1996年的物價指數(shù)高達(dá)約24％，并且1995－1997年期間政府再次采用傳統(tǒng)手段進(jìn)行了宏觀“治理整頓”，本來已經(jīng)起草戶籍制度改革的文件暫時擱置，自由遷徙才重新成為問題。
具體情況是，1994年底這個文件的草稿出來以后，在征求各部委和各地意見的時候又出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)問題：
第一，大城市顯然不能完全放開。當(dāng)時有些大都市為了應(yīng)對這個文件甚至提出戶口遷移要幾十萬元，而且近郊、遠(yuǎn)效、城區(qū)的戶口分別差多少萬元。這個費(fèi)用大致等于每個市民享受的公共物品和政府補(bǔ)貼的總額（后來，世界銀行曾經(jīng)測算出城鄉(xiāng)差別的修正系數(shù)為0.7-0.72）。其他不同規(guī)模的城市有不同的“賣戶口”價格，各地應(yīng)對性的地方收費(fèi)政策已紛紛出臺了。對這類差別很大的地方政策是否應(yīng)該承認(rèn)，如果承認(rèn)又該怎樣規(guī)范？
第二，農(nóng)民進(jìn)入城市是否必須放棄在農(nóng)村的土地權(quán)益？理論上是不能在城鄉(xiāng)都占有生產(chǎn)資料，事實(shí)上卻是農(nóng)民的承包土地只是“最低生活保障”。如果農(nóng)民進(jìn)城退了土地，是否能夠在城市享受政府提供的社保？要讓社保覆蓋進(jìn)城農(nóng)民得增加多少開支？
第三，隨著流動人口的增加出現(xiàn)了新問題：逐年增加的社會犯罪中，流動人口犯罪的比重相當(dāng)大，從1994年的統(tǒng)計(jì)材料看，70的新增刑事犯罪來源于流動人口犯罪。因此，應(yīng)該搞“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，還是應(yīng)該向其他發(fā)展中國家那樣允許流動人口自由地向大城市集中？
3、90年代的問題和80年代的問題不一樣
首先是宏觀制度有重大改變：從1994年開始提出分稅制改革以后，各個地方都有自己明確的財(cái)政自主權(quán)以及對不同稅種的征收和分成權(quán)利。這和過去1983年提出的財(cái)政分級承包有重大差別。1994年人們討論分稅制改革到底意味著什么，當(dāng)時就指出：各地特別是東、中、西部各個地方的不平衡發(fā)展會越來越明顯，而且會越來越顯化為地方政府的收入差別。
此外，隨著農(nóng)民工大批進(jìn)城引發(fā)的是否開通城鄉(xiāng)等討論，既遇到了重大挑戰(zhàn)，也形成新的機(jī)遇。因?yàn)椋?0年代后期加快國營企業(yè)改革的同時出現(xiàn)了大量職工下崗或者失業(yè)，這導(dǎo)致一些城市政府出臺限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的文件。而在同期，也是因?yàn)檎?cái)政在赤字不斷增加的條件下無力承受過去那種補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，于是開始進(jìn)行就業(yè)和社會保障制度改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等。這一系列相關(guān)改革不僅有利于人口自由遷徙；而且，反過來也影響著城市化問題的政策討論。只是這時候的討論不再是理論上的國民待遇或是權(quán)力上是否平等的問題，而更主要的是實(shí)際操作層面上的問題。
由于相關(guān)問題的復(fù)雜性，所以，1995年國家11部委聯(lián)合提出小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策框架。UNDP也投資支持小城鎮(zhèn)改革發(fā)展的試點(diǎn)項(xiàng)目。此時，各部委都進(jìn)行不同內(nèi)容的試點(diǎn)。例如公安部門就提出先選擇大概100個城鎮(zhèn)搞戶籍改革試點(diǎn)。
