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在全國農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作會(huì)議上的講話
在全國農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作會(huì)議上的講話
這次會(huì)議的主要任務(wù)是，深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)、中央農(nóng)村工作會(huì)議、全國農(nóng)業(yè)工作會(huì)議，以及剛剛閉幕的全國"兩會(huì)"精神，分析當(dāng)前農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作面臨的形勢(shì)，總結(jié)去年工作，部署今年任務(wù)。
2013年，面對(duì)復(fù)雜局面和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，農(nóng)業(yè)政策法規(guī)系統(tǒng)緊緊圍繞"兩個(gè)千方百計(jì)、兩個(gè)努力確保、兩個(gè)持續(xù)提高"的目標(biāo)任務(wù)，貫徹落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，推動(dòng)出臺(tái)了一批含金量較高的政策措施；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村重大問題分析，研究提出了一系列有價(jià)值的政策建議；推動(dòng)深化農(nóng)村改革，探索形成了不少新經(jīng)驗(yàn)新做法；強(qiáng)化農(nóng)業(yè)立法和綜合執(zhí)法工作，有效維護(hù)了農(nóng)民權(quán)益。過去一年的農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作卓有成效，為實(shí)現(xiàn)糧食產(chǎn)量"十連增"、農(nóng)民增收"十連快"做出了重要貢獻(xiàn)。
2014年是貫徹落實(shí)十八屆三中全會(huì)精神、全面深化農(nóng)村改革的起步之年，各級(jí)農(nóng)業(yè)政策法規(guī)機(jī)構(gòu)肩負(fù)的任務(wù)將更重更艱巨。今年農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作的總體要求是：全面貫徹落實(shí)三中全會(huì)決定和中央1號(hào)文件部署安排，以抓改革、轉(zhuǎn)作風(fēng)、促發(fā)展為主線，明確方向、突出重點(diǎn)、強(qiáng)化能力，以強(qiáng)烈的憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和勇于擔(dān)當(dāng)?shù)木�，著力推�?dòng)農(nóng)村發(fā)展體制機(jī)制創(chuàng)新，健全完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系，不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)，為加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、帶動(dòng)農(nóng)民就業(yè)增收、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供有力支撐。下面，我講三點(diǎn)意見。
一、關(guān)于深化農(nóng)村改革工作
�。ㄒ唬┥羁陶J(rèn)識(shí)深化農(nóng)村改革的緊迫性和重要性
36年的農(nóng)村改革成就輝煌，但農(nóng)村改革創(chuàng)新永無止境。鞏固農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展好形勢(shì)，依然要向改革創(chuàng)新要紅利。過去十年，我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，人均GDP由1200美元躍升到超過6000美元；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平大幅提高，糧食產(chǎn)量由4億噸躍升到超過6億噸�？傮w上看，我國已經(jīng)跨入"中上等收入國家"的發(fā)展門檻，進(jìn)入工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，面臨許多積累的矛盾和新出現(xiàn)的問題，不深化改革就難以持續(xù)發(fā)展。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局來看，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，跨越中等收入陷阱，迫切需要深化農(nóng)村改革；補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)短板，實(shí)現(xiàn)四化同步發(fā)展，迫切需要深化農(nóng)村改革；落實(shí)十八屆三中全會(huì)決策部署，全面深化各項(xiàng)改革，基礎(chǔ)支撐也在農(nóng)村改革。從農(nóng)業(yè)農(nóng)村自身來看，在小規(guī)模農(nóng)戶兼業(yè)經(jīng)營的基礎(chǔ)上發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在保障國家糧食安全的同時(shí)促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，在農(nóng)村人口大規(guī)模流動(dòng)的背景下確保農(nóng)業(yè)后繼有人，出路也只能靠深化農(nóng)村改革。因此，要充分認(rèn)識(shí)深化農(nóng)村改革的緊迫性和重要性，不斷增強(qiáng)我們推進(jìn)改革的主動(dòng)性和自覺性。
�。ǘ�(zhǔn)確理解深化農(nóng)村改革的時(shí)代特征
