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試論今后農(nóng)村改革的幾個重點領(lǐng)域
試論今后農(nóng)村改革的幾個重點領(lǐng)域
從2004年開始，我國農(nóng)村政策發(fā)生了極大變化。連續(xù)兩個中央1號文件包含了非常豐富的內(nèi)容，一個比較富于進取精神的、全面的農(nóng)村政策新體系浮出水面。兩個1號文件實際上提出了中央政府實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動鄉(xiāng)村的全新的經(jīng)濟與社會發(fā)展思路，體現(xiàn)了新一屆政府的科學發(fā)展觀。特別是2005年的1號文件明確表示，政府將下決心調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)定現(xiàn)有各項農(nóng)業(yè)投入的基礎(chǔ)上，把新增財政支出和固定資產(chǎn)投資切實向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長機制。這意味著中國政府從此將結(jié)束把農(nóng)業(yè)作為政府收入來源、由農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供資本積累的工業(yè)化初期的發(fā)展道路，而將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域作為政府支持的對象，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動鄉(xiāng)村。為了實現(xiàn)這個目標，文件在總結(jié)國內(nèi)外農(nóng)業(yè)成長經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出了許多有利于政策落實的規(guī)范性意見，對各有關(guān)部門提出了具體要求，體現(xiàn)了動員全國力量支援農(nóng)業(yè)的決心和魄力。這在中國農(nóng)業(yè)政策史上是空前的，這些政策的落實將極大鼓舞億萬農(nóng)民煥發(fā)生產(chǎn)積極性，推動我國農(nóng)業(yè)真正躍上新的臺階。
正像新的2008年1號文件所指出的那樣，中國農(nóng)業(yè)依然是國民經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，投入不足、基礎(chǔ)脆弱的狀況并沒有改變，糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長效機制并沒有建立，制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾并沒有消除，農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展明顯滯后的局面并沒有根本改觀，農(nóng)村改革和發(fā)展仍然處在艱難的爬坡和攻堅階段，保持農(nóng)村發(fā)展好勢頭的任務(wù)非常艱巨。今后，中國進一步深化農(nóng)村改革的方向是什么，難點又是什么，很值得我們深入思考。
筆者認為，提高中國農(nóng)業(yè)的市場競爭力，加快農(nóng)村勞動力向城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移、實現(xiàn)農(nóng)村土地制度的進一步調(diào)整，推進農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展，將是今后我們農(nóng)村工作面臨的難點；如何通過對農(nóng)村社會基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的改造，建立一種大體有效和諧的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，以強化農(nóng)村社會對國家政策的有效承接能力，也始終是我們需要破解的難題。今后在繼續(xù)加大財政支農(nóng)力度的同時，要出臺加快我國農(nóng)村城市化進程的政策，引導(dǎo)農(nóng)民有序地進入城市；要加快農(nóng)村土地制度改革，實行“以土地換取城市社會保障”的政策；要調(diào)整城市勞資關(guān)系，更大幅度地改善農(nóng)民在城市的工作條件，提高城市對農(nóng)民的吸引力；要隨著國家經(jīng)濟實力的增強，以更快的步伐推進農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展；要改進農(nóng)村社會的治理結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步提高農(nóng)民的組織化程度，形成農(nóng)民在農(nóng)村公共事務(wù)中的自主地位，使農(nóng)民成為中央實施各項利農(nóng)政策的有效承接者和響應(yīng)者。本文試圖對這些可能成為今后農(nóng)村改革重點領(lǐng)域的幾個方面作一扼要討論。
一、調(diào)整城市化政策促進農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移
