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城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決三農(nóng)問題的根本途徑
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決三農(nóng)問題的根本途徑
“農(nóng)”字出問題，與農(nóng)有關(guān)的都成了問題，進(jìn)而帶出個“三農(nóng)”問題。三個問題捆在一起，成了一個讓人們感到極其頭疼的問題，一個許多人都想解決但始終未能解決的問題。三農(nóng)問題是個歷史問題，更是一個現(xiàn)實(shí)問題。中國幾千年都是以農(nóng)為本的國家；新中國一再強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)；改革開放以后，農(nóng)村改革是先鋒，農(nóng)業(yè)成就最輝煌，農(nóng)民是功臣，國家似乎比什么時候都重視三農(nóng)問題。為什么如此重農(nóng)，而三農(nóng)問題卻越發(fā)嚴(yán)重？
面對幾千年封建社會遺留下的、新中國幾十年積累的和我們前進(jìn)發(fā)展中遇到的復(fù)雜而紛亂的三農(nóng)問題，黨的十六大提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”的戰(zhàn)略思想，十六屆三中全會又進(jìn)一步做出具體部署。這是黨在新時期做出的重大戰(zhàn)略決策，是一個突破性的政策調(diào)整。中央為什么提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想，怎樣用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想解決三農(nóng)問題，筆者擬作一些初步探討。
一、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)質(zhì)和內(nèi)涵
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，是黨中央站在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局的高度提出來的，是根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的階段性特點(diǎn)提出來的。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，實(shí)質(zhì)就是把城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展作為整體統(tǒng)一規(guī)劃，通盤考慮；把城市和農(nóng)村存在的問題及相互關(guān)系綜合起來研究，統(tǒng)籌加以解決。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，包含著豐富的思想內(nèi)容。從解決三農(nóng)問題的角度來看，三農(nóng)問題是相互聯(lián)系、相互貫通的整體問題，是與工業(yè)、城市及其他社會階層相對應(yīng)的問題。建國以后，我國基本上采取城鄉(xiāng)分治政策，以城市和市民為中心，實(shí)行工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。制定政策往往是先工業(yè)后農(nóng)業(yè)，先城市后農(nóng)村，先市民后農(nóng)民；在制度設(shè)計上，構(gòu)筑了二元結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重存在“重城輕鄉(xiāng)”傾向。理論上我們強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，應(yīng)放在各項(xiàng)工作首位。實(shí)際上說起來重要，做起來次要；做報告、發(fā)文件放在首位；出政策、定措施放在末位。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想，解決三農(nóng)問題必須跳出“以農(nóng)言農(nóng)”的傳統(tǒng)，把“三農(nóng)”問題放在整個國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大背景之中，從戰(zhàn)略目標(biāo)上總體把握，統(tǒng)籌安排。首先應(yīng)調(diào)整政策，在國民收入分配格局上向“三農(nóng)”傾斜：增加對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給；增加對農(nóng)村的公共服務(wù)，把施惠重點(diǎn)放在農(nóng)村，把農(nóng)民受惠作為中心。其次，應(yīng)調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享、人力互助、市場互動、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)；實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)工業(yè)一體化、城鄉(xiāng)市場一體化，以工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。與此同時，大力推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會制度創(chuàng)新，逐步建立有利于廢除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代農(nóng)村制度，切實(shí)轉(zhuǎn)變城市傾斜，給農(nóng)民真正的國民待遇，建立城鄉(xiāng)互動、體現(xiàn)公平、良性循環(huán)、共同發(fā)展的一體化體制。
二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的理論和實(shí)踐依據(jù)
恩格斯在他的《共產(chǎn)主義原理》中就提出了“城鄉(xiāng)融合”。英國城市學(xué)家埃比尼澤·霍華德在《明日的田園城市》一書中明確倡導(dǎo)“用城鄉(xiāng)一體的新社會結(jié)構(gòu)形態(tài)來取代城鄉(xiāng)對立的舊社會結(jié)構(gòu)形態(tài)”。20世紀(jì)60年代，美國著名的城市學(xué)家劉易斯極力主張建立城市中心，形成更大的區(qū)域統(tǒng)一體，重建城鄉(xiāng)之間的平衡，使全部居民都享受真正的城市生活的益處。經(jīng)典作家的論述深刻揭示了城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)平衡、城鄉(xiāng)一體是社會發(fā)展的方向。然而世界經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展史，特別是世界發(fā)達(dá)國家工業(yè)化、城市化的進(jìn)程，則明確地用事實(shí)告訴我們：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必經(jīng)之路。聯(lián)系我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷程和現(xiàn)狀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)成為我們的必然選擇。