4、沒有人明確反對開通城鄉(xiāng)
上文引述80年代時的政策提法，當(dāng)時就沒有人明確反對開通城鄉(xiāng)，沒有反對應(yīng)該讓農(nóng)民自由進(jìn)城，而是各部門提出的實(shí)際問題政府決策者解決不了。人們提出的問題是：農(nóng)村人口進(jìn)來以后教育經(jīng)費(fèi)誰開支，道路、交通這些增加的開支誰負(fù)責(zé)？如果公共物品都是財(cái)政開支，其經(jīng)營也是政府補(bǔ)貼的，如果城市人的糧棉油肉菜蛋都是補(bǔ)貼的，新增人口需要增加的開支和補(bǔ)貼從何而來？這些實(shí)際問題提出以后，盡管中央農(nóng)研室提出的建議在80年代還具有顯著的“政治正確性”，但解決不了這些現(xiàn)實(shí)問題，所以從開通城鄉(xiāng)這種理念正確性退下來，變成文件中能夠?qū)?yīng)解決實(shí)際問題的一句話。
綜上所述，是1989－1991年農(nóng)產(chǎn)品的賣難，迫使1992年的農(nóng)產(chǎn)品市場進(jìn)一步放開，導(dǎo)致了1993年的戶口制度改革的指導(dǎo)思想發(fā)生重大改變。后來，隨著90年代宏觀條件的變化，財(cái)政終于保不起城市補(bǔ)貼了，影響開通城鄉(xiāng)的體制問題也越來越少了，于是才有現(xiàn)在的戶籍改革的重大突破。可見，制度上的變化過程和宏觀形勢的變化過程基本上應(yīng)該是一致的。
四、當(dāng)前誰可能反對自由遷徙
邏輯上看，改革開放以后農(nóng)民實(shí)行家庭承包，隨著農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品市場的放開，就應(yīng)該允許勞動力自由流動，允許農(nóng)村人口有自由遷徙權(quán)。但從實(shí)際上看，80年代的問題是80年代的問題，90年代的問題是90年代的問題，進(jìn)入了21世紀(jì)，我們面對的問題和原來又有很大不同。因此，我們應(yīng)該注意研究不同年代的政策對不同地區(qū)的相關(guān)影響。
1、勞動力市場化流動的問題
結(jié)合西部開發(fā)大戰(zhàn)略，分析完全市場條件下要素的流動，為什么1985年提出的“梯度發(fā)展理論”和“先富帶后富”的政策沒有能夠成為現(xiàn)實(shí)，為什么東部資本過剩卻并不西進(jìn)、仍然是資源和勞動力“一江春水向東流”？
我曾認(rèn)為，這些年資本不能西進(jìn)，是因?yàn)橥耆砰_勞動力市場以后，勞動力在無限供給的條件下形成的勞動力價格極低，那么投資人在東部地區(qū)完全可以坐享投資利益。比如在廣東，粵北粵西離珠江三角洲都不遠(yuǎn)，為什么在同一個省內(nèi)但資本卻流不到這些貧困地區(qū)？就是因?yàn)榛洷被浳鞯膭趧恿梢宰杂闪鞯街榻侵奕�。再如�?000年4月我在江西調(diào)查的時候也看到，周圍是資本密集區(qū)，唯獨(dú)它是“盆底”，為什么，就是因?yàn)閯趧恿梢詮耐獠苛魅�，沿海和大城市的投資人卻完全不必支付勞動力流動成本，也不必為打工者支付社保費(fèi)用；因?yàn)橥鈦泶蚬ふ叩纳绫Ｈ匀灰劳性诩亦l(xiāng)的土地上。這也是打工者十年工資不變、實(shí)際收益下降和勞工待遇難以改善的客觀原因之一。
因此，盡管不發(fā)達(dá)地區(qū)提供再好的條件，即使土地不要錢，只要投資者的比較收益仍然高于西部，他就不愿意“資本西進(jìn)”。
我并不認(rèn)為因此就應(yīng)該擋住勞動力的流動，當(dāng)然應(yīng)該繼續(xù)促進(jìn)勞動力在市場的作用下繼續(xù)流動——客觀上這是中國的國情使然。人們的其他調(diào)查也指出，四川、貴州等土地資源短缺的地方，每年有幾百個億的勞動力的打工資金能夠回來穩(wěn)定農(nóng)村的戶營經(jīng)濟(jì)。
2、不同地區(qū)搞社保制度的利弊問題