與過去相比，新一輪農(nóng)村改革具有鮮明的時(shí)代特征。從改革的背景和目的來看，過去的農(nóng)村改革，背景是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制尚未破除、城鄉(xiāng)居民溫飽問題尚未解決，改革的目的是為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力、解決農(nóng)產(chǎn)品總量供給問題。新一輪的農(nóng)村改革，背景是我國經(jīng)濟(jì)與全球經(jīng)濟(jì)日益交融、工業(yè)化城鎮(zhèn)化深入發(fā)展但工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系長期失衡，改革的目標(biāo)不僅是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和國際競(jìng)爭(zhēng)力，更是要消除城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)的突出矛盾，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共享現(xiàn)代化成果。從改革的路徑和范圍來看，過去的農(nóng)村改革，一個(gè)基本特點(diǎn)是重點(diǎn)突破、漸進(jìn)展開，從建立家庭承包經(jīng)營制度入手，逐步推向調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，改革的范圍主要在農(nóng)業(yè)農(nóng)村內(nèi)部。新一輪農(nóng)村改革是多路并進(jìn)，更加強(qiáng)調(diào)全面系統(tǒng)、聯(lián)動(dòng)集成，既要完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，更要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，改革的范圍更寬廣、內(nèi)容更豐富。從改革的艱巨性和復(fù)雜性來看，過去的農(nóng)村改革是在物質(zhì)短缺情況下進(jìn)行的增量改革，主要做加法，各方利益沖突不大，容易形成共識(shí)。新一輪農(nóng)村改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，必然要觸動(dòng)利益關(guān)系，有時(shí)要做減法，碰到的都是難啃的"硬骨頭",都是短兵相接的"攻堅(jiān)戰(zhàn)".如果給農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民的多了，其他地方就相應(yīng)少了，來自方方面面的阻力會(huì)很大。由農(nóng)村改革的時(shí)代特征所決定，推進(jìn)新一輪改革，思想必須更加解放，視角必須更加寬廣，謀劃必須更加系統(tǒng)，工作必須更加細(xì)致。
�。ㄈ├卫巫プ∩罨r(nóng)村改革的重點(diǎn)任務(wù)
黨的十八屆三中全會(huì)決定和今年中央1號(hào)文件部署的農(nóng)村改革任務(wù)很多。春節(jié)期間，中央下發(fā)了三中全會(huì)決定重大改革任務(wù)分工方案，其中明確由農(nóng)業(yè)部牽頭推進(jìn)的任務(wù)有8項(xiàng)、參加落實(shí)的任務(wù)有40項(xiàng)。從農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作出發(fā)，以下四個(gè)領(lǐng)域的改革需要重點(diǎn)關(guān)注和著力推動(dòng)。
一是農(nóng)村土地制度改革。土地制度改革事關(guān)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全局。這次土地制度改革涉及農(nóng)村承包土地、經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地等各種土地類型，涵蓋土地權(quán)能、土地征用、土地增值收益分配等各個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在理論和實(shí)踐上都是重大創(chuàng)新。但土地制度改革非常復(fù)雜。在認(rèn)識(shí)層面，目前各界對(duì)土地制度改革的理解還不夠全面，對(duì)一些重大問題的看法還不一致；在操作層面，將改革方向轉(zhuǎn)化為可以全面推開的政策措施還需要一個(gè)試驗(yàn)探索的過程，特別是如何與現(xiàn)行的法律法規(guī)有效銜接更是一個(gè)繞不開的問題。在這些方面，農(nóng)業(yè)政策法規(guī)系統(tǒng)要主動(dòng)作為。
二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。這是解決"誰來種地"、"地怎么種"問題的有效途徑，是適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的必然要求。在這方面，各地有許多實(shí)踐探索，但要真正做好并不容易；中央出臺(tái)了許多頗具含金量的支持政策，但要真正落地還需要做大量工作；特別是對(duì)一些重要問題，如不同經(jīng)營主體和經(jīng)營方式的差異化政策需求、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的途徑方法、引導(dǎo)和規(guī)范工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)等，也還需要深入研究。農(nóng)業(yè)政策法規(guī)系統(tǒng)要在政策指導(dǎo)、政策謀劃和政策轉(zhuǎn)化上多想辦法、多出實(shí)招。
三是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要體現(xiàn)，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必要條件�？傮w上看，這項(xiàng)改革還處在起步階段，涉及到的法律和政策問題非常敏感。當(dāng)前要特別注意總結(jié)提煉農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定、集體產(chǎn)權(quán)公開公正規(guī)范流轉(zhuǎn)交易的有效辦法和集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式。