農(nóng)村發(fā)展歸根到底是要完成國民經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使農(nóng)業(yè)實現(xiàn)高度的商品化和專業(yè)化，并使直接的種植業(yè)在國民經(jīng)濟總量中占一個較小的比例；同時，要使農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移到城市，實現(xiàn)較高的農(nóng)業(yè)勞動效率。如果這兩個轉(zhuǎn)變不能完成，農(nóng)村改革和農(nóng)村發(fā)展的任務(wù)就不能說完成。實現(xiàn)這兩個轉(zhuǎn)變，在大的方向上也可以叫做“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”，但從這兩年的政策運作的趨勢看，我們對實現(xiàn)后一個轉(zhuǎn)變還缺乏有力措施，并從結(jié)果上看也影響到前一個轉(zhuǎn)變�！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌 發(fā)展”是正確的方向，但如何實現(xiàn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”卻并不容易。
提高國家反哺農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵是大量勞動力向城市轉(zhuǎn)移。多年以來，中央農(nóng)村政策的主要目標還是離不開提高農(nóng)民收入、穩(wěn)步提高糧食生產(chǎn)和促進農(nóng)村社會穩(wěn)定。在這三大目標中，提高農(nóng)民收入是關(guān)鍵。如果糧食生產(chǎn)不能使農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)過上體面的生活，農(nóng)民很難增加對農(nóng)業(yè)的投入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能成為賺錢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村和諧社會的建立也是一句空話。根據(jù)一些國家的經(jīng)驗，政府反哺農(nóng)業(yè)可能成為提高農(nóng)民收入的重要途徑，否則，即使是大農(nóng)場主也很難維持正常經(jīng)營。但是，即使將2004年給農(nóng)民的各項補貼增加10倍，每個農(nóng)戶平均也只能得到五、六百元。所以說，在目前條件下，提出反哺農(nóng)業(yè)的政治意義大于經(jīng)濟意義。大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人數(shù)減少，農(nóng)業(yè)規(guī)模增大，不僅使農(nóng)戶獲得國家補貼的數(shù)量可以增加，還可以提高農(nóng)戶承接國家其他支援農(nóng)業(yè)項目的能力。如果城市化不到位，大量農(nóng)村剩余勞動力不能轉(zhuǎn)移到城市，中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就不能實現(xiàn)，農(nóng)民收入增長也不會有保障，收入差距也難以縮小，和諧社會也不會建立起來。這大概是多數(shù)有關(guān)研究者的共識。從大局來說，像農(nóng)民工子女上學這類問題都不是最困難的事情。
我們要有大局觀，有未來的一個總的目標，然后才可能有政策，否則政策不會配套，甚至會出偏差�？峙乱羞@樣的目標：在５０年左右的時間里，要中國人口的８０％住在城市；“候鳥”型的長距離兼業(yè)要逐步減少，農(nóng)民兼業(yè)將主要以近距離為主，半徑在５０公里左右為主。５０年以后，中國人口按１４至15億計，不到３億左右人口在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，但真正從事糧食種植的農(nóng)戶可以在5000萬戶左右，其中，大部分農(nóng)
戶的耕作面積可以達到５０畝左右，這些農(nóng)民不在城市兼業(yè)也可以過上體面的生活。其余耕作面積小的農(nóng)戶可以就近在城市兼業(yè)。這個時候，現(xiàn)在所謂“三農(nóng)”問題將不復(fù)存在，農(nóng)村問題的性質(zhì)會發(fā)生變化。這個目標能否實現(xiàn)，要看政策設(shè)計是否成功。如果政策成功，保持略大于１％的城市化份額增長速度就問題不大，上述目標可能在4０年內(nèi)就實現(xiàn)。如果政策不成功，不僅4０年內(nèi)不能實現(xiàn)，還怕引起更大的麻煩，使中國社會轉(zhuǎn)型陷入長期停滯之中。
以我看，城市化和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的政策架構(gòu)應(yīng)該包括以下內(nèi)容。