現(xiàn)在討論自由遷徙，問題應(yīng)該與過去有很大的不同。首先還是地方政府的財(cái)政問題，地方政府財(cái)政收支不平衡還不止于稅制帶來的，更大的不公平還表現(xiàn)為：不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民必須為發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府貢獻(xiàn)自己得不到的社會保障開支。因?yàn)�，打工者的社保個人承擔(dān)部分在打工地已經(jīng)支付掉了，發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府把那些獻(xiàn)出最好青春年華的農(nóng)村勞動力的那部分社會保障支付占有了，用于支付本地人的社會保障開支了。當(dāng)然發(fā)達(dá)地區(qū)是愿意維持這樣的狀況以保證自己少支付公共開支，因此，在發(fā)達(dá)地區(qū)政府建立的社會保障專門賬戶，基本上是能夠做到收支平衡的。
而不發(fā)達(dá)地區(qū)、特別是中西部地區(qū)的社會保障賬戶，肯定是建立不起來的，因?yàn)閯趧恿ψ詈玫哪挲g所支付的社會保障，其實(shí)已經(jīng)被發(fā)達(dá)地區(qū)所占有。勞動力回家鄉(xiāng)時不能帶走已經(jīng)交納的社�；穑绕涫悄切┮褑适挲g優(yōu)勢的、老弱病殘的勞動力回來以后造成的社會負(fù)擔(dān)，必然由不發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)。
3、企業(yè)與政府的利益是一致的范文先生版權(quán)所有
所以我說，自由遷徙重新寫入憲法當(dāng)然會有阻力，阻力在哪兒，就是在發(fā)達(dá)地區(qū)。因?yàn)樽杂蛇w徙一旦寫入憲法，包括發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)，都應(yīng)該無條件執(zhí)行，而且應(yīng)該根據(jù)這個條款來修改中央和各地的相關(guān)政策。但是，如果我們承認(rèn)企業(yè)家是以利益最大化為第一目標(biāo)的所謂“理性經(jīng)濟(jì)人”，那他更愿意的就是現(xiàn)在的制度，因?yàn)檫@種制度會源源不斷地保證最好的勞動力來讓他以最低的工資支付，一旦最好的勞動力所支付的剩余價值被企業(yè)占有以后，就讓他們走人，然后還會再來一批新的最好勞動力，所以發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)家恰恰是跟政府的利益高度一致的，他們恰恰不愿意讓這些勞工形成利益集團(tuán)。也許，發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)?shù)氐膭趧诱呖赡苄纬赡撤N形式的利益集團(tuán)，但那個集團(tuán)是否是主要的利益主體呢？當(dāng)然不是，因?yàn)樗⒉辉谡睦娣峙浞秶鷥?nèi)，有必要時政府也許會拿它抵擋一下。
可見，重要的不是宣布自由遷徙是一種憲法權(quán)力，要求任何地區(qū)的政府和利益集團(tuán)必須無條件接受；而是對現(xiàn)實(shí)問題的清楚把握和制度條件的理性改變。
副、漁等大宗的農(nóng)產(chǎn)品在90年代初普遍賣難。據(jù)當(dāng)時中國社科院農(nóng)村所的統(tǒng)計(jì)，1991年十幾種主要農(nóng)產(chǎn)品需求彈性大于1的只有一、兩種，其他大部分都在1以下。在那種情況下，其實(shí)恰恰是農(nóng)產(chǎn)品的充分供應(yīng)和食品價格下降，把城市財(cái)政補(bǔ)貼的食品保障的體系打破了。到1992年年初的時候，全國大概只有二十幾個縣的糧食沒放開，豬肉、糧食、油料、棉花等等大宗農(nóng)產(chǎn)品基本放開了，副食品隨之也放開了，糧票和各種票證都逐漸取消了。沒有了糧食和副食品票證供應(yīng)的這個限制條件，1986年一號文件寫的那個“允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商”政策也就沒有意義了。