首先，我國工業(yè)化進(jìn)入中期階段，客觀上為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌創(chuàng)造了前提和條件。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍規(guī)律：工業(yè)化發(fā)展通常經(jīng)過三個階段，即依靠農(nóng)業(yè)積累建立工業(yè)化基礎(chǔ)的初期階段，工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的中期階段，以及工業(yè)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)階段。工業(yè)化進(jìn)入中期階段后，國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)增長的動力機(jī)制主要來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不再需要從農(nóng)業(yè)吸納資本等要素。農(nóng)業(yè)應(yīng)獲得與工業(yè)平等發(fā)展的機(jī)會與權(quán)利，并成為接受“補(bǔ)助”的部門。這個階段就是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向一元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換過渡，工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系開始改善的階段。根據(jù)專家們對我國人均GDP或G、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化水平等四項(xiàng)工業(yè)化發(fā)展指標(biāo)的衡量：2002年,人均GDP按匯率計算，為970美元。農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)大約為15:85，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)結(jié)構(gòu)大約為50:50。城鎮(zhèn)化水平約為38。國際經(jīng)驗(yàn)反映出的工業(yè)化中期階段：人均G由700美元上升到1500美元之間，農(nóng)業(yè)在GDP總值中的份額由25下降到15之間，農(nóng)業(yè)人口就業(yè)份額由55下降到30之間，城市人口份額由35上升到50之間。通過比較分析，可以判斷中國已進(jìn)入工業(yè)化中期階段。我國現(xiàn)在實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌既適逢其時，和工業(yè)化中期階段城鄉(xiāng)關(guān)系基本特征相適應(yīng)；又頗具超前眼光。
其次，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決“三農(nóng)”問題的迫切要求。農(nóng)村改革從家庭承
包責(zé)任制起步，到推動農(nóng)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化，加快農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等等，一系列改革使一個13億人口的東方大國告別了貧困、解決了溫飽。進(jìn)入全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的新時期，工業(yè)化在加速，城市化在推進(jìn)。東部已率先邁開現(xiàn)代化建設(shè)步伐，西部正蓬勃興起大開發(fā)熱潮。然而，計劃經(jīng)濟(jì)年代城鄉(xiāng)差別發(fā)展的舊戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)失衡的舊體制仍在阻礙現(xiàn)代化建設(shè)。工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距、階層差距和地區(qū)差距日趨擴(kuò)大。城鄉(xiāng)之間形成四個鮮明的反差：一是不斷擴(kuò)張規(guī)模、正在走向信息化和技術(shù)資本密集型的工業(yè)與小規(guī)模分散經(jīng)營、勞動生產(chǎn)率低下的農(nóng)業(yè)形成鮮明反差。二是高樓拔地而起、面貌日新月異的城鎮(zhèn)與生態(tài)環(huán)境惡化、面貌變化不快的農(nóng)村形成鮮明反差。三是收入持續(xù)增長的城鎮(zhèn)居民與收入低水平徘徊的農(nóng)民形成鮮明反差。四是經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展、社會日趨文明的東部沿海地區(qū)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緩慢的西部地區(qū)形成鮮明反差。要從根本上解決這個問題，必須實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)共同發(fā)展。
第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決城市問題的重要措施。城市傾斜的二元政策，引起了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致了嚴(yán)重的三農(nóng)問題。反過來，這些問題又限制了城市化的發(fā)展，成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約。比如城鄉(xiāng)收入差距過大，農(nóng)民太窮，造成需求不足。正是農(nóng)民購買力不強(qiáng)，導(dǎo)致工業(yè)產(chǎn)品過剩。同樣，也因?yàn)槌擎?zhèn)人口過少，造成農(nóng)產(chǎn)品的過剩�？梢�，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的問題，也是城市不可回避的問題。解決這些問題，必須城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立互補(bǔ)互促、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的新型關(guān)系。這不僅是解決三農(nóng)問題的戰(zhàn)略選擇，也是解決城市問題的重要措施。