第一，土地政策和農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)�？刂普摺Ｍ恋卣邲]有突破，農(nóng)民進城的能力將會受到限制。土地承包權(quán)必須永久化、市場化，使農(nóng)民放棄土地后能得到按市場價格計算的補償。但是，也要有土地經(jīng)營規(guī)模控制政策，防止過快地出現(xiàn)土地占有的不平等。政府對土地的交易要有控制和調(diào)節(jié)。從臺灣和日本的經(jīng)驗看，這個并不難做到。
第二，城市居住和住房標準政策。取消舊的戶籍制度以后，要有居住地登記政策。登記的條件是擁有或租有符合標準的住房。這是合法居住的唯一條件，也是取得屬地化管理的社會保障帳戶的前提條件。不用害怕幾戶人家租用一套房屋而“騙取”城市居民身份，因為一個標準居住單元只獲得一戶居住登記權(quán)利。我們現(xiàn)在的公安戶籍登記系統(tǒng)可以做這個工作，只是需要住房普查工作配套。對原有居民標準居住單元的限制可以放寬。這里還會有一些具體的政策需要制定，就不細說了。
第三，城市工作場所居住政策。在相當長的一個時期里，長距離的農(nóng)民兼業(yè)將難以消除，而兼業(yè)農(nóng)民不見得都有能力購買或租用標準住房單元。因此，要制定“工作場所居住”法規(guī)，他們不能獲得居民資格，但他們的“社會保障帳戶”可以由所在城市代管。他們在農(nóng)村可以保留土地。不提倡這部分兼業(yè)者的子女在城市受教育，其中道理就不細說了。
第四，社會保障帳戶管理政策。要為每一個進城務(wù)工人員建立社會保障帳戶。中國很大，帳戶管理不宜全國統(tǒng)一，應(yīng)該實行城市或省為單位的管理，并允許各地有差異。農(nóng)民兼業(yè)地方變化以后，帳戶資金可以轉(zhuǎn)移，但原管理城市或省區(qū)可以扣除一定部分，以鼓勵地方加強保障金的收繳和管理。學習廣東的經(jīng)驗，也實行社會保障帳戶的社會統(tǒng)籌和個人交納（帳戶）相結(jié)合的方式，在帳戶轉(zhuǎn)移時，原管理城市或省區(qū)僅僅在社會統(tǒng)籌部分扣留一定數(shù)量。帳戶項目主要是養(yǎng)老和醫(yī)療兩個部分。工傷保險走商業(yè)保險的路。
第五，勞資關(guān)系調(diào)節(jié)政策。按目前的制度或制度實施的水平，農(nóng)民兼業(yè)者在城市承受了很大屈辱，根本不可能融入城市主流生活。必須通過對勞資關(guān)系的調(diào)節(jié)，提高資本雇傭勞動的成本，增加兼業(yè)者的收入，甚至使一部分兼業(yè)者成為完全的城市工人。辦法有的是，如限制勞動時間，強化加班報酬管理，強制企業(yè)資方交納工人社會保障資金的一定比例，強制改善工作場所居住環(huán)境等等。兼業(yè)農(nóng)民的收入提高以后，他們有可能成為城市標準住房單元的購買者，至少他們能生活得比較體面。
第六，強化對城市居民兼業(yè)的管理。我無法知道在大城市中有多少人擁有兩份以上的工作（包括退休人員的兼業(yè)），但估計這不在少數(shù)。對這種兼業(yè)要限制，辦法是稅收的調(diào)節(jié)。用這個辦法可以增加城市就業(yè)人數(shù)，給農(nóng)民兼業(yè)者提供更多的機會。
第七，國家行政分權(quán)和財政收支政策。目前的情形是大城市就業(yè)機會多，中小城市就業(yè)機會少；大城市幾乎成了一個封閉的經(jīng)濟體系，不論何種“密集”型的經(jīng)濟都在搞，使得中小城市特別是中西部的中小城市出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空洞，陷入某種惡性循環(huán)。這種情形有復(fù)雜的原因，其中與大城市的產(chǎn)業(yè)門檻太低有關(guān)，但更重要的是與我們的干部任免制度、行政分權(quán)制度和財政制度有關(guān)，這些制度造成了對中小城市和農(nóng)村地區(qū)資金的抽取，影響到它們經(jīng)濟的發(fā)展自然影響到那里的就業(yè)吸收能力。
我相信，如果以上政策能制定和完善，并輔以其他必要的配套政策，對城市化速度的加快和勞動力穩(wěn)步轉(zhuǎn)移是有利的。但我估計到上述考慮也會有人心存疑慮；疑慮大概主要是以下三種：：
第一，關(guān)于公平的疑慮。設(shè)立住房標準門檻是不是有失公正？這個問題我在其他文章做過討論，不想多說了。有一點要清楚，如果按照一種浪漫主義的思路，所有城市都敞開大門，并向農(nóng)民提供廉租房和最低收入保證，那么至少目前絕大部分農(nóng)民都會到城市來，城市政府根本無法實踐這種承諾。我總認為，公正與否不在于有沒有門檻，而在于是什么樣的門檻。
第二，關(guān)于中國工業(yè)品成本提高的疑慮。調(diào)節(jié)勞資關(guān)系的后果會大大提高中國工業(yè)品的成本，在一定時期內(nèi)還可能造成失業(yè)的增加。但憑借我的經(jīng)濟學直覺，我以為人們過慮了。要知道，農(nóng)民兼業(yè)者的收入提高以后，國內(nèi)市場容量會增加，產(chǎn)業(yè)規(guī)模會擴大，就業(yè)也會增加。中國工業(yè)品過分依賴國際市場銷售并不總是好事。
第三，關(guān)于城市容納能力的疑慮。只要城市經(jīng)濟保持８％以上的增長率，勞動就業(yè)人數(shù)就會有一定的增長，相應(yīng)地，人口也會增加。２００3年，中國城市人口凈增2164萬人，農(nóng)村凈減少1390萬人。按照這個趨勢變化下去，情形當然比較樂觀。如果我們的農(nóng)村人口計劃生育政策能很好落實，在能源節(jié)約方面取得進步，在第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有更好的政策，再如果我們對貧富懸殊能夠適當控制，那么我們的GDP增長將保持在８％以上，城市對新增農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的容納就會穩(wěn)步增長。這個估計算不上浪漫主義的估計。