可見，一方面是沒有口糧限制，沒有副食品供應(yīng)的限制了；另一方面是農(nóng)民在農(nóng)產(chǎn)品賣難的情況下不得不追求非農(nóng)收入，這才有了農(nóng)民外出打工導(dǎo)致的大規(guī)模流動。因此，是宏觀條件的變化導(dǎo)致了勞動力自發(fā)地市場化這種制度改變。
2、加速城市化和允許農(nóng)民自由遷徙的政策為什么提出后又暫停
農(nóng)民流動的事實(shí)，一度推動1993年開始的戶口制度思想的重大改變，那時在政策討論中就提出不搞身份限制。到1994年公安部的戶籍制度改革文件草稿已經(jīng)寫出來了，其基本精神就是改變管理原則，按照職業(yè)和居住地來建立戶籍管理制度。但為什么那時沒有最終變成政府的文件？是因?yàn)?994年以后宏觀環(huán)境變化。
由于1994－1995年再次發(fā)生通漲，到1996年的物價指數(shù)高達(dá)約24％，并且1995－1997年期間政府再次采用傳統(tǒng)手段進(jìn)行了宏觀“治理整頓”，本來已經(jīng)起草戶籍制度改革的文件暫時擱置，自由遷徙才重新成為問題。
具體情況是，1994年底這個文件的草稿出來以后，在征求各部委和各地意見的時候又出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的現(xiàn)實(shí)問題：
第一，大城市顯然不能完全放開。當(dāng)時有些大都市為了應(yīng)對這個文件甚至提出戶口遷移要幾十萬元，而且近郊、遠(yuǎn)效、城區(qū)的戶口分別差多少萬元。這個費(fèi)用大致等于每個市民享受的公共物品和政府補(bǔ)貼的總額（后來，世界銀行曾經(jīng)測算出城鄉(xiāng)差別的修正系數(shù)為0.7-0.72）。其他不同規(guī)模的城市有不同的“賣戶口”價格，各地應(yīng)對性的地方收費(fèi)政策已紛紛出臺了。對這類差別很大的地方政策是否應(yīng)該承認(rèn)，如果承認(rèn)又該怎樣規(guī)范？
第二，農(nóng)民進(jìn)入城市是否必須放棄在農(nóng)村的土地權(quán)益？理論上是不能在城鄉(xiāng)都占有生產(chǎn)資料，事實(shí)上卻是農(nóng)民的承包土地只是“最低生活保障”。如果農(nóng)民進(jìn)城退了土地，是否能夠在城市享受政府提供的社保？要讓社保覆蓋進(jìn)城農(nóng)民得增加多少開支？
第三，隨著流動人口的增加出現(xiàn)了新問題：逐年增加的社會犯罪中，流動人口犯罪的比重相當(dāng)大，從1994年的統(tǒng)計(jì)材料看，70的新增刑事犯罪來源于流動人口犯罪。因此，應(yīng)該搞“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”，還是應(yīng)該向其他發(fā)展中國家那樣允許流動人口自由地向大城市集中？
3、90年代的問題和80年代的問題不一樣
首先是宏觀制度有重大改變：從1994年開始提出分稅制改革以后，各個地方都有自己明確的財(cái)政自主權(quán)以及對不同稅種的征收和分成權(quán)利。這和過去1983年提出的財(cái)政分級承包有重大差別。1994年人們討論分稅制改革到底意味著什么，當(dāng)時就指出：各地特別是東、中、西部各個地方的不平衡發(fā)展會越來越明顯，而且會越來越顯化為地方政府的收入差別。
此外，隨著農(nóng)民工大批進(jìn)城引發(fā)的是否開通城鄉(xiāng)等討論，既遇到了重大挑戰(zhàn)，也形成新的機(jī)遇。因?yàn)椋?0年代后期加快國營企業(yè)改革的同時出現(xiàn)了大量職工下崗或者失業(yè)，這導(dǎo)致一些城市政府出臺限制農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的文件。而在同期，也是因?yàn)檎?cái)政在赤字不斷增加的條件下無力承受過去那種補(bǔ)貼負(fù)擔(dān)，于是開始進(jìn)行就業(yè)和社會保障制度改革、醫(yī)療衛(wèi)生體制改革等。這一系列相關(guān)改革不僅有利于人口自由遷徙；而且，反過來也影響著城市化問題的政策討論。只是這時候的討論不再是理論上的國民待遇或是權(quán)力上是否平等的問題，而更主要的是實(shí)際操作層面上的問題。