第四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是全面實(shí)現(xiàn)小康社會目標(biāo)的根本途徑。2000年底，我國已總體實(shí)現(xiàn)小康，進(jìn)入全面建設(shè)小康社會的新階段。但這個總體上的小康是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的。這個總體上的小康只是兩個平均的概念。一個平均概念是GDP的總量比1980年翻兩番，一個是全國人均GDP達(dá)到800美元。這個平均數(shù)掩蓋著一個非常大的城鄉(xiāng)反差。比如說，城鄉(xiāng)居民之間的收入差距去年達(dá)到了1：3、1。這就表明總體上的小康概念，不等于全體人民都進(jìn)入小康。實(shí)際上農(nóng)村還有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民沒有達(dá)到小康標(biāo)準(zhǔn)。全面建設(shè)小康社會，不能用非常高的城市居民收入和農(nóng)民低收入的平均數(shù)來顯示小康水平，而應(yīng)該使城市和農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，使農(nóng)民收入有更高的增長�，F(xiàn)在如果還不能統(tǒng)籌考慮工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，要想全面建設(shè)小康社會，是根本做不到的。
三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要重點(diǎn)解決的問題
隨著我國改革開放的擴(kuò)大，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和綜合國力的增強(qiáng)，維系城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已根本動搖；維護(hù)城鄉(xiāng)差別的社會環(huán)境已根本改變，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌勢在必然。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路，既要使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會資源優(yōu)化配置，又要使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)換；不僅要調(diào)整政策導(dǎo)向，而且要調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略；建立城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。就當(dāng)前來看，應(yīng)重點(diǎn)解決好以下幾個最突出的問題：
第一、在解決城鄉(xiāng)收入差距問題上突破。城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，已成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最令人關(guān)注的焦點(diǎn)。改革開放之初的1978年城鄉(xiāng)居民收入差距為2.57:1，1983年一度縮小到1.7:1。而后，國民經(jīng)濟(jì)高速增長，收入差距不但沒有縮小，反而不斷擴(kuò)張。2000年擴(kuò)大到2.8:1，2001年為2.9:1，2002年則達(dá)到3.1:1。如果將城市居民享受的住房、醫(yī)療、教育、交通以及公共服務(wù)計算在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民真實(shí)的收入差距大約在6：1左右。如此嚴(yán)重的收入差距，一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后所致，二是工業(yè)化進(jìn)程中的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所致。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路，首先應(yīng)調(diào)整城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)，打破城鄉(xiāng)勞動力在政策上、制度上的界限，按市場經(jīng)濟(jì)法則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和開放、競爭、有序的勞動力市場，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，減緩農(nóng)村勞動力無限供給帶來的壓力，把致富農(nóng)民與轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民結(jié)合起來；其次應(yīng)調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)分配格局，通過糧食直補(bǔ)等辦法，建立國家對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系，創(chuàng)造增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的外部環(huán)境。鑒于我國農(nóng)村居民數(shù)量太多，國家財政實(shí)力還不夠強(qiáng)大，要30多的城里人扶持和幫助60多的農(nóng)村人，一時還有很大難度。因此，應(yīng)從多方面確立戰(zhàn)略性的長期的富民政策，實(shí)現(xiàn)長富于民，藏富于民，讓農(nóng)民“有其利”，進(jìn)而構(gòu)筑農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長的機(jī)制。