二、深化土地制度改革
決定勞動力轉(zhuǎn)移速度的關(guān)鍵是城市勞資關(guān)系的調(diào)整和農(nóng)村土地制度的改革。城市化政策的猶疑不定，說到底是擔憂城市對農(nóng)村人口輸入的承接能力。其實，從總體上看，我國城市已經(jīng)大量承接了農(nóng)村人口，只不過他們處于邊緣化的生活狀態(tài)，沒有融入城市生活的主流。解決這個問題需要資金，但資金可以從調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)中獲得。只是這個分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整不是體現(xiàn)在2004年農(nóng)村政策中的小調(diào)整，而應(yīng)是更大的調(diào)整。調(diào)整包括兩個方面，一是城市勞資關(guān)系的調(diào)整，迫使資本一方實行每周40小時工作制，造成勞動市場供求關(guān)系的改變，產(chǎn)生工資上漲的壓力，增加農(nóng)民工的收入；二是實行土地交易（包括國家征用）的市場化，提高農(nóng)民放棄土地的收入，實現(xiàn)“以農(nóng)村土地換取城市生活保障”，使相當一部分失去土地的農(nóng)民買得起城市較低標準的住房。實行這兩方面的政策意味著國民收入結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，可能帶來對國民經(jīng)濟的“消極”后果，例如會增加中國產(chǎn)品的工資成本等等。但這方面政策的更積極的后果是擴大了國內(nèi)的市場，從而加快國民經(jīng)濟的增長速度。依據(jù)這個分析，我們認為，今后農(nóng)村政策的調(diào)整方向是更積極的城市化政策，并通過土地制度改革加速這個目標的實現(xiàn)。
今年３月１４日，溫家寶總理在十屆全國人大三次會議舉行的記者招待會上答記者問時指出：農(nóng)民對土地的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)將長期保持不變，也就是永遠不變。溫家寶總理的回答不僅是指我國農(nóng)村實行的家庭承包經(jīng)營制度長期穩(wěn)定不變，也是指農(nóng)民對現(xiàn)有承包地的承包權(quán)長期穩(wěn)定不變�？偫淼幕卮鸨磉_了中央政府準備進一步強化農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利、真正實現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革預(yù)期目標的決心。
現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制是上世紀８０年代初開始推行的。在這個制度下，農(nóng)民獲得了很大的生產(chǎn)自主經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民用“交夠國家的，留夠集體的，剩下是自己的”這樣的俗語來概括這個制度的特點。實行這個制度之后，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到空前釋放，糧食生產(chǎn)總量迅速增加，絕大部分農(nóng)民在短期內(nèi)解決了溫飽問題。這個制度還支持了我國農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使一部分農(nóng)村實現(xiàn)了城市化，一部分農(nóng)民走上了致富之路。
然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制面臨一個不易克服的難題——農(nóng)民對土地的承包期限極不穩(wěn)定，承包地常常被村集體領(lǐng)導(dǎo)重新分配，農(nóng)民俗稱“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。越是經(jīng)濟發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)，土地承包期限越是極不確定。為了保護農(nóng)民的土地承包權(quán)，中央政府做了許多努力。先是規(guī)定第一輪土地承包15年不變；第一輪承包到期后，政府又規(guī)定承包期再延長30年。針對一些鄉(xiāng)村干部刻意歪曲土地承包制30年不變的含義的錯誤說法，中央有關(guān)文件明確指出，不僅農(nóng)村土地承包制度不變，農(nóng)民對自己所承包的具體的地塊也不變。針對人口變動的影響因素，中央政府明確提出“增人不增地，減人不減地”的硬性政策，以約束一些鄉(xiāng)村干部隨意變更農(nóng)民承包地的行為。但是，在實際工作中仍然未能糾正農(nóng)民土地承包權(quán)被隨意侵犯的行為。
