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試論今后農(nóng)村改革的幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域
試論今后農(nóng)村改革的幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域
從2004年開(kāi)始，我國(guó)農(nóng)村政策發(fā)生了極大變化。連續(xù)兩個(gè)中央1號(hào)文件包含了非常豐富的內(nèi)容，一個(gè)比較富于進(jìn)取精神的、全面的農(nóng)村政策新體系浮出水面。兩個(gè)1號(hào)文件實(shí)際上提出了中央政府實(shí)施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村的全新的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展思路，體現(xiàn)了新一屆政府的科學(xué)發(fā)展觀。特別是2005年的1號(hào)文件明確表示，政府將下決心調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，在穩(wěn)定現(xiàn)有各項(xiàng)農(nóng)業(yè)投入的基礎(chǔ)上，把新增財(cái)政支出和固定資產(chǎn)投資切實(shí)向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，逐步建立穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)投入增長(zhǎng)機(jī)制。這意味著中國(guó)政府從此將結(jié)束把農(nóng)業(yè)作為政府收入來(lái)源、由農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供資本積累的工業(yè)化初期的發(fā)展道路，而將農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域作為政府支持的對(duì)象，實(shí)現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，文件在總結(jié)國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)成長(zhǎng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了許多有利于政策落實(shí)的規(guī)范性意見(jiàn)，對(duì)各有關(guān)部門提出了具體要求，體現(xiàn)了動(dòng)員全國(guó)力量支援農(nóng)業(yè)的決心和魄力。這在中國(guó)農(nóng)業(yè)政策史上是空前的，這些政策的落實(shí)將極大鼓舞億萬(wàn)農(nóng)民煥發(fā)生產(chǎn)積極性，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)業(yè)真正躍上新的臺(tái)階。
正像新的2008年1號(hào)文件所指出的那樣，中國(guó)農(nóng)業(yè)依然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，投入不足、基礎(chǔ)脆弱的狀況并沒(méi)有改變，糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制并沒(méi)有建立，制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾并沒(méi)有消除，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯滯后的局面并沒(méi)有根本改觀，農(nóng)村改革和發(fā)展仍然處在艱難的爬坡和攻堅(jiān)階段，保持農(nóng)村發(fā)展好勢(shì)頭的任務(wù)非常艱巨。今后，中國(guó)進(jìn)一步深化農(nóng)村改革的方向是什么，難點(diǎn)又是什么，很值得我們深入思考。
筆者認(rèn)為，提高中國(guó)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，加快農(nóng)村勞動(dòng)力向城市大規(guī)模轉(zhuǎn)移、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度的進(jìn)一步調(diào)整，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，將是今后我們農(nóng)村工作面臨的難點(diǎn)；如何通過(guò)對(duì)農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的改造，建立一種大體有效和諧的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，以強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)對(duì)國(guó)家政策的有效承接能力，也始終是我們需要破解的難題。今后在繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)力度的同時(shí)，要出臺(tái)加快我國(guó)農(nóng)村城市化進(jìn)程的政策，引導(dǎo)農(nóng)民有序地進(jìn)入城市；要加快農(nóng)村土地制度改革，實(shí)行“以土地?fù)Q取城市社會(huì)保障”的政策；要調(diào)整城市勞資關(guān)系，更大幅度地改善農(nóng)民在城市的工作條件，提高城市對(duì)農(nóng)民的吸引力；要隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，以更快的步伐推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展；要改進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，穩(wěn)步提高農(nóng)民的組織化程度，形成農(nóng)民在農(nóng)村公共事務(wù)中的自主地位，使農(nóng)民成為中央實(shí)施各項(xiàng)利農(nóng)政策的有效承接者和響應(yīng)者。本文試圖對(duì)這些可能成為今后農(nóng)村改革重點(diǎn)領(lǐng)域的幾個(gè)方面作一扼要討論。
一、調(diào)整城市化政策促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移