第二、在解決經(jīng)濟(jì)社會公平問題上突破。長期以來，國家為確保工業(yè)化從農(nóng)業(yè)吸取最大數(shù)量的低價農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)剩余，確立了城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，以及由此派生的住房、糧食供給、醫(yī)療、教育、就業(yè)等制度。改革開放后，持續(xù)二十多年高速發(fā)展，但國民經(jīng)濟(jì)分配重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的格局并沒有改變。農(nóng)民的國民待遇始終未能解決，負(fù)擔(dān)卻越來越重。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，農(nóng)民在工業(yè)化建設(shè)中貢獻(xiàn)了6000億元左右的資本，城市化進(jìn)程中因征地又損失近兩萬億元。這對農(nóng)民很不公平。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路，應(yīng)從根本上調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)分配格局，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)：國民經(jīng)濟(jì)初次分配中可通過稅費(fèi)改革減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國民經(jīng)濟(jì)再次分配可通過轉(zhuǎn)移支付，在要素投入方面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)公平的同時，還應(yīng)在政治上善待農(nóng)民、尊重農(nóng)民，讓農(nóng)民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“有其權(quán)”，給農(nóng)民平等的發(fā)展機(jī)會和國民待遇。
第三、在解決城鄉(xiāng)共同發(fā)展問題上突破。城鄉(xiāng)共同發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會各種差距的重要前提和治本之策，也是當(dāng)前和今后解決城鄉(xiāng)之間矛盾和問題的最佳選擇�？偨Y(jié)我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路，解決“三農(nóng)”問題，應(yīng)以“三化”帶“三農(nóng)”：即以工業(yè)化帶動農(nóng)民收入提高，以城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增長。農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是辨證的統(tǒng)一體。工業(yè)化居于主導(dǎo)地位，是城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化的核心；城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)一步擴(kuò)張的載體。農(nóng)村工業(yè)化不能停留在承受城市工業(yè)擴(kuò)散、與城市工業(yè)配套，停留在以勞動力密集型中小型工業(yè)、傳統(tǒng)工業(yè)為主的分工階段。應(yīng)提到國家新型工業(yè)化層面整合并軌，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與傳統(tǒng)工業(yè)分離，轉(zhuǎn)變?yōu)椤艾F(xiàn)代工業(yè)部門”；使從業(yè)人員與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)分離，成為一支現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)隊(duì)伍。農(nóng)村城市化不要盲目反對大城市發(fā)展戰(zhàn)略，也不要把小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略過于理想化，而應(yīng)采取多元化、低成本發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城市城鎮(zhèn)全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動力向城市、城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的低成本和城市、城鎮(zhèn)建設(shè)的低成本，以便大批農(nóng)村勞動力順利轉(zhuǎn)移。
四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)
實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從長遠(yuǎn)目標(biāo)看，應(yīng)通過一系列制度創(chuàng)新，建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)社會秩序，解決制約農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾，促進(jìn)城市與農(nóng)村，工業(yè)與農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，共同進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌呼喚著我國新一輪改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會制度的全面創(chuàng)新。城鄉(xiāng)一體化，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等、和諧發(fā)展，不可避免地要觸動傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會的體制根基。20多年來，我們堅(jiān)持以市場化為目標(biāo)的改革，但并未完全改變城鄉(xiāng)不平等的制度。當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的失衡，也充分說明以前的改革仍是一個“半拉子工程”。按照黨的十六屆三中全會的精神，新一輪改革應(yīng)以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，建立有利于逐步改變二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代農(nóng)村制度�；谖覈�(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不平衡主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別，現(xiàn)代農(nóng)村制度應(yīng)該體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域一體化的方向，體現(xiàn)多元化、多樣化的指導(dǎo)思想�；谏鐣黄降燃斜憩F(xiàn)為農(nóng)民階層與其他階層之間的地位之差、權(quán)利之差、能力之差和收益之差，現(xiàn)代農(nóng)村制度必須賦予農(nóng)民階層國民待遇，賦予農(nóng)民平等的人權(quán)、財富分配權(quán)和公共產(chǎn)品、公共福利的共享權(quán)。