四是推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，是黨的十八大提出的明確要求，也是這一輪深化農(nóng)村改革的基本方向。長期以來，農(nóng)業(yè)政策法規(guī)系統(tǒng)在這個(gè)領(lǐng)域做了大量工作，下一步還要著力強(qiáng)化。要繼續(xù)在推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置、推動(dòng)建立城鄉(xiāng)平等的勞動(dòng)力就業(yè)制度、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等方面，推動(dòng)相關(guān)改革工作；在加大主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償力度、多元化籌集農(nóng)村建設(shè)資金、維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的合法權(quán)益、引導(dǎo)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等方面，提出深化改革的政策建議。
（四）正確把握深化農(nóng)村改革的方法原則
謀劃和推進(jìn)農(nóng)村改革，必須以正確的方法論為指導(dǎo)，重點(diǎn)把握好三個(gè)方面。一是把握基本方向。始終堅(jiān)持中國特色社會(huì)主義制度，始終堅(jiān)持走中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，始終堅(jiān)持改革的市場(chǎng)取向，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。二是守住政策底線。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制不動(dòng)搖，堅(jiān)持以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制不動(dòng)搖，堅(jiān)持保障農(nóng)民物質(zhì)利益、尊重農(nóng)民民主權(quán)利不動(dòng)搖。三是堅(jiān)持因地制宜。各地情況千差萬別，推進(jìn)改革不能齊步走、一刀切，既需要做好頂層設(shè)計(jì)，避免出現(xiàn)方向偏差，也需要摸著石頭過河，給基層留下探索的空間，從中尋找正確的改革道路。
�。ㄎ澹┣袑�(shí)履行農(nóng)業(yè)政法系統(tǒng)在深化農(nóng)村改革中的工作職責(zé)
在推進(jìn)深化農(nóng)村改革過程中，農(nóng)業(yè)政策法規(guī)系統(tǒng)要找準(zhǔn)定位，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，踐行職責(zé)。一是深入調(diào)查研究。要結(jié)合實(shí)際，對(duì)重大改革問題深入開展調(diào)研，提出意見建議；對(duì)目前尚未涉及但具有方向性的改革內(nèi)容要超前研究，豐富政策儲(chǔ)備；對(duì)基層改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)要及時(shí)總結(jié)提煉，為推動(dòng)面上改革提供參考。二是加強(qiáng)協(xié)調(diào)推動(dòng)。農(nóng)村改革內(nèi)容廣泛，涉及部門很多，有些工作需要我們參與配合，有些需要我們牽頭協(xié)調(diào)，不管扮演的是什么角色，都要擺正位置，放下架子，淡化面子，主動(dòng)爭(zhēng)取支持，積極予以協(xié)助，整合各方力量、各種資源推動(dòng)工作。三是搞好試點(diǎn)試驗(yàn)。中央關(guān)于全面深化農(nóng)村改革的重大部署，很多都需要通過試點(diǎn)試驗(yàn)來推進(jìn)，這方面工作可以充分利用農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)這個(gè)平臺(tái)。今年中央1號(hào)文件對(duì)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)工作提出了新要求，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)也非常重視。農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)日常管理工作主要由部政法司承擔(dān)，有的省份這一職能放在政法處。要抓緊做好第二批試驗(yàn)區(qū)和試驗(yàn)項(xiàng)目啟動(dòng)工作，把這塊"試驗(yàn)田"管好用好。
二、關(guān)于完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系工作
政策是農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重要保障。近些年，中央把握"三農(nóng)"發(fā)展規(guī)律、創(chuàng)新"三農(nóng)"發(fā)展理念，出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，有力地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。特別是黨的十八大以來，中央根據(jù)形勢(shì)發(fā)展和變化，提出了一系列"三農(nóng)"發(fā)展的新思想、新論斷，為豐富和完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系指明了方向、提供了遵循。
要看到，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新階段，發(fā)展水平、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展要求、發(fā)展環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，迫切需要進(jìn)一步完善強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策體系。