農(nóng)民土地承包權(quán)難以穩(wěn)定有復(fù)雜的原因。農(nóng)戶家庭人口變動使土地承包的人均數(shù)量發(fā)生變化，一些農(nóng)民希望調(diào)整土地，是重要原因。一些鄉(xiāng)村干部通過變更土地承包撈取好處是更為重要的原因�，F(xiàn)行法規(guī)的不配套、不完善也給土地承包權(quán)的變更留下了漏洞。雖然有相當多的農(nóng)民擁護中央的政策，但因為土地的“集體所有”在實踐中總被理解為村干部的控制權(quán)力，這些農(nóng)民很難在土地承包權(quán)受侵犯時與干部們抗衡。正是由于這些復(fù)雜原因，土地承包權(quán)15年或30年不變的國家政策始終沒有得到不折不扣地執(zhí)行。這次記者招待會上溫家寶總理用“永遠不變”這樣強烈的語氣表達了他對穩(wěn)定土地承包制本來意義的堅定認識，也預(yù)示著中央政府將下決心為穩(wěn)定土地承包權(quán)作出更有效的努力。
土地承包不穩(wěn)定對農(nóng)村發(fā)展乃至國民經(jīng)濟成長有極大危害。只要土地承包期限過短，承包地塊被經(jīng)常調(diào)整，農(nóng)民就不會在土地上認真投入，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率的提高將受到影響。承包權(quán)不穩(wěn)定還將導(dǎo)致土地的使用權(quán)價格被嚴重扭曲，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場難以發(fā)育，土地資源的合理配置難以實現(xiàn)。更嚴重的是，現(xiàn)實土地承包制下使農(nóng)民仍然有強烈的“占奪”公有土地的意識，導(dǎo)致農(nóng)村大量土地成為農(nóng)民的宅基地，出現(xiàn)農(nóng)民住房大量空置與農(nóng)民繼續(xù)申請宅基地同時并存的現(xiàn)象，使農(nóng)村空置房屋難以成為農(nóng)民交易的對象。對“公地”更強大的掠奪力量來自鄉(xiāng)村干部乃至各類“官商”，以至近些年農(nóng)村耕地流失速度觸目驚心，失地農(nóng)民達到數(shù)千萬之多。目前的土地制度還成為中國農(nóng)村城市化的嚴重障礙，它使大量農(nóng)民在放棄土地之后不能得到合理的補償價格，無力在城市購買住房。不合理的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價格鼓勵農(nóng)民守住土地不放，使他們成為身份在農(nóng)村、打工在城市的長距離遷徙的“候鳥”，創(chuàng)造出一種浪費無窮、痛苦無邊的社會生活畫面。如果把土地承包權(quán)永久化改革看作下一步推動農(nóng)村發(fā)展、深化農(nóng)村改革的焦點，一點也不為過。
農(nóng)村土地制度如果再不做調(diào)整，將誤國誤民，貽害無窮。解決問題的出路是按照溫家寶總理“永遠不變”的指示下決心把土地承包權(quán)永久地固定給廣大農(nóng)民，使農(nóng)民的土地承包權(quán)成為一種包含使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)和抵押權(quán)的土地財產(chǎn)權(quán)。為了實現(xiàn)這個目標，需要慎重工作，作好各項配套改革。要根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村人口狀況，適當調(diào)整承包土地，讓土地承包更加合理，然后再使土地承包權(quán)“永久化”。要對農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)的交易給予約束，防止短期內(nèi)出現(xiàn)“大土地所有制”，避免一部分農(nóng)民因喪失土地流離失所。要建立農(nóng)村社會保障制度和醫(yī)療保險制度，防止農(nóng)民因天災(zāi)病禍出賣土地承包權(quán)。無論商業(yè)占地還是國家公益性征地，都要依市場價格與農(nóng)民交易，使農(nóng)民在喪失土地后有能力轉(zhuǎn)移到城市從事其他工作。只要方向?qū)︻^，這些技術(shù)性改革并不難做到。許多國家的經(jīng)驗證明，只要有完善的制度，特別是有公正的法制環(huán)境，農(nóng)民不會因為有了明晰的土地財產(chǎn)權(quán)而大量地隨意出賣土地。常常出現(xiàn)的情況反而是農(nóng)民不愿意放棄土地而導(dǎo)致土地集約經(jīng)營出現(xiàn)困難。我們相信，中國農(nóng)民也會珍惜自己的土地承包權(quán)；這種承包權(quán)越是因為“永久化”而固定為土地財產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民就越會珍惜自己的土地承包權(quán)。
當我們通過進一步深化改革，建立起農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)以后，農(nóng)村社會自然不會立刻變成天堂，一些問題不免要發(fā)生，但那時的問題一定比現(xiàn)在少得多。那種患得患失、不思進取保守觀念該拋棄了；尤其是那種固守教條、專挑改革毛病的左的思維慣性該改一改了。在關(guān)鍵時刻，政治家的決斷具有扭轉(zhuǎn)乾坤的作用。我們希望溫家寶總理的土地改革理念能被付諸行動，依此推動新一輪中國農(nóng)村改革走向深入。