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)建立產(chǎn)權(quán)多元化和依法流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、自由遷徙的戶籍制度，平等競爭的勞動就業(yè)制度，平等稅權(quán)的所得稅和商品稅制度，向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜的財政體制，滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民需求多樣化的金融體制，以低保、養(yǎng)老、醫(yī)療為重點(diǎn)的社會保障制度，農(nóng)村教育優(yōu)先的教育體制，政府為主體的農(nóng)業(yè)科技體制，政府主導(dǎo)、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的醫(yī)療衛(wèi)生體制等。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最終目標(biāo)是城鄉(xiāng)一體化。這是現(xiàn)代化和城市化的高級階段，是城鄉(xiāng)互相吸收先進(jìn)和健康因素、擯棄落后病態(tài)、相互融合、雙向演進(jìn)的過程。需要指出的是，城鄉(xiāng)是不同的空間區(qū)域，必然有不同的特點(diǎn)和各自的優(yōu)勢。差別是永恒的，是無法消滅的。因此，城鄉(xiāng)一體化不是鄉(xiāng)村都變?yōu)槌鞘�，更不是城市鄉(xiāng)村化，它將在保留城鄉(xiāng)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造平等統(tǒng)一的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，營造城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的氛圍和城鄉(xiāng)生態(tài)相互適應(yīng)的環(huán)境。
包責(zé)任制起步，到推動農(nóng)業(yè)市場化、產(chǎn)業(yè)化，加快農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等等，一系列改革使一個13億人口的東方大國告別了貧困、解決了溫飽。進(jìn)入全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化的新時期，工業(yè)化在加速，城市化在推進(jìn)。東部已率先邁開現(xiàn)代化建設(shè)步伐，西部正蓬勃興起大開發(fā)熱潮。然而，計劃經(jīng)濟(jì)年代城鄉(xiāng)差別發(fā)展的舊戰(zhàn)略和城鄉(xiāng)失衡的舊體制仍在阻礙現(xiàn)代化建設(shè)。工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距、階層差距和地區(qū)差距日趨擴(kuò)大。城鄉(xiāng)之間形成四個鮮明的反差：一是不斷擴(kuò)張規(guī)模、正在走向信息化和技術(shù)資本密集型的工業(yè)與小規(guī)模分散經(jīng)營、勞動生產(chǎn)率低下的農(nóng)業(yè)形成鮮明反差。二是高樓拔地而起、面貌日新月異的城鎮(zhèn)與生態(tài)環(huán)境惡化、面貌變化不快的農(nóng)村形成鮮明反差。三是收入持續(xù)增長的城鎮(zhèn)居民與收入低水平徘徊的農(nóng)民形成鮮明反差。四是經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展、社會日趨文明的東部沿海地區(qū)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緩慢的西部地區(qū)形成鮮明反差。要從根本上解決這個問題，必須實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)共同發(fā)展。
第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是解決城市問題的重要措施。城市傾斜的二元政策，引起了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)失衡，導(dǎo)致了嚴(yán)重的三農(nóng)問題。反過來，這些問題又限制了城市化的發(fā)展，成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約。比如城鄉(xiāng)收入差距過大，農(nóng)民太窮，造成需求不足。正是農(nóng)民購買力不強(qiáng)，導(dǎo)致工業(yè)產(chǎn)品過剩。同樣，也因?yàn)槌擎?zhèn)人口過少，造成農(nóng)產(chǎn)品的過剩�？梢�，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的問題，也是城市不可回避的問題。解決這些問題，必須城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立互補(bǔ)互促、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的新型關(guān)系。這不僅是解決三農(nóng)問題的戰(zhàn)略選擇，也是解決城市問題的重要措施。
第四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是全面實(shí)現(xiàn)小康社會目標(biāo)的根本途徑。2000年底，我國已總體實(shí)現(xiàn)小康，進(jìn)入全面建設(shè)小康社會的新階段。但這個總體上的小康是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的。這個總體上的小康只是兩個平均的概念。一個平均概念是GDP的總量比1980年翻兩番，一個是全國人均GDP達(dá)到800美元。這個平均數(shù)掩蓋著一個非常大的城鄉(xiāng)反差。比如說，城鄉(xiāng)居民之間的收入差距去年達(dá)到了1：3、1。這就表明總體上的小康概念，不等于全體人民都進(jìn)入小康。實(shí)際上農(nóng)村還有相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)民沒有達(dá)到小康標(biāo)準(zhǔn)。全面建設(shè)小康社會，不能用非常高的城市居民收入和農(nóng)民低收入的平均數(shù)來顯示小康水平，而應(yīng)該使城市和農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，使農(nóng)民收入有更高的增長�，F(xiàn)在如果還不能統(tǒng)籌考慮工業(yè)和農(nóng)業(yè)、城市和農(nóng)村，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，要想全面建設(shè)小康社會，是根本做不到的。
三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要重點(diǎn)解決的問題