由于相關(guān)問題的復(fù)雜性，所以，1995年國家11部委聯(lián)合提出小城鎮(zhèn)建設(shè)的政策框架。UNDP也投資支持小城鎮(zhèn)改革發(fā)展的試點(diǎn)項(xiàng)目。此時，各部委都進(jìn)行不同內(nèi)容的試點(diǎn)。例如公安部門就提出先選擇大概100個城鎮(zhèn)搞戶籍改革試點(diǎn)。
4、沒有人明確反對開通城鄉(xiāng)
上文引述80年代時的政策提法，當(dāng)時就沒有人明確反對開通城鄉(xiāng)，沒有反對應(yīng)該讓農(nóng)民自由進(jìn)城，而是各部門提出的實(shí)際問題政府決策者解決不了。人們提出的問題是：農(nóng)村人口進(jìn)來以后教育經(jīng)費(fèi)誰開支，道路、交通這些增加的開支誰負(fù)責(zé)？如果公共物品都是財(cái)政開支，其經(jīng)營也是政府補(bǔ)貼的，如果城市人的糧棉油肉菜蛋都是補(bǔ)貼的，新增人口需要增加的開支和補(bǔ)貼從何而來？這些實(shí)際問題提出以后，盡管中央農(nóng)研室提出的建議在80年代還具有顯著的“政治正確性”，但解決不了這些現(xiàn)實(shí)問題，所以從開通城鄉(xiāng)這種理念正確性退下來，變成文件中能夠?qū)?yīng)解決實(shí)際問題的一句話。
綜上所述，是1989－1991年農(nóng)產(chǎn)品的賣難，迫使1992年的農(nóng)產(chǎn)品市場進(jìn)一步放開，導(dǎo)致了1993年的戶口制度改革的指導(dǎo)思想發(fā)生重大改變。后來，隨著90年代宏觀條件的變化，財(cái)政終于保不起城市補(bǔ)貼了，影響開通城鄉(xiāng)的體制問題也越來越少了，于是才有現(xiàn)在的戶籍改革的重大突破。可見，制度上的變化過程和宏觀形勢的變化過程基本上應(yīng)該是一致的。
四、當(dāng)前誰可能反對自由遷徙
邏輯上看，改革開放以后農(nóng)民實(shí)行家庭承包，隨著農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品市場的放開，就應(yīng)該允許勞動力自由流動，允許農(nóng)村人口有自由遷徙權(quán)。但從實(shí)際上看，80年代的問題是80年代的問題，90年代的問題是90年代的問題，進(jìn)入了21世紀(jì)，我們面對的問題和原來又有很大不同。因此，我們應(yīng)該注意研究不同年代的政策對不同地區(qū)的相關(guān)影響。
1、勞動力市場化流動的問題
結(jié)合西部開發(fā)大戰(zhàn)略，分析完全市場條件下要素的流動，為什么1985年提出的“梯度發(fā)展理論”和“先富帶后富”的政策沒有能夠成為現(xiàn)實(shí)，為什么東部資本過剩卻并不西進(jìn)、仍然是資源和勞動力“一江春水向東流”？
我曾認(rèn)為，這些年資本不能西進(jìn)，是因?yàn)橥耆砰_勞動力市場以后，勞動力在無限供給的條件下形成的勞動力價格極低，那么投資人在東部地區(qū)完全可以坐享投資利益。比如在廣東，粵北粵西離珠江三角洲都不遠(yuǎn)，為什么在同一個省內(nèi)但資本卻流不到這些貧困地區(qū)？就是因?yàn)榛洷被浳鞯膭趧恿梢宰杂闪鞯街榻侵奕�。再如�?000年4月我在江西調(diào)查的時候也看到，周圍是資本密集區(qū)，唯獨(dú)它是“盆底”，為什么，就是因?yàn)閯趧恿梢詮耐獠苛魅耄睾：痛蟪鞘械耐顿Y人卻完全不必支付勞動力流動成本，也不必為打工者支付社保費(fèi)用；因?yàn)橥鈦泶蚬ふ叩纳绫Ｈ匀灰劳性诩亦l(xiāng)的土地上。這也是打工者十年工資不變、實(shí)際收益下降和勞工待遇難以改善的客觀原因之一。