一是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)增長的難度越來越大。去年糧食產(chǎn)量超過6億噸，其他主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)也穩(wěn)定發(fā)展，各方面資源要素已經(jīng)繃得很緊，而隨著人口增加和工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品需求快速剛性增長將是長期趨勢(shì)，確保主要農(nóng)產(chǎn)品供給的難度越來越大。提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力究竟有多大潛力，途徑和方式是什么，需要深入研究。
二是完成農(nóng)業(yè)發(fā)展的多重目標(biāo)越來越難。由于特殊國情，農(nóng)業(yè)既要保糧食也要保菜籃子產(chǎn)品，既要保供給又要促增收，既要立足國內(nèi)又要積極走出去，難度越來越大。如何利用有限資源實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)，各目標(biāo)之間怎么權(quán)衡，特別是如何構(gòu)建國家糧食安全新戰(zhàn)略，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全，需要統(tǒng)籌考慮。
三是保護(hù)農(nóng)業(yè)資源環(huán)境和確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求越來越高。近年來，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境約束日益加劇，數(shù)量減少與質(zhì)量惡化問題并存，農(nóng)村人居環(huán)境與群眾期待有較大差距，農(nóng)村過疏化、空心化問題日益突顯，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全問題更是飽受詬病。解決新階段這些突顯的問題，必須要有新思路新舉措。
四是宏觀經(jīng)濟(jì)對(duì)中國農(nóng)業(yè)的影響越來越深。隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度不斷加深，農(nóng)業(yè)農(nóng)村與國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的聯(lián)系日益緊密，受到的影響更加直接。當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程緩慢，主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)采取了一系列結(jié)構(gòu)調(diào)整措施及宏觀調(diào)控政策。我國經(jīng)濟(jì)增速穩(wěn)中趨降，出口導(dǎo)向的勞動(dòng)密集型制造業(yè)到了轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵期。這些因素會(huì)在多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)方面對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響甚至直接沖擊。宏觀經(jīng)濟(jì)的深刻變化，要求研究制定政策要比以往站得更高、看得更遠(yuǎn)。
還要看到，一方面，一些實(shí)行多年的補(bǔ)貼政策效應(yīng)正在遞減，一些收儲(chǔ)政策也快碰到"天花板"難以為繼；另一方面，一些重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的扶持政策長期缺失，甘蔗和棉花機(jī)械化收獲、蔬菜種子培育、牛羊肉生產(chǎn)等扶持力度不夠，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策還不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的需要，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機(jī)制尚未建立。凡此種種，對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整完善的必要性日益突顯。
今年，按照中央1號(hào)文件的要求，推動(dòng)完善政策要聚焦在三個(gè)方面：
一是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策。推動(dòng)最低收購價(jià)政策、臨時(shí)收儲(chǔ)政策的落實(shí)與完善。對(duì)目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼和目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)進(jìn)行跟蹤研究，提出建立和完善目標(biāo)價(jià)格制度的政策建議。加強(qiáng)對(duì)鮮活農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成和穩(wěn)定機(jī)制的研究。探索主要品種戰(zhàn)略平衡測(cè)算和集中資源保重點(diǎn)的辦法，謀劃合理利用兩種資源兩個(gè)市場(chǎng)的戰(zhàn)略布局，拓展完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制的思路。
二是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。按照穩(wěn)定存量、增加總量、完善辦法、逐步調(diào)整的總體要求，推動(dòng)新增補(bǔ)貼向糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、主產(chǎn)區(qū)傾斜。針對(duì)區(qū)域性重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，研究提出補(bǔ)貼政策。研究發(fā)展生態(tài)友好型農(nóng)業(yè)、開展農(nóng)業(yè)資源修養(yǎng)生息試點(diǎn)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)建設(shè)的補(bǔ)貼政策。