隨著我國改革開放的擴(kuò)大，社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和綜合國力的增強(qiáng)，維系城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已根本動搖；維護(hù)城鄉(xiāng)差別的社會環(huán)境已根本改變，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌勢在必然。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路，既要使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會資源優(yōu)化配置，又要使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)全面轉(zhuǎn)換；不僅要調(diào)整政策導(dǎo)向，而且要調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略；建立城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。就當(dāng)前來看，應(yīng)重點(diǎn)解決好以下幾個最突出的問題：
第一、在解決城鄉(xiāng)收入差距問題上突破。城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，已成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最令人關(guān)注的焦點(diǎn)。改革開放之初的1978年城鄉(xiāng)居民收入差距為2.57:1，1983年一度縮小到1.7:1。而后，國民經(jīng)濟(jì)高速增長，收入差距不但沒有縮小，反而不斷擴(kuò)張。2000年擴(kuò)大到2.8:1，2001年為2.9:1，2002年則達(dá)到3.1:1。如果將城市居民享受的住房、醫(yī)療、教育、交通以及公共服務(wù)計算在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民真實(shí)的收入差距大約在6：1左右。如此嚴(yán)重的收入差距，一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后所致，二是工業(yè)化進(jìn)程中的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所致。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思路，首先應(yīng)調(diào)整城鄉(xiāng)就業(yè)結(jié)構(gòu)，打破城鄉(xiāng)勞動力在政策上、制度上的界限，按市場經(jīng)濟(jì)法則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度和開放、競爭、有序的勞動力市場，拓寬農(nóng)民就業(yè)渠道，擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模，減緩農(nóng)村勞動力無限供給帶來的壓力，把致富農(nóng)民與轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民結(jié)合起來；其次應(yīng)調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)分配格局，通過糧食直補(bǔ)等辦法，建立國家對農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)體系，創(chuàng)造增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距的外部環(huán)境。鑒于我國農(nóng)村居民數(shù)量太多，國家財政實(shí)力還不夠強(qiáng)大，要30多的城里人扶持和幫助60多的農(nóng)村人，一時還有很大難度。因此，應(yīng)從多方面確立戰(zhàn)略性的長期的富民政策，實(shí)現(xiàn)長富于民，藏富于民，讓農(nóng)民“有其利”，進(jìn)而構(gòu)筑農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增長的機(jī)制。
第二、在解決經(jīng)濟(jì)社會公平問題上突破。長期以來，國家為確保工業(yè)化從農(nóng)業(yè)吸取最大數(shù)量的低價農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)剩余，確立了城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，以及由此派生的住房、糧食供給、醫(yī)療、教育、就業(yè)等制度。改革開放后，持續(xù)二十多年高速發(fā)展，但國民經(jīng)濟(jì)分配重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)的格局并沒有改變。農(nóng)民的國民待遇始終未能解決，負(fù)擔(dān)卻越來越重。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，農(nóng)民在工業(yè)化建設(shè)中貢獻(xiàn)了6000億元左右的資本，城市化進(jìn)程中因征地又損失近兩萬億元。這對農(nóng)民很不公平。按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路，應(yīng)從根本上調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)分配格局，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)：國民經(jīng)濟(jì)初次分配中可通過稅費(fèi)改革減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國民經(jīng)濟(jì)再次分配可通過轉(zhuǎn)移支付，在要素投入方面向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)公平的同時，還應(yīng)在政治上善待農(nóng)民、尊重農(nóng)民，讓農(nóng)民當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“有其權(quán)”，給農(nóng)民平等的發(fā)展機(jī)會和國民待遇。