農(nóng)村發(fā)展歸根到底是要完成國(guó)民經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，使農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)高度的商品化和專業(yè)化，并使直接的種植業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)總量中占一個(gè)較小的比例；同時(shí)，要使農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移到城市，實(shí)現(xiàn)較高的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)效率。如果這兩個(gè)轉(zhuǎn)變不能完成，農(nóng)村改革和農(nóng)村發(fā)展的任務(wù)就不能說(shuō)完成。實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)轉(zhuǎn)變，在大的方向上也可以叫做“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”，但從這兩年的政策運(yùn)作的趨勢(shì)看，我們對(duì)實(shí)現(xiàn)后一個(gè)轉(zhuǎn)變還缺乏有力措施，并從結(jié)果上看也影響到前一個(gè)轉(zhuǎn)變。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 發(fā)展”是正確的方向，但如何實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”卻并不容易。
提高國(guó)家反哺農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵是大量勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。多年以來(lái)，中央農(nóng)村政策的主要目標(biāo)還是離不開(kāi)提高農(nóng)民收入、穩(wěn)步提高糧食生產(chǎn)和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。在這三大目標(biāo)中，提高農(nóng)民收入是關(guān)鍵。如果糧食生產(chǎn)不能使農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)過(guò)上體面的生活，農(nóng)民很難增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不能成為賺錢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村和諧社會(huì)的建立也是一句空話。根據(jù)一些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府反哺農(nóng)業(yè)可能成為提高農(nóng)民收入的重要途徑，否則，即使是大農(nóng)場(chǎng)主也很難維持正常經(jīng)營(yíng)。但是，即使將2004年給農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼增加10倍，每個(gè)農(nóng)戶平均也只能得到五、六百元。所以說(shuō)，在目前條件下，提出反哺農(nóng)業(yè)的政治意義大于經(jīng)濟(jì)意義。大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)民人數(shù)減少，農(nóng)業(yè)規(guī)模增大，不僅使農(nóng)戶獲得國(guó)家補(bǔ)貼的數(shù)量可以增加，還可以提高農(nóng)戶承接國(guó)家其他支援農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的能力。如果城市化不到位，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不能轉(zhuǎn)移到城市，中國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就不能實(shí)現(xiàn)，農(nóng)民收入增長(zhǎng)也不會(huì)有保障，收入差距也難以縮小，和諧社會(huì)也不會(huì)建立起來(lái)。這大概是多數(shù)有關(guān)研究者的共識(shí)。從大局來(lái)說(shuō)，像農(nóng)民工子女上學(xué)這類問(wèn)題都不是最困難的事情。
我們要有大局觀，有未來(lái)的一個(gè)總的目標(biāo)，然后才可能有政策，否則政策不會(huì)配套，甚至?xí)銎��？峙乱羞@樣的目標(biāo)：在５０年左右的時(shí)間里，要中國(guó)人口的８０％住在城市；“候鳥(niǎo)”型的長(zhǎng)距離兼業(yè)要逐步減少，農(nóng)民兼業(yè)將主要以近距離為主，半徑在５０公里左右為主。５０年以后，中國(guó)人口按１４至15億計(jì)，不到３億左右人口在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，但真正從事糧食種植的農(nóng)戶可以在5000萬(wàn)戶左右，其中，大部分農(nóng)
戶的耕作面積可以達(dá)到５０畝左右，這些農(nóng)民不在城市兼業(yè)也可以過(guò)上體面的生活。其余耕作面積小的農(nóng)戶可以就近在城市兼業(yè)。這個(gè)時(shí)候，現(xiàn)在所謂“三農(nóng)”問(wèn)題將不復(fù)存在，農(nóng)村問(wèn)題的性質(zhì)會(huì)發(fā)生變化。這個(gè)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，要看政策設(shè)計(jì)是否成功。如果政策成功，保持略大于１％的城市化份額增長(zhǎng)速度就問(wèn)題不大，上述目標(biāo)可能在4０年內(nèi)就實(shí)現(xiàn)。如果政策不成功，不僅4０年內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)，還怕引起更大的麻煩，使中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型陷入長(zhǎng)期停滯之中。
以我看，城市化和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的政策架構(gòu)應(yīng)該包括以下內(nèi)容。