三、進一步改革鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)
實行分稅制以后，縣鄉(xiāng)財政開始出現(xiàn)問題，鄉(xiāng)級財政逐漸大面積地發(fā)生赤字。在農(nóng)業(yè)稅廢除的形勢下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發(fā)生，財政難以為繼。許多研究者已經(jīng)指出，中央政府按賬面免稅額對中西部地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，根本不能解決問題。更為嚴重的問題是，鄉(xiāng)級干部的工資常常難以保障，影響到鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定。鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)的主要債主，而且也往往是“轉(zhuǎn)手債主”，因為政府還不了債，或者還債時有舞弊行為，便使得一部分鄉(xiāng)村干部也進入了上訪隊伍。我們不得不承認，鄉(xiāng)村財政危機是嚴重的。應(yīng)該說這種危機程度恐怕在中外歷史上也是罕見的。
問題究竟是一個什么性質(zhì)？原因又在哪里？
是因為減免農(nóng)業(yè)稅影響的結(jié)果么？顯然不能作這樣的簡單結(jié)論。如同一個癮君子斷了毒品而發(fā)生問題，我們不能把他的問題歸結(jié)于中斷毒品的后果。按我們前面的簡要分析，農(nóng)業(yè)稅這個稅種是沒有存在下去的理由的；如果允許這個稅種存在下去，引起的問題會更大。
關(guān)于鄉(xiāng)村財政危機發(fā)生的原因，一個更常見的說法是全國性的政治經(jīng)濟體制導(dǎo)致資源被向上抽取。這個說法大體上是對的，但抓到這個原因仍然沒有貼到問題的要害。按我的調(diào)查和統(tǒng)計資料的反映，近一些年里，很多農(nóng)業(yè)縣的財政如果沒有上級政府的轉(zhuǎn)移支付，財政會是凈赤字。獲得財政補貼的1000個左右的縣財政，主要是農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，上級財政自然對這些縣不存在直接財政抽取的問題。但這些縣內(nèi)部卻存在縣級財政抽取鄉(xiāng)村兩級資金的問題。在我調(diào)查的華北某縣，縣財政甚至控制了村黨支部書記的工資，并在實際操作中幾乎沒有給他們發(fā)放工資，逼使有的書記用其他手段解決自己的報酬問題。
問題的根子顯然在縣鄉(xiāng)公共管理體制本身。這個體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對公共品的低水平的需求，另一方面是“產(chǎn)值”巨大而效率低下的政府對公共品的供應(yīng)。這種供需間的不平衡才是危機發(fā)生的直接原因。如果說上級政府對縣鄉(xiāng)財政危機要負責任，那也不是上級政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉(xiāng)的不合理的公共管理體制。
我們先來分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對公共品的需求。
如果按經(jīng)濟學的規(guī)范要求，我們很難在數(shù)量上確定傳統(tǒng)農(nóng)村社會對公共品的需求。這里的深奧分析我們在這里展開；更簡單明了的定性分析和歷史分析足以使我們把握問題的性質(zhì)。在社會專業(yè)化分工程度比較低的情況下，農(nóng)民對公共品的需求很少會表現(xiàn)為貨幣化的需求，這會給分析帶來困難。
第一，對于國家安全、憲法秩序、環(huán)境保護這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農(nóng)民愿意也只能用“搭便車”的辦法來獲得。這樣一些公共品在任何社會都應(yīng)該是富人免費“提供”給窮人，窮人對它們的需求本來弱于富人，或者像環(huán)境這樣的公共品對他們來說是“免費的午餐”。
第二，農(nóng)民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區(qū)的地方公共品，例如，社區(qū)安全、村規(guī)民約、糾紛仲裁、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪灌溉排水以及土地整治等。對于這類公共品，傳統(tǒng)農(nóng)民在歷史上就很少依靠政府。中國傳統(tǒng)社會的基礎(chǔ)是所謂“五口百畝之家”，這樣的農(nóng)戶其實際生活水平很可能要超過當今中國的許多農(nóng)戶，但這些農(nóng)戶沒有表現(xiàn)出對“政府”的強烈需求。事實是，在大部分歷史時期，中國實行的是所謂“皇權(quán)不下縣”制度，農(nóng)民通過社區(qū)代理人與皇權(quán)發(fā)生聯(lián)系。社區(qū)代理人相當于現(xiàn)今西方國家在基層政治活動中的“志愿者”。那個時代的縣政府也是一個很小的機構(gòu)。從沈從文的小說里我們就看到，一個湘西的縣太爺沒有縣衙門，馬背就是自己的辦公室。