三是農(nóng)村金融保險(xiǎn)政策。針對(duì)不同經(jīng)營主體金融需求的特點(diǎn)，推動(dòng)農(nóng)村金融組織、服務(wù)和產(chǎn)品創(chuàng)新。深入開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保、農(nóng)民合作社開展信用合作問題研究，提出防范金融風(fēng)險(xiǎn)的政策建議。推動(dòng)發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，重點(diǎn)在擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋品種和區(qū)域范圍、建立財(cái)政支持的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制等方面研究提出建議。
推動(dòng)政策完善，要把握好四條原則：一是要強(qiáng)化而不是削弱對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持。謀劃農(nóng)業(yè)政策要始終立足于強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)。要善于謀劃大政策大項(xiàng)目，能夠真正解決問題；要善于創(chuàng)新工作方式方法，爭(zhēng)取各方面對(duì)農(nóng)業(yè)的政策支持。政策方向要保持穩(wěn)定，經(jīng)得起歷史的檢驗(yàn)。二是財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策相互配套。在研究政策、提出建議時(shí)，思路要開闊，注重發(fā)揮不同經(jīng)濟(jì)政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)控引導(dǎo)作用，注重政策之間的銜接配套形成合力，注重發(fā)揮試點(diǎn)試驗(yàn)在突破部門和政策限制方面的作用。三是普惠政策與特惠政策結(jié)合，并重點(diǎn)向新型經(jīng)營主體傾斜。要結(jié)合實(shí)際，處理好政策統(tǒng)一性與靈活性的關(guān)系，加強(qiáng)政策針對(duì)性，加大對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)群體的支持。四是發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。政策的執(zhí)行主體、作用對(duì)象和實(shí)施范圍要界定清楚，靈活運(yùn)用看得見的手和看不見的手，市場(chǎng)能辦的交給市場(chǎng)，社會(huì)能辦的交給社會(huì)，農(nóng)民會(huì)辦的交給農(nóng)民，在市場(chǎng)失靈時(shí)政府要承擔(dān)起相應(yīng)責(zé)任。
三、關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)工作
隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速變遷，人民群眾的公平意識(shí)、民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，迫切需要發(fā)揮法治在國家治理和社會(huì)管理中的重要作用。為此，黨的十八大做出了"全面推進(jìn)依法治國"的重大決策，十八屆三中全會(huì)做出了"推進(jìn)法治中國建設(shè)"的戰(zhàn)略部署，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)提出了新的更高要求。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹中央的決策部署，將農(nóng)業(yè)法治建設(shè)擺在更突出的位置，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更有力的法治保障。
加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法治建設(shè)，首先需要解決工作重心和著力點(diǎn)的問題。如果說前一階段這個(gè)重心和著力點(diǎn)是立法工作的話，那么今后我們應(yīng)當(dāng)更加重視執(zhí)法工作。這不僅是推進(jìn)農(nóng)業(yè)依法行政的迫切需要，也是加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)部門職能的重要抓手。十八屆三中全會(huì)決定指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。最近一段時(shí)期，國務(wù)院為解決政府干預(yù)過多問題，一方面，分批取消和下放了416項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，僅農(nóng)業(yè)部就取消和下放了22項(xiàng)；另一方面，改革工商登記制度，降低準(zhǔn)入門檻，實(shí)行先照后證，便利各類主體投資創(chuàng)業(yè)。但在這些簡(jiǎn)政放權(quán)措施的背后是政府責(zé)任重心的轉(zhuǎn)移，在事前"寬進(jìn)"的同時(shí)要狠抓事中事后的"嚴(yán)管"."嚴(yán)管"靠什么？就是靠高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍和規(guī)范的執(zhí)法活動(dòng)。抓好農(nóng)業(yè)執(zhí)法，也是涉農(nóng)市場(chǎng)主體的普遍期盼。在《種子法》修訂調(diào)研中，不少企業(yè)就講，只要政府能把侵權(quán)假冒問題解決了，給大家創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，我們可以不要國家扶持補(bǔ)貼。這一呼聲值得我們深思和警醒。要充分認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)執(zhí)法的重要性，切實(shí)樹立"不抓執(zhí)法就是失職、抓不好執(zhí)法就是不稱職"的理念，以更大的決心、更堅(jiān)決的態(tài)度、更有力的措施加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作，盡快解決農(nóng)業(yè)立法和農(nóng)業(yè)執(zhí)法"一條腿長一條腿短"的問題。