第一，土地政策和農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模控制政策。土地政策沒(méi)有突破，農(nóng)民進(jìn)城的能力將會(huì)受到限制。土地承包權(quán)必須永久化、市場(chǎng)化，使農(nóng)民放棄土地后能得到按市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算的補(bǔ)償。但是，也要有土地經(jīng)營(yíng)規(guī)�？刂普�，防止過(guò)快地出現(xiàn)土地占有的不平等。政府對(duì)土地的交易要有控制和調(diào)節(jié)。從臺(tái)灣和日本的經(jīng)驗(yàn)看，這個(gè)并不難做到。
第二，城市居住和住房標(biāo)準(zhǔn)政策。取消舊的戶籍制度以后，要有居住地登記政策。登記的條件是擁有或租有符合標(biāo)準(zhǔn)的住房。這是合法居住的唯一條件，也是取得屬地化管理的社會(huì)保障帳戶的前提條件。不用害怕幾戶人家租用一套房屋而“騙取”城市居民身份，因?yàn)橐粋�(gè)標(biāo)準(zhǔn)居住單元只獲得一戶居住登記權(quán)利。我們現(xiàn)在的公安戶籍登記系統(tǒng)可以做這個(gè)工作，只是需要住房普查工作配套。對(duì)原有居民標(biāo)準(zhǔn)居住單元的限制可以放寬。這里還會(huì)有一些具體的政策需要制定，就不細(xì)說(shuō)了。
第三，城市工作場(chǎng)所居住政策。在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期里，長(zhǎng)距離的農(nóng)民兼業(yè)將難以消除，而兼業(yè)農(nóng)民不見(jiàn)得都有能力購(gòu)買或租用標(biāo)準(zhǔn)住房單元。因此，要制定“工作場(chǎng)所居住”法規(guī)，他們不能獲得居民資格，但他們的“社會(huì)保障帳戶”可以由所在城市代管。他們?cè)谵r(nóng)村可以保留土地。不提倡這部分兼業(yè)者的子女在城市受教育，其中道理就不細(xì)說(shuō)了。
第四，社會(huì)保障帳戶管理政策。要為每一個(gè)進(jìn)城務(wù)工人員建立社會(huì)保障帳戶。中國(guó)很大，帳戶管理不宜全國(guó)統(tǒng)一，應(yīng)該實(shí)行城市或省為單位的管理，并允許各地有差異。農(nóng)民兼業(yè)地方變化以后，帳戶資金可以轉(zhuǎn)移，但原管理城市或省區(qū)可以扣除一定部分，以鼓勵(lì)地方加強(qiáng)保障金的收繳和管理。學(xué)習(xí)廣東的經(jīng)驗(yàn)，也實(shí)行社會(huì)保障帳戶的社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人交納（帳戶）相結(jié)合的方式，在帳戶轉(zhuǎn)移時(shí)，原管理城市或省區(qū)僅僅在社會(huì)統(tǒng)籌部分扣留一定數(shù)量。帳戶項(xiàng)目主要是養(yǎng)老和醫(yī)療兩個(gè)部分。工傷保險(xiǎn)走商業(yè)保險(xiǎn)的路。
第五，勞資關(guān)系調(diào)節(jié)政策。按目前的制度或制度實(shí)施的水平，農(nóng)民兼業(yè)者在城市承受了很大屈辱，根本不可能融入城市主流生活。必須通過(guò)對(duì)勞資關(guān)系的調(diào)節(jié)，提高資本雇傭勞動(dòng)的成本，增加兼業(yè)者的收入，甚至使一部分兼業(yè)者成為完全的城市工人。辦法有的是，如限制勞動(dòng)時(shí)間，強(qiáng)化加班報(bào)酬管理，強(qiáng)制企業(yè)資方交納工人社會(huì)保障資金的一定比例，強(qiáng)制改善工作場(chǎng)所居住環(huán)境等等。兼業(yè)農(nóng)民的收入提高以后，他們有可能成為城市標(biāo)準(zhǔn)住房單元的購(gòu)買者，至少他們能生活得比較體面。
第六，強(qiáng)化對(duì)城市居民兼業(yè)的管理。我無(wú)法知道在大城市中有多少人擁有兩份以上的工作（包括退休人員的兼業(yè)），但估計(jì)這不在少數(shù)。對(duì)這種兼業(yè)要限制，辦法是稅收的調(diào)節(jié)。用這個(gè)辦法可以增加城市就業(yè)人數(shù)，給農(nóng)民兼業(yè)者提供更多的機(jī)會(huì)。
第七，國(guó)家行政分權(quán)和財(cái)政收支政策。目前的情形是大城市就業(yè)機(jī)會(huì)多，中小城市就業(yè)機(jī)會(huì)少；大城市幾乎成了一個(gè)封閉的經(jīng)濟(jì)體系，不論何種“密集”型的經(jīng)濟(jì)都在搞，使得中小城市特別是中西部的中小城市出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空洞，陷入某種惡性循環(huán)。這種情形有復(fù)雜的原因，其中與大城市的產(chǎn)業(yè)門檻太低有關(guān)，但更重要的是與我們的干部任免制度、行政分權(quán)制度和財(cái)政制度有關(guān)，這些制度造成了對(duì)中小城市和農(nóng)村地區(qū)資金的抽取，影響到它們經(jīng)濟(jì)的發(fā)展自然影響到那里的就業(yè)吸收能力。
我相信，如果以上政策能制定和完善，并輔以其他必要的配套政策，對(duì)城市化速度的加快和勞動(dòng)力穩(wěn)步轉(zhuǎn)移是有利的。但我估計(jì)到上述考慮也會(huì)有人心存疑慮；疑慮大概主要是以下三種：：
第一，關(guān)于公平的疑慮。設(shè)立住房標(biāo)準(zhǔn)門檻是不是有失公正？這個(gè)問(wèn)題我在其他文章做過(guò)討論，不想多說(shuō)了。有一點(diǎn)要清楚，如果按照一種浪漫主義的思路，所有城市都敞開(kāi)大門，并向農(nóng)民提供廉租房和最低收入保證，那么至少目前絕大部分農(nóng)民都會(huì)到城市來(lái)，城市政府根本無(wú)法實(shí)踐這種承諾。我總認(rèn)為，公正與否不在于有沒(méi)有門檻，而在于是什么樣的門檻。
第二，關(guān)于中國(guó)工業(yè)品成本提高的疑慮。調(diào)節(jié)勞資關(guān)系的后果會(huì)大大提高中國(guó)工業(yè)品的成本，在一定時(shí)期內(nèi)還可能造成失業(yè)的增加。但憑借我的經(jīng)濟(jì)學(xué)直覺(jué)，我以為人們過(guò)慮了。要知道，農(nóng)民兼業(yè)者的收入提高以后，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)容量會(huì)增加，產(chǎn)業(yè)規(guī)模會(huì)擴(kuò)大，就業(yè)也會(huì)增加。中國(guó)工業(yè)品過(guò)分依賴國(guó)際市場(chǎng)銷售并不總是好事。