因此，盡管不發(fā)達(dá)地區(qū)提供再好的條件，即使土地不要錢，只要投資者的比較收益仍然高于西部，他就不愿意“資本西進(jìn)”。
我并不認(rèn)為因此就應(yīng)該擋住勞動力的流動，當(dāng)然應(yīng)該繼續(xù)促進(jìn)勞動力在市場的作用下繼續(xù)流動——客觀上這是中國的國情使然。人們的其他調(diào)查也指出，四川、貴州等土地資源短缺的地方，每年有幾百個億的勞動力的打工資金能夠回來穩(wěn)定農(nóng)村的戶營經(jīng)濟(jì)。
2、不同地區(qū)搞社保制度的利弊問題
現(xiàn)在討論自由遷徙，問題應(yīng)該與過去有很大的不同。首先還是地方政府的財(cái)政問題，地方政府財(cái)政收支不平衡還不止于稅制帶來的，更大的不公平還表現(xiàn)為：不發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民必須為發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府貢獻(xiàn)自己得不到的社會保障開支。因?yàn)�，打工者的社保個人承擔(dān)部分在打工地已經(jīng)支付掉了，發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府把那些獻(xiàn)出最好青春年華的農(nóng)村勞動力的那部分社會保障支付占有了，用于支付本地人的社會保障開支了。當(dāng)然發(fā)達(dá)地區(qū)是愿意維持這樣的狀況以保證自己少支付公共開支，因此，在發(fā)達(dá)地區(qū)政府建立的社會保障專門賬戶，基本上是能夠做到收支平衡的。
而不發(fā)達(dá)地區(qū)、特別是中西部地區(qū)的社會保障賬戶，肯定是建立不起來的，因?yàn)閯趧恿ψ詈玫哪挲g所支付的社會保障，其實(shí)已經(jīng)被發(fā)達(dá)地區(qū)所占有。勞動力回家鄉(xiāng)時不能帶走已經(jīng)交納的社保基金，尤其是那些已喪失年齡優(yōu)勢的、老弱病殘的勞動力回來以后造成的社會負(fù)擔(dān)，必然由不發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)。
3、企業(yè)與政府的利益是一致的范文先生版權(quán)所有
所以我說，自由遷徙重新寫入憲法當(dāng)然會有阻力，阻力在哪兒，就是在發(fā)達(dá)地區(qū)。因?yàn)樽杂蛇w徙一旦寫入憲法，包括發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)，都應(yīng)該無條件執(zhí)行，而且應(yīng)該根據(jù)這個條款來修改中央和各地的相關(guān)政策。但是，如果我們承認(rèn)企業(yè)家是以利益最大化為第一目標(biāo)的所謂“理性經(jīng)濟(jì)人”，那他更愿意的就是現(xiàn)在的制度，因?yàn)檫@種制度會源源不斷地保證最好的勞動力來讓他以最低的工資支付，一旦最好的勞動力所支付的剩余價值被企業(yè)占有以后，就讓他們走人，然后還會再來一批新的最好勞動力，所以發(fā)達(dá)地區(qū)的企業(yè)家恰恰是跟政府的利益高度一致的，他們恰恰不愿意讓這些勞工形成利益集團(tuán)。也許，發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)?shù)氐膭趧诱呖赡苄纬赡撤N形式的利益集團(tuán)，但那個集團(tuán)是否是主要的利益主體呢？當(dāng)然不是，因?yàn)樗⒉辉谡睦娣峙浞秶鷥?nèi)，有必要時政府也許會拿它抵擋一下。
可見，重要的不是宣布自由遷徙是一種憲法權(quán)力，要求任何地區(qū)的政府和利益集團(tuán)必須無條件接受；而是對現(xiàn)實(shí)問題的清楚把握和制度條件的理性改變。
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