第三、在解決城鄉(xiāng)共同發(fā)展問題上突破。城鄉(xiāng)共同發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會各種差距的重要前提和治本之策，也是當(dāng)前和今后解決城鄉(xiāng)之間矛盾和問題的最佳選擇�？偨Y(jié)我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思路，解決“三農(nóng)”問題，應(yīng)以“三化”帶“三農(nóng)”：即以工業(yè)化帶動農(nóng)民收入提高，以城鎮(zhèn)化帶動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益增長。農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是辨證的統(tǒng)一體。工業(yè)化居于主導(dǎo)地位，是城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)化的核心；城鎮(zhèn)化是工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化進(jìn)一步擴(kuò)張的載體。農(nóng)村工業(yè)化不能停留在承受城市工業(yè)擴(kuò)散、與城市工業(yè)配套，停留在以勞動力密集型中小型工業(yè)、傳統(tǒng)工業(yè)為主的分工階段。應(yīng)提到國家新型工業(yè)化層面整合并軌，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與傳統(tǒng)工業(yè)分離，轉(zhuǎn)變?yōu)椤艾F(xiàn)代工業(yè)部門”；使從業(yè)人員與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)分離，成為一支現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)隊(duì)伍。農(nóng)村城市化不要盲目反對大城市發(fā)展戰(zhàn)略，也不要把小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略過于理想化，而應(yīng)采取多元化、低成本發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城市城鎮(zhèn)全面發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動力向城市、城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的低成本和城市、城鎮(zhèn)建設(shè)的低成本，以便大批農(nóng)村勞動力順利轉(zhuǎn)移。
四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)
實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，從長遠(yuǎn)目標(biāo)看，應(yīng)通過一系列制度創(chuàng)新，建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)社會秩序，解決制約農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收的體制性、結(jié)構(gòu)性矛盾，促進(jìn)城市與農(nóng)村，工業(yè)與農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，共同進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌呼喚著我國新一輪改革，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會制度的全面創(chuàng)新。城鄉(xiāng)一體化，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等、和諧發(fā)展，不可避免地要觸動傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會的體制根基。20多年來，我們堅(jiān)持以市場化為目標(biāo)的改革，但并未完全改變城鄉(xiāng)不平等的制度。當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨新的失衡，也充分說明以前的改革仍是一個“半拉子工程”。按照黨的十六屆三中全會的精神，新一輪改革應(yīng)以城鄉(xiāng)一體化為目標(biāo)，建立有利于逐步改變二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代農(nóng)村制度�；谖覈�(jīng)濟(jì)社會發(fā)展極不平衡主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)差別、地區(qū)差別，現(xiàn)代農(nóng)村制度應(yīng)該體現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域一體化的方向，體現(xiàn)多元化、多樣化的指導(dǎo)思想�；谏鐣黄降燃斜憩F(xiàn)為農(nóng)民階層與其他階層之間的地位之差、權(quán)利之差、能力之差和收益之差，現(xiàn)代農(nóng)村制度必須賦予農(nóng)民階層國民待遇，賦予農(nóng)民平等的人權(quán)、財富分配權(quán)和公共產(chǎn)品、公共福利的共享權(quán)。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)建立產(chǎn)權(quán)多元化和依法流轉(zhuǎn)的農(nóng)村土地制度，城鄉(xiāng)統(tǒng)一、自由遷徙的戶籍制度，平等競爭的勞動就業(yè)制度，平等稅權(quán)的所得稅和商品稅制度，向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜的財政體制，滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民需求多樣化的金融體制，以低保、養(yǎng)老、醫(yī)療為重點(diǎn)的社會保障制度，農(nóng)村教育優(yōu)先的教育體制，政府為主體的農(nóng)業(yè)科技體制，政府主導(dǎo)、符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的醫(yī)療衛(wèi)生體制等。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最終目標(biāo)是城鄉(xiāng)一體化。這是現(xiàn)代化和城市化的高級階段，是城鄉(xiāng)互相吸收先進(jìn)和健康因素、擯棄落后病態(tài)、相互融合、雙向演進(jìn)的過程。需要指出的是，城鄉(xiāng)是不同的空間區(qū)域，必然有不同的特點(diǎn)和各自的優(yōu)勢。差別是永恒的，是無法消滅的。因此，城鄉(xiāng)一體化不是鄉(xiāng)村都變?yōu)槌鞘�，更不是城市鄉(xiāng)村化，它將在保留城鄉(xiāng)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造平等統(tǒng)一的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，營造城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的氛圍和城鄉(xiāng)生態(tài)相互適應(yīng)的環(huán)境。
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