第三，關(guān)于城市容納能力的疑慮。只要城市經(jīng)濟(jì)保持８％以上的增長(zhǎng)率，勞動(dòng)就業(yè)人數(shù)就會(huì)有一定的增長(zhǎng)，相應(yīng)地，人口也會(huì)增加。２００3年，中國(guó)城市人口凈增2164萬(wàn)人，農(nóng)村凈減少1390萬(wàn)人。按照這個(gè)趨勢(shì)變化下去，情形當(dāng)然比較樂(lè)觀。如果我們的農(nóng)村人口計(jì)劃生育政策能很好落實(shí)，在能源節(jié)約方面取得進(jìn)步，在第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面有更好的政策，再如果我們對(duì)貧富懸殊能夠適當(dāng)控制，那么我們的GDP增長(zhǎng)將保持在８％以上，城市對(duì)新增農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的容納就會(huì)穩(wěn)步增長(zhǎng)。這個(gè)估計(jì)算不上浪漫主義的估計(jì)。
二、深化土地制度改革
決定勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移速度的關(guān)鍵是城市勞資關(guān)系的調(diào)整和農(nóng)村土地制度的改革。城市化政策的猶疑不定，說(shuō)到底是擔(dān)憂城市對(duì)農(nóng)村人口輸入的承接能力。其實(shí)，從總體上看，我國(guó)城市已經(jīng)大量承接了農(nóng)村人口，只不過(guò)他們處于邊緣化的生活狀態(tài)，沒(méi)有融入城市生活的主流。解決這個(gè)問(wèn)題需要資金，但資金可以從調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)中獲得。只是這個(gè)分配結(jié)構(gòu)的調(diào)整不是體現(xiàn)在2004年農(nóng)村政策中的小調(diào)整，而應(yīng)是更大的調(diào)整。調(diào)整包括兩個(gè)方面，一是城市勞資關(guān)系的調(diào)整，迫使資本一方實(shí)行每周40小時(shí)工作制，造成勞動(dòng)市場(chǎng)供求關(guān)系的改變，產(chǎn)生工資上漲的壓力，增加農(nóng)民工的收入；二是實(shí)行土地交易（包括國(guó)家征用）的市場(chǎng)化，提高農(nóng)民放棄土地的收入，實(shí)現(xiàn)“以農(nóng)村土地?fù)Q取城市生活保障”，使相當(dāng)一部分失去土地的農(nóng)民買得起城市較低標(biāo)準(zhǔn)的住房。實(shí)行這兩方面的政策意味著國(guó)民收入結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，可能帶來(lái)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的“消極”后果，例如會(huì)增加中國(guó)產(chǎn)品的工資成本等等。但這方面政策的更積極的后果是擴(kuò)大了國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)，從而加快國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)速度。依據(jù)這個(gè)分析，我們認(rèn)為，今后農(nóng)村政策的調(diào)整方向是更積極的城市化政策，并通過(guò)土地制度改革加速這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
今年３月１４日，溫家寶總理在十屆全國(guó)人大三次會(huì)議舉行的記者招待會(huì)上答記者問(wèn)時(shí)指出：農(nóng)民對(duì)土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)將長(zhǎng)期保持不變，也就是永遠(yuǎn)不變。溫家寶總理的回答不僅是指我國(guó)農(nóng)村實(shí)行的家庭承包經(jīng)營(yíng)制度長(zhǎng)期穩(wěn)定不變，也是指農(nóng)民對(duì)現(xiàn)有承包地的承包權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定不變�？偫淼幕卮鸨磉_(dá)了中央政府準(zhǔn)備進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利、真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度改革預(yù)期目標(biāo)的決心。
現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制是上世紀(jì)８０年代初開(kāi)始推行的。在這個(gè)制度下，農(nóng)民獲得了很大的生產(chǎn)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)民用“交夠國(guó)家的，留夠集體的，剩下是自己的”這樣的俗語(yǔ)來(lái)概括這個(gè)制度的特點(diǎn)。實(shí)行這個(gè)制度之后，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性得到空前釋放，糧食生產(chǎn)總量迅速增加，絕大部分農(nóng)民在短期內(nèi)解決了溫飽問(wèn)題。這個(gè)制度還支持了我國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，使一部分農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了城市化，一部分農(nóng)民走上了致富之路。