第三，對于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂部”物品，例如教育、醫(yī)療，傳統(tǒng)農(nóng)民也有自己的解決辦法，而通常農(nóng)民會找到經(jīng)濟的付費方式。只有在現(xiàn)代社會，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農(nóng)民不得不向政府或其機構(gòu)支付貨幣。
第四，有一些公共品在傳統(tǒng)社會并不是公共品，而是主要是私人物品，例如某些風險的回避，包括自然災(zāi)害風險和養(yǎng)老風險等。到了現(xiàn)代社會，社會保障和災(zāi)害防范越來越具有了某種公共品的性質(zhì)，農(nóng)民不得不接受社會化的方式來獲得它們。但在農(nóng)民收入水平還很低的情況下，農(nóng)民不會從口袋里掏出很多錢來獲得它們。
還有一個事實必須指出，中國農(nóng)民對貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來支付，而不能用國家統(tǒng)計局所統(tǒng)計的收入來支付。在農(nóng)民總收入中，發(fā)生在農(nóng)村的現(xiàn)金收入只占到其中的一半左右，大約２０００元上下，相當于城鎮(zhèn)居民水平的五分之一。這樣一個收入水平的群體，對公共品需求（不是需要）的貨幣支付能力實在不會很高。對農(nóng)民來說，滿足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內(nèi)部化，而不是高度貨幣化的社會性交易。
綜上所述，在我國農(nóng)村經(jīng)濟還很不發(fā)達的情況下，農(nóng)民并不需要由政府來供應(yīng)大量公共品；農(nóng)民有限的收入中的一小部分會用來購買上述第三類公共品。
現(xiàn)在再來分析鄉(xiāng)村社會對公共品的供給。
因為統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺陷，我們也很難估計我國鄉(xiāng)村社會的公共品的供給規(guī)模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區(qū)政府）的實際支出總額作為鄉(xiāng)村公共品的實際供應(yīng)規(guī)模。支出總額應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出，還應(yīng)包括違規(guī)的自收自支支出，其中后一部分相當難估計。根據(jù)一些相關(guān)數(shù)據(jù)的保守估算，這個數(shù)字在5000億元左右。
5000億元的農(nóng)村公共品供給規(guī)模，相當于農(nóng)民要拿在農(nóng)村獲得的大約15000億元現(xiàn)金收入（不包括打工收入）1/3。換句話說，如果這個公共品的總量全部要農(nóng)民埋單，那么，意味著一個農(nóng)民在農(nóng)村每獲得100元的現(xiàn)金收入就要拿出33元來支付公共品。這樣一個比例大大超過城市居民的平均納稅水平，更不用說相當于農(nóng)民收入水平的城市居民根本不納稅。當然，農(nóng)民拿不出這個錢，于是，就有了高層政府的轉(zhuǎn)移支付，也就有了數(shù)千億元的鄉(xiāng)村兩級負債[1][1]。
現(xiàn)在我們清楚一些了，縣鄉(xiāng)財政危機的要害是我們強加給農(nóng)民一個大規(guī)模的公共品的供應(yīng)，遠遠超過了農(nóng)民的支付能力。更重要的是，我們這個公共品供應(yīng)效率十分低下。真正使農(nóng)民受惠的主要是政府的教育支出和部分財政支農(nóng)支出（也被大量挪用）。大量鄉(xiāng)村公共部門是為收費而存在，并沒有給農(nóng)民帶來公共品的享受[2][2]。
有了上面的分析，解決問題的辦法也就比較清楚了。我們的目標應(yīng)該是建立一個公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。當然我們無法說清楚這個平衡點的具體數(shù)值，但指出這樣一個根本原則是有把握的：在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公共品的供應(yīng)必須要依靠鄉(xiāng)村社會內(nèi)部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉(xiāng)村社會的高度自治。在上述四類公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費供應(yīng)。農(nóng)民只對一些具有俱樂部性質(zhì)的公共品支付貨幣。
按照這個基本思路來建立鄉(xiāng)村社會的治理結(jié)構(gòu)，以下幾點非常重要：