當(dāng)前，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法要重點(diǎn)抓好兩方面工作：
一是鞏固和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法成果。十八屆三中全會(huì)將"深化行政執(zhí)法體制改革"確定為法治中國建設(shè)的兩大支柱之一，要求整合行政執(zhí)法主體，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。這充分說明我們開展的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法與中央要求完全一致，符合全面深化改革、建設(shè)法治中國的方向，必須堅(jiān)定不移地推進(jìn)下去，絕不能走"回頭路".同時(shí)，也要看到，當(dāng)前農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制改革尚未完全到位，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)和作用尚未充分發(fā)揮。"逆水行舟用力撐，一篙松勁退千尋".我們決不能安于現(xiàn)狀，一方面要繼續(xù)深化農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制改革，凡尚未開展綜合執(zhí)法的地方和部門，都要抓緊推動(dòng)，盡快成立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，切實(shí)解決多頭執(zhí)法問題；另一方面，要大力推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)，優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，提升隊(duì)伍素質(zhì)，真正實(shí)現(xiàn)"并指為拳",發(fā)揮出綜合執(zhí)法的威力，打出品牌和形象。
二是加大農(nóng)業(yè)執(zhí)法力度。今年，各地農(nóng)業(yè)部門要對(duì)照法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，全面梳理本部門的行政執(zhí)法職責(zé)，并對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行認(rèn)真清理和總結(jié)，找出薄弱環(huán)節(jié)，切實(shí)采取有針對(duì)性的改進(jìn)措施，使執(zhí)法效果在短時(shí)間內(nèi)有明顯提升。要在全面履責(zé)的前提下，圍繞社會(huì)反映強(qiáng)烈、問題突出的領(lǐng)域、區(qū)域和環(huán)節(jié)開展工作。當(dāng)前，要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)資市場(chǎng)監(jiān)管，為保障國家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品有效供給、維護(hù)農(nóng)民權(quán)益提供有力支撐；要強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全執(zhí)法，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，確保廣大人民群眾"舌尖上的安全".要切實(shí)改變"平時(shí)不執(zhí)法、出事大檢查"的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法模式，堅(jiān)持將集中整治和日常監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來，強(qiáng)化日常監(jiān)督檢查，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法的制度化、常態(tài)化。要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)執(zhí)法與刑事司法銜接，完善案件移送和大要案聯(lián)合查辦工作機(jī)制，保持對(duì)違法犯罪行為的"零容忍"態(tài)勢(shì)，一定要讓違法犯罪分子承擔(dān)付不起的代價(jià)。
加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法不意味著我們就可以放松立法工作。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域還存在立法空白，一些早期制定的法律法規(guī)也需要根據(jù)形勢(shì)發(fā)展及時(shí)修改，今后一段時(shí)期農(nóng)業(yè)立法任務(wù)還很重。這對(duì)農(nóng)業(yè)立法工作提出了更高要求。要改變以前那種"先改革、后立法"的模式，緊密跟蹤農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域改革進(jìn)程，超前研究、超前謀劃、超前推動(dòng)，積極配合立法機(jī)關(guān)做好有關(guān)法律法規(guī)的立改廢工作，一時(shí)看不準(zhǔn)的可以授權(quán)試點(diǎn)，一時(shí)寫不細(xì)的可以做出原則性規(guī)定，但一定要保證相關(guān)改革有法可依、有序進(jìn)行。2014年，要重點(diǎn)做好《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》上會(huì)前準(zhǔn)備工作，爭(zhēng)取年內(nèi)出臺(tái)，推動(dòng)《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《生豬屠宰管理?xiàng)l例》《農(nóng)作物病蟲害防治條例》《漁港管理?xiàng)l例》加快制修訂。