然而，現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制面臨一個(gè)不易克服的難題——農(nóng)民對(duì)土地的承包期限極不穩(wěn)定，承包地常常被村集體領(lǐng)導(dǎo)重新分配，農(nóng)民俗稱“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”。越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，土地承包期限越是極不確定。為了保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)，中央政府做了許多努力。先是規(guī)定第一輪土地承包15年不變；第一輪承包到期后，政府又規(guī)定承包期再延長(zhǎng)30年。針對(duì)一些鄉(xiāng)村干部刻意歪曲土地承包制30年不變的含義的錯(cuò)誤說(shuō)法，中央有關(guān)文件明確指出，不僅農(nóng)村土地承包制度不變，農(nóng)民對(duì)自己所承包的具體的地塊也不變。針對(duì)人口變動(dòng)的影響因素，中央政府明確提出“增人不增地，減人不減地”的硬性政策，以約束一些鄉(xiāng)村干部隨意變更農(nóng)民承包地的行為。但是，在實(shí)際工作中仍然未能糾正農(nóng)民土地承包權(quán)被隨意侵犯的行為。
農(nóng)民土地承包權(quán)難以穩(wěn)定有復(fù)雜的原因。農(nóng)戶家庭人口變動(dòng)使土地承包的人均數(shù)量發(fā)生變化，一些農(nóng)民希望調(diào)整土地，是重要原因。一些鄉(xiāng)村干部通過(guò)變更土地承包撈取好處是更為重要的原因�，F(xiàn)行法規(guī)的不配套、不完善也給土地承包權(quán)的變更留下了漏洞。雖然有相當(dāng)多的農(nóng)民擁護(hù)中央的政策，但因?yàn)橥恋氐摹凹w所有”在實(shí)踐中總被理解為村干部的控制權(quán)力，這些農(nóng)民很難在土地承包權(quán)受侵犯時(shí)與干部們抗衡。正是由于這些復(fù)雜原因，土地承包權(quán)15年或30年不變的國(guó)家政策始終沒(méi)有得到不折不扣地執(zhí)行。這次記者招待會(huì)上溫家寶總理用“永遠(yuǎn)不變”這樣強(qiáng)烈的語(yǔ)氣表達(dá)了他對(duì)穩(wěn)定土地承包制本來(lái)意義的堅(jiān)定認(rèn)識(shí)，也預(yù)示著中央政府將下決心為穩(wěn)定土地承包權(quán)作出更有效的努力。
土地承包不穩(wěn)定對(duì)農(nóng)村發(fā)展乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)有極大危害。只要土地承包期限過(guò)短，承包地塊被經(jīng)常調(diào)整，農(nóng)民就不會(huì)在土地上認(rèn)真投入，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效率的提高將受到影響。承包權(quán)不穩(wěn)定還將導(dǎo)致土地的使用權(quán)價(jià)格被嚴(yán)重扭曲，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)難以發(fā)育，土地資源的合理配置難以實(shí)現(xiàn)。更嚴(yán)重的是，現(xiàn)實(shí)土地承包制下使農(nóng)民仍然有強(qiáng)烈的“占奪”公有土地的意識(shí)，導(dǎo)致農(nóng)村大量土地成為農(nóng)民的宅基地，出現(xiàn)農(nóng)民住房大量空置與農(nóng)民繼續(xù)申請(qǐng)宅基地同時(shí)并存的現(xiàn)象，使農(nóng)村空置房屋難以成為農(nóng)民交易的對(duì)象。對(duì)“公地”更強(qiáng)大的掠奪力量來(lái)自鄉(xiāng)村干部乃至各類“官商”，以至近些年農(nóng)村耕地流失速度觸目驚心，失地農(nóng)民達(dá)到數(shù)千萬(wàn)之多。目前的土地制度還成為中國(guó)農(nóng)村城市化的嚴(yán)重障礙，它使大量農(nóng)民在放棄土地之后不能得到合理的補(bǔ)償價(jià)格，無(wú)力在城市購(gòu)買住房。不合理的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格鼓勵(lì)農(nóng)民守住土地不放，使他們成為身份在農(nóng)村、打工在城市的長(zhǎng)距離遷徙的“候鳥(niǎo)”，創(chuàng)造出一種浪費(fèi)無(wú)窮、痛苦無(wú)邊的社會(huì)生活畫面。如果把土地承包權(quán)永久化改革看作下一步推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、深化農(nóng)村改革的焦點(diǎn)，一點(diǎn)也不為過(guò)。
農(nóng)村土地制度如果再不做調(diào)整，將誤國(guó)誤民，貽害無(wú)窮。解決問(wèn)題的出路是按照溫家寶總理“永遠(yuǎn)不變”的指示下決心把土地承包權(quán)永久地固定給廣大農(nóng)民，使農(nóng)民的土地承包權(quán)成為一種包含使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、繼承權(quán)和抵押權(quán)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要慎重工作，作好各項(xiàng)配套改革。要根據(jù)現(xiàn)有農(nóng)村人口狀況，適當(dāng)調(diào)整承包土地，讓土地承包更加合理，然后再使土地承包權(quán)“永久化”。要對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的交易給予約束，防止短期內(nèi)出現(xiàn)“大土地所有制”，避免一部分農(nóng)民因喪失土地流離失所。要建立農(nóng)村社會(huì)保障制度和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，防止農(nóng)民因天災(zāi)病禍出賣土地承包權(quán)。無(wú)論商業(yè)占地還是國(guó)家公益性征地，都要依市場(chǎng)價(jià)格與農(nóng)民交易，使農(nóng)民在喪失土地后有能力轉(zhuǎn)移到城市從事其他工作。只要方向?qū)︻^，這些技術(shù)性改革并不難做到。許多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，只要有完善的制度，特別是有公正的法制環(huán)境，農(nóng)民不會(huì)因?yàn)橛辛嗣魑耐恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)而大量地隨意出賣土地。常常出現(xiàn)的情況反而是農(nóng)民不愿意放棄土地而導(dǎo)致土地集約經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)困難。我們相信，中國(guó)農(nóng)民也會(huì)珍惜自己的土地承包權(quán)；這種承包權(quán)越是因?yàn)椤坝谰没倍潭橥恋刎?cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民就越會(huì)珍惜自己的土地承包權(quán)。