第一，不僅要實行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。沒有自治，就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級社區(qū)走向衰落的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)將是農(nóng)民進行公共品交易的基本平臺，如果自治停留在村一級，其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是完全錯誤的。公共權(quán)威機構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗所否定，我們不能走回頭路。從政治學規(guī)律看，除非某項公共職能具有高度的專業(yè)化性質(zhì)，否則實行派出制會產(chǎn)生嚴重的官僚主義弊端。如果一個社區(qū)需要綜合的權(quán)威機構(gòu)，那么，這個機構(gòu)就必須通過民主的方式來產(chǎn)生。我國不少地方已經(jīng)進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉，產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個相當長的時期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治政府的行政經(jīng)費要由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付解決。
第二，大力推動鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開拓農(nóng)村公共事務(wù)方面志愿者活動的空間。大量的公共事務(wù)在民間組織那里也可以處理。民間組織不需要農(nóng)民納稅；其領(lǐng)導(dǎo)職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動越是廣泛深入，政府活動的成本就越是減少。
第三，要壓縮乃至取消現(xiàn)有的集體經(jīng)濟這個層次，代之以農(nóng)民自愿組成的各種專業(yè)合作社。為此，要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道，剝奪村、鄉(xiāng)兩級干部對土地的控制。這個辦法將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權(quán)范圍，有利于精簡公務(wù)人員的數(shù)量。同時，把農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)歸還農(nóng)民，還將減少鄉(xiāng)村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務(wù)活動。
第四，廣泛實行委托服務(wù)制，大量減少縣級政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級所設(shè)立的垂直控制、上下對應(yīng)的機構(gòu)，把縣政府服務(wù)農(nóng)業(yè)的公共活動通過委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理。例如，縣計劃生育委員會直接委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府或某民間機構(gòu)（例如某醫(yī)院）辦理計劃生育事務(wù)，同時將經(jīng)費劃撥給承辦機構(gòu)[3][3]。現(xiàn)在的所謂“七站八所”的上級單位大多可以用這個辦法實現(xiàn)自己的工作目標，而不必設(shè)立專門的機構(gòu)。如果縣級機構(gòu)沒有經(jīng)費給農(nóng)民服務(wù)，寧可撤消也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個機構(gòu)用收費辦法養(yǎng)活自己。
第五，現(xiàn)在的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)如果不承擔公共服務(wù)職能，則完全推向市場。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類的經(jīng)費可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度卑l(fā)給農(nóng)民，由農(nóng)民在市場上用這種“準貨幣”購買服務(wù)，促成有關(guān)組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者（政府機構(gòu)）兌換貨幣。
通過上述改革，一定會形成一個全新的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。建立這樣一種結(jié)構(gòu)在技術(shù)上并不困難，關(guān)鍵是政府的見識與行動魄力如何。從我的調(diào)查看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成敗的關(guān)鍵在縣一級領(lǐng)導(dǎo)。改革不僅會觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益，更會觸及縣一級干部的利益�！胺段南壬卑鏅�(quán)所有
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