要圍繞貫徹十八屆三中全會(huì)精神，針對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革、完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度、構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、建立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度等重大問題開展立法研究，為制修訂法律法規(guī)做好儲(chǔ)備。各地也要做好本地的農(nóng)業(yè)立法工作。地方立法不一定貪多，搞上下一般齊，如果國家立法已經(jīng)夠明確具體了，就不一定非要再搞"對(duì)口"立法。要將工作重心放到反映本地特點(diǎn)、回應(yīng)農(nóng)民需求、體現(xiàn)改革創(chuàng)新的立法項(xiàng)目上來，使地方立法能夠真正解決各地實(shí)際問題，為國家立法積累做法經(jīng)驗(yàn)。
這里，我還想強(qiáng)調(diào)一下預(yù)防和化解涉農(nóng)行政爭(zhēng)議問題。近年來，涉農(nóng)行政爭(zhēng)議逐年增多，且涉及面廣、敏感度高、群體性強(qiáng)，2013年僅部里就受理行政復(fù)議案件31件，是上一年的3倍多。從受理復(fù)議案件的情況看，農(nóng)業(yè)部門的行政行為總體上比較規(guī)范，但也存在不少問題。比如，有的對(duì)申請(qǐng)人提出的行政許可申請(qǐng)，在法定期限內(nèi)不作任何回應(yīng)，明顯不作為；有的作出政府信息不予公開答復(fù)時(shí)，不向申請(qǐng)人說明理由，或理由缺乏法律依據(jù)；有的開展產(chǎn)品質(zhì)量抽檢不依法告知當(dāng)事人檢測(cè)結(jié)果，剝奪其復(fù)檢權(quán)，程序明顯違法；有的行政處罰決定存在事實(shí)不清、證據(jù)不足或適用法律不準(zhǔn)確的問題等等。這些問題雖然是從復(fù)議案件中暴露出來的，但在不少農(nóng)業(yè)部門中確實(shí)存在。究其原因，既有人民群眾權(quán)利意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)不斷增強(qiáng)的客觀原因，也與一些地方和機(jī)構(gòu)依法行政水平不高、一些工作人員甚至領(lǐng)導(dǎo)干部平時(shí)不學(xué)法、遇事不找法、工作不依法、化解矛盾不靠法有很大關(guān)系。對(duì)此，我們一定要高度重視。要加強(qiáng)依法行政教育，切實(shí)提高農(nóng)業(yè)部門工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議。要重視和充分發(fā)揮法制機(jī)構(gòu)作用，支持、督促其履行法制審查、監(jiān)督職責(zé)；加強(qiáng)法制隊(duì)伍建設(shè)和人才培養(yǎng)，為法制機(jī)構(gòu)依法履職提供制度和條件保障。此外，要強(qiáng)化行政問責(zé)，對(duì)因工作失職瀆職造成嚴(yán)重后果和惡劣影響的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任。
同志們，十八大以來，中央狠抓作風(fēng)建設(shè)，出臺(tái)了一系列深得民心的規(guī)定。總體上看，農(nóng)業(yè)政策法規(guī)系統(tǒng)作風(fēng)是過硬的。但作風(fēng)建設(shè)只有起點(diǎn)，沒有終點(diǎn)。對(duì)基層同志來講，目前，各地正在開展第二批黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，農(nóng)業(yè)政策法規(guī)系統(tǒng)的干部直接面對(duì)群眾，要虛心向群眾學(xué)習(xí)、誠心接受群眾監(jiān)督，辦好順民意、解民憂、惠民生的實(shí)事。特別要高度重視農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍和作風(fēng)建設(shè)，要以農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法示范窗口創(chuàng)建為抓手，不斷加強(qiáng)規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法，提升執(zhí)法和服務(wù)水平，解決群眾反映的突出問題，糾正損害農(nóng)民利益的行為，進(jìn)一步樹立和鞏固農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍的良好形象。對(duì)部、省同志而言，要在深入基層、深入實(shí)際上下功夫，在思考問題、研究問題上動(dòng)腦筋。現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作的任務(wù)越來越多，面對(duì)的新情況新問題層出不窮。如果不沉下去探明究竟，還是習(xí)慣于用老套路來應(yīng)對(duì)，結(jié)果很可能事倍功半甚至事與愿違。特別是近幾年從事農(nóng)業(yè)政策法規(guī)工作的同志，更要多擠時(shí)間到一線去，多擠一點(diǎn)時(shí)間學(xué)習(xí)農(nóng)村政策和農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，掌握履行崗位職責(zé)必備的知識(shí)，盡早成為行家里手。再就是搞政策和搞法律的同志要相互學(xué)習(xí)、取長補(bǔ)短，懂政策的可能不懂法、懂法的可能不了解政策，這種情況在很多地方還比較普遍。政策和法規(guī)密不可分，研究政策必須知道法律界限，制定法律也應(yīng)當(dāng)清楚政策方向。要加強(qiáng)二者的溝通配合，在制定政策法規(guī)時(shí)加強(qiáng)交流、相互支持，努力形成工作合力。
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