當(dāng)我們通過(guò)進(jìn)一步深化改革，建立起農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)以后，農(nóng)村社會(huì)自然不會(huì)立刻變成天堂，一些問(wèn)題不免要發(fā)生，但那時(shí)的問(wèn)題一定比現(xiàn)在少得多。那種患得患失、不思進(jìn)取保守觀念該拋棄了；尤其是那種固守教條、專挑改革毛病的左的思維慣性該改一改了。在關(guān)鍵時(shí)刻，政治家的決斷具有扭轉(zhuǎn)乾坤的作用。我們希望溫家寶總理的土地改革理念能被付諸行動(dòng)，依此推動(dòng)新一輪中國(guó)農(nóng)村改革走向深入。
三、進(jìn)一步改革鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)
實(shí)行分稅制以后，縣鄉(xiāng)財(cái)政開(kāi)始出現(xiàn)問(wèn)題，鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政逐漸大面積地發(fā)生赤字。在農(nóng)業(yè)稅廢除的形勢(shì)下，老賬歸還希望渺茫，新的赤字還要發(fā)生，財(cái)政難以為繼。許多研究者已經(jīng)指出，中央政府按賬面免稅額對(duì)中西部地區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，根本不能解決問(wèn)題。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是，鄉(xiāng)級(jí)干部的工資常常難以保障，影響到鄉(xiāng)村政治穩(wěn)定。鄉(xiāng)村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的主要債主，而且也往往是“轉(zhuǎn)手債主”，因?yàn)檎�不了債，或者還債時(shí)有舞弊行為，便使得一部分鄉(xiāng)村干部也進(jìn)入了上訪隊(duì)伍。我們不得不承認(rèn)，鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)是嚴(yán)重的。應(yīng)該說(shuō)這種危機(jī)程度恐怕在中外歷史上也是罕見(jiàn)的。
問(wèn)題究竟是一個(gè)什么性質(zhì)？原因又在哪里？
是因?yàn)闇p免農(nóng)業(yè)稅影響的結(jié)果么？顯然不能作這樣的簡(jiǎn)單結(jié)論。如同一個(gè)癮君子斷了毒品而發(fā)生問(wèn)題，我們不能把他的問(wèn)題歸結(jié)于中斷毒品的后果。按我們前面的簡(jiǎn)要分析，農(nóng)業(yè)稅這個(gè)稅種是沒(méi)有存在下去的理由的；如果允許這個(gè)稅種存在下去，引起的問(wèn)題會(huì)更大。
關(guān)于鄉(xiāng)村財(cái)政危機(jī)發(fā)生的原因，一個(gè)更常見(jiàn)的說(shuō)法是全國(guó)性的政治經(jīng)濟(jì)體制導(dǎo)致資源被向上抽取。這個(gè)說(shuō)法大體上是對(duì)的，但抓到這個(gè)原因仍然沒(méi)有貼到問(wèn)題的要害。按我的調(diào)查和統(tǒng)計(jì)資料的反映，近一些年里，很多農(nóng)業(yè)縣的財(cái)政如果沒(méi)有上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，財(cái)政會(huì)是凈赤字。獲得財(cái)政補(bǔ)貼的1000個(gè)左右的縣財(cái)政，主要是農(nóng)業(yè)縣和中西部貧困縣，上級(jí)財(cái)政自然對(duì)這些縣不存在直接財(cái)政抽取的問(wèn)題。但這些縣內(nèi)部卻存在縣級(jí)財(cái)政抽取鄉(xiāng)村兩級(jí)資金的問(wèn)題。在我調(diào)查的華北某縣，縣財(cái)政甚至控制了村黨支部書(shū)記的工資，并在實(shí)際操作中幾乎沒(méi)有給他們發(fā)放工資，逼使有的書(shū)記用其他手段解決自己的報(bào)酬問(wèn)題。
問(wèn)題的根子顯然在縣鄉(xiāng)公共管理體制本身。這個(gè)體制的深刻矛盾在于：一方面是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共品的低水平的需求，另一方面是“產(chǎn)值”巨大而效率低下的政府對(duì)公共品的供應(yīng)。這種供需間的不平衡才是危機(jī)發(fā)生的直接原因。如果說(shuō)上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)要負(fù)責(zé)任，那也不是上級(jí)政府抽取了資金，而是它維持著縣鄉(xiāng)的不合理的公共管理體制。
我們先來(lái)分析傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民對(duì)公共品的需求。
如果按經(jīng)濟(jì)學(xué)的規(guī)范要求，我們很難在數(shù)量上確定傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)對(duì)公共品的需求。這里的深?yuàn)W分析我們?cè)谶@里展開(kāi)；更簡(jiǎn)單明了的定性分析和歷史分析足以使我們把握問(wèn)題的性質(zhì)。在社會(huì)專業(yè)化分工程度比較低的情況下，農(nóng)民對(duì)公共品的需求很少會(huì)表現(xiàn)為貨幣化的需求，這會(huì)給分析帶來(lái)困難。
第一，對(duì)于國(guó)家安全、憲法秩序、環(huán)境保護(hù)這樣一些“效果或成本溢出”的公共品，農(nóng)民愿意也只能用“搭便車”的辦法來(lái)獲得。這樣一些公共品在任何社會(huì)都應(yīng)該是富人免費(fèi)“提供”給窮人，窮人對(duì)它們的需求本來(lái)弱于富人，或者像環(huán)境這樣的公共品對(duì)他們來(lái)說(shuō)是“免費(fèi)的午餐”。
第二，農(nóng)民所需要的公共品主要是收益或成本不溢出社區(qū)的地方公共品，例如，社區(qū)安全、村規(guī)民約、糾紛仲裁、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪灌溉排水以及土地整治等。對(duì)于這類公共品，傳統(tǒng)農(nóng)民在歷史上就很少依靠政府。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的基礎(chǔ)是所謂“五口百畝之家”，這樣的農(nóng)戶其實(shí)際生活水平很可能要超過(guò)當(dāng)今中國(guó)的許多農(nóng)戶，但這些農(nóng)戶沒(méi)有表現(xiàn)出對(duì)“政府”的強(qiáng)烈需求。事實(shí)是，在大部分歷史時(shí)期，中國(guó)實(shí)行的是所謂“皇權(quán)不下縣”制度，農(nóng)民通過(guò)社區(qū)代理人與皇權(quán)發(fā)生聯(lián)系。社區(qū)代理人相當(dāng)于現(xiàn)今西方國(guó)家在基層政治活動(dòng)中的“志愿者”。那個(gè)時(shí)代的縣政府也是一個(gè)很小的機(jī)構(gòu)。從沈從文的小說(shuō)里我們就看到，一個(gè)湘西的縣太爺沒(méi)有縣衙門，馬背就是自己的辦公室。
第三，對(duì)于一些收益或使用可排他的所謂“俱樂(lè)部”物品，例如教育、醫(yī)療，傳統(tǒng)農(nóng)民也有自己的解決辦法，而通常農(nóng)民會(huì)找到經(jīng)濟(jì)的付費(fèi)方式。只有在現(xiàn)代社會(huì)，這些公共品的交易才被顯著貨幣化，并往往被政府所壟斷，農(nóng)民不得不向政府或其機(jī)構(gòu)支付貨幣。
第四，有一些公共品在傳統(tǒng)社會(huì)并不是公共品，而是主要是私人物品，例如某些風(fēng)險(xiǎn)的回避，包括自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)等。到了現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)保障和災(zāi)害防范越來(lái)越具有了某種公共品的性質(zhì)，農(nóng)民不得不接受社會(huì)化的方式來(lái)獲得它們。但在農(nóng)民收入水平還很低的情況下，農(nóng)民不會(huì)從口袋里掏出很多錢來(lái)獲得它們。
還有一個(gè)事實(shí)必須指出，中國(guó)農(nóng)民對(duì)貨幣化的公共品的需求只能用他們的貨幣收入來(lái)支付，而不能用國(guó)家統(tǒng)計(jì)局所統(tǒng)計(jì)的收入來(lái)支付。在農(nóng)民總收入中，發(fā)生在農(nóng)村的現(xiàn)金收入只占到其中的一半左右，大約２０００元上下，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民水平的五分之一。這樣一個(gè)收入水平的群體，對(duì)公共品需求（不是需要）的貨幣支付能力實(shí)在不會(huì)很高。對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，滿足公共品需求的更好的選擇是公共品交易的內(nèi)部化，而不是高度貨幣化的社會(huì)性交易。
綜上所述，在我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還很不發(fā)達(dá)的情況下，農(nóng)民并不需要由政府來(lái)供應(yīng)大量公共品；農(nóng)民有限的收入中的一小部分會(huì)用來(lái)購(gòu)買上述第三類公共品。
現(xiàn)在再來(lái)分析鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)公共品的供給。
因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的缺陷，我們也很難估計(jì)我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的公共品的供給規(guī)模。但是，大體上我們可以用縣以下政府（包括縣政府，但不包括城市中的區(qū)政府）的實(shí)際支出總額作為鄉(xiāng)村公共品的實(shí)際供應(yīng)規(guī)模。支出總額應(yīng)包括預(yù)算內(nèi)支出、預(yù)算外支出，還應(yīng)包括違規(guī)的自收自支支出，其中后一部分相當(dāng)難估計(jì)。根據(jù)一些相關(guān)數(shù)據(jù)的保守估算，這個(gè)數(shù)字在5000億元左右。
5000億元的農(nóng)村公共品供給規(guī)模，相當(dāng)于農(nóng)民要拿在農(nóng)村獲得的大約15000億元現(xiàn)金收入（不包括打工收入）1/3。換句話說(shuō)，如果這個(gè)公共品的總量全部要農(nóng)民埋單，那么，意味著一個(gè)農(nóng)民在農(nóng)村每獲得100元的現(xiàn)金收入就要拿出33元來(lái)支付公共品。這樣一個(gè)比例大大超過(guò)城市居民的平均納稅水平，更不用說(shuō)相當(dāng)于農(nóng)民收入水平的城市居民根本不納稅。當(dāng)然，農(nóng)民拿不出這個(gè)錢，于是，就有了高層政府的轉(zhuǎn)移支付，也就有了數(shù)千億元的鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)債[1][1]。
現(xiàn)在我們清楚一些了，縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)的要害是我們強(qiáng)加給農(nóng)民一個(gè)大規(guī)模的公共品的供應(yīng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)民的支付能力。更重要的是，我們這個(gè)公共品供應(yīng)效率十分低下。真正使農(nóng)民受惠的主要是政府的教育支出和部分財(cái)政支農(nóng)支出（也被大量挪用）。大量鄉(xiāng)村公共部門是為收費(fèi)而存在，并沒(méi)有給農(nóng)民帶來(lái)公共品的享受[2][2]。
有了上面的分析，解決問(wèn)題的辦法也就比較清楚了。我們的目標(biāo)應(yīng)該是建立一個(gè)公共品供需平衡的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然我們無(wú)法說(shuō)清楚這個(gè)平衡點(diǎn)的具體數(shù)值，但指出這樣一個(gè)根本原則是有把握的：在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村公共品的供應(yīng)必須要依靠鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部的非貨幣化制度安排，這種安排在政治上便是鄉(xiāng)村社會(huì)的高度自治。在上述四類公共品中，只有少量的公共品交易采用貨幣化的形式，而且其中的一部分還要免費(fèi)供應(yīng)。農(nóng)民只對(duì)一些具有俱樂(lè)部性質(zhì)的公共品支付貨幣。
按照這個(gè)基本思路來(lái)建立鄉(xiāng)村社會(huì)的治理結(jié)構(gòu)，以下幾點(diǎn)非常重要：
第一，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要把自治制度逐步推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。沒(méi)有自治，就無(wú)法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級(jí)社區(qū)走向衰落的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)社區(qū)將是農(nóng)民進(jìn)行公共品交易的基本平臺(tái)，如果自治停留在村一級(jí)，其意義會(huì)大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是完全錯(cuò)誤的。公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定，我們不能走回頭路。從政治學(xué)規(guī)律看，除非某項(xiàng)公共職能具有高度的專業(yè)化性質(zhì)，否則實(shí)行派出制會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的官僚主義弊端。如果一個(gè)社區(qū)需要綜合的權(quán)威機(jī)構(gòu)，那么，這個(gè)機(jī)構(gòu)就必須通過(guò)民主的方式來(lái)產(chǎn)生。我國(guó)不少地方已經(jīng)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)民主選舉，產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)自治政府的行政經(jīng)費(fèi)要由上級(jí)政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付解決。
第二，大力推動(dòng)鄉(xiāng)村民間組織的發(fā)展，開(kāi)拓農(nóng)村公共事務(wù)方面志愿者活動(dòng)的空間。大量的公共事務(wù)在民間組織那里也可以處理。民間組織不需要農(nóng)民納稅；其領(lǐng)導(dǎo)職位常常能吸引志愿者充任。民間組織活動(dòng)越是廣泛深入，政府活動(dòng)的成本就越是減少。
第三，要壓縮乃至取消現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)這個(gè)層次，代之以農(nóng)民自愿組成的各種專業(yè)合作社。為此，要下決心改革土地制度，讓土地管理納入法制化的軌道，剝奪村、鄉(xiāng)兩級(jí)干部對(duì)土地的控制。這個(gè)辦法將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權(quán)范圍，有利于精簡(jiǎn)公務(wù)人員的數(shù)量。同時(shí)，把農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)歸還農(nóng)民，還將減少鄉(xiāng)村干部崗位的“含金量”，有利于志愿者參與公務(wù)活動(dòng)。
第四，廣泛實(shí)行委托服務(wù)制，大量減少縣級(jí)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)所設(shè)立的垂直控制、上下對(duì)應(yīng)的機(jī)構(gòu)，把縣政府服務(wù)農(nóng)業(yè)的公共活動(dòng)通過(guò)委托的辦法交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府和民間組織辦理。例如，縣計(jì)劃生育委員會(huì)直接委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治政府或某民間機(jī)構(gòu)（例如某醫(yī)院）辦理計(jì)劃生育事務(wù)，同時(shí)將經(jīng)費(fèi)劃撥給承辦機(jī)構(gòu)[3][3]�，F(xiàn)在的所謂“七站八所”的上級(jí)單位大多可以用這個(gè)辦法實(shí)現(xiàn)自己的工作目標(biāo)，而不必設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)。如果縣級(jí)機(jī)構(gòu)沒(méi)有經(jīng)費(fèi)給農(nóng)民服務(wù)，寧可撤消也不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)用收費(fèi)辦法養(yǎng)活自己。
第五，現(xiàn)在的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)如果不承擔(dān)公共服務(wù)職能，則完全推向市場(chǎng)。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類的經(jīng)費(fèi)可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度卑l(fā)給農(nóng)民，由農(nóng)民在市場(chǎng)上用這種“準(zhǔn)貨幣”購(gòu)買服務(wù)，促成有關(guān)組織的競(jìng)爭(zhēng)。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者（政府機(jī)構(gòu)）兌換貨幣。
通過(guò)上述改革，一定會(huì)形成一個(gè)全新的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。建立這樣一種結(jié)構(gòu)在技術(shù)上并不困難，關(guān)鍵是政府的見(jiàn)識(shí)與行動(dòng)魄力如何。從我的調(diào)查看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革成敗的關(guān)鍵在縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。改革不僅會(huì)觸及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的利益，更會(huì)觸及縣一級(jí)干部的利益�！胺段南壬卑鏅�(quán)所有
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