撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并非改革目標(biāo)

        撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并非改革目標(biāo)
農(nóng)業(yè)稅取消的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的問題突顯出來。其中最大的問題是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)原本捉襟見肘的財政收支狀況更加惡化。各地方政府采取了許多積極的措施，試圖走出財政收支的窘境，中央政府也給地方政府按不同情況給予了專項轉(zhuǎn)移支付，這兩方面的努力都有一定的積極意義。
　但是，綜觀已經(jīng)有的多項改革試驗，我們看到還是在短期目標(biāo)上做文章多，而在長期的根本目標(biāo)上下力氣少。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的長期目標(biāo)是建立民主自治、安定和諧的農(nóng)村社區(qū)；形成高效運轉(zhuǎn)、依法行政的政府權(quán)威機構(gòu)；發(fā)育各類民間社會經(jīng)濟(jì)組織，向農(nóng)村社區(qū)自主提供部分公共物品，并部分地替代政府職能。實現(xiàn)這樣三項具體目標(biāo)，我們還有許多工作要做。如果沒有清晰的改革思路，改革措施就可能與改革的目標(biāo)南轅北轍，相去甚遠(yuǎn)。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為目標(biāo)。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是令人懷疑的。公共權(quán)威機構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗所否定，我們不能走回頭路。從政治學(xué)規(guī)律看，除非某項公共職能具有高度的專業(yè)化性質(zhì)，否則實行派出制會產(chǎn)生嚴(yán)重的官僚主義弊端。如果一個社區(qū)需要綜合權(quán)威機構(gòu)，那么，這個機構(gòu)就必須通過民主的方式來產(chǎn)生。我國不少地方已經(jīng)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉，產(chǎn)生了積極效果。只有在特殊情況下才可以實行“派出制”，例如，如果在鄉(xiāng)間有一個大學(xué)城，聚集了1萬－2萬人口，或者設(shè)立了一個特殊企業(yè)，有幾千人口，對這樣的社區(qū)，許多公共事務(wù)通過大學(xué)或企業(yè)就可以處理，只有少量的公共事務(wù)需要大學(xué)或企業(yè)之外的權(quán)威機構(gòu)來處理，這種情況下，也許需要上級政府派出一個機構(gòu)來處理某些公共事務(wù)。
　　撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的改革絕不能搞一刀切。一些地方撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)似乎走過了頭。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)主要目的是為了減少公務(wù)人員，節(jié)約行政開支。但實際上人的問題并不是根本問題。如果體制不合適，人再少，也是冗員；如果體制合適，多一些人也未必就是冗員。關(guān)鍵要看公職人員是如何產(chǎn)生的，又是如何辦事的。此其一。其二，從長期趨勢看，村社區(qū)是要走向衰落的。盡管這個過程會比較緩慢，但也有某些地方已經(jīng)出現(xiàn)明顯的村社區(qū)衰落景象。在村社區(qū)衰落過程中，村一級的公共事務(wù)將轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模太大，將不方便農(nóng)民辦事，并導(dǎo)致資源浪費。
　　依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付，只能解決“養(yǎng)人”的問題，不能解決“辦事”的問題。取消農(nóng)業(yè)稅之后，中央政府承擔(dān)了一部分彌補縣鄉(xiāng)財政收支虧空的任務(wù)，有關(guān)省市則承擔(dān)了彌補其余虧空的任務(wù)。一些省市已經(jīng)開始為主要村干部發(fā)放工資。這些財政救急措施只能臨時解決工作人員的生活問題。如果我們要在鄉(xiāng)村社區(qū)真正大量發(fā)展公共事業(yè)，向農(nóng)民提供必要的公共物品，花錢就不是三五百億的數(shù)量。如果不能形成在農(nóng)民中間動員資金的機制，不僅農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施難以建立，連現(xiàn)有的公共設(shè)施的維護(hù)也會發(fā)生問題。在中國歷史上，鄉(xiāng)村社區(qū)的“養(yǎng)人”和“做事”幾乎不用政府操心，因為有一套自治機制在那里發(fā)揮作用。
　　近兩年，有的地方政府在精簡機構(gòu)方面做了極大的努力，取得了很好的成功經(jīng)驗。湖北等地所做的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)交叉任職改革試點，也卓有成效。機構(gòu)重疊，職能混亂，權(quán)責(zé)不清，的確是目前政府機構(gòu)設(shè)置和運轉(zhuǎn)的嚴(yán)重弊端，因此需要在機構(gòu)設(shè)置上做出大膽改革。但是，僅僅開動“設(shè)置”是不夠的。如果交叉任職導(dǎo)致權(quán)力過于集中，連原來簡單的制約關(guān)系也被搞掉，也有悖于改革的初衷。理順機構(gòu)設(shè)置，是技術(shù)性的改革，解決權(quán)力的歸屬和制約才是根本性問題。
　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。沒有民主自治，就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。沒有民主自治，也不可能吸引一大批鄉(xiāng)村志愿者進(jìn)入公共事務(wù)領(lǐng)域，不可能把鄉(xiāng)村公共活動的貨幣成本降下來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的一切方略都不能背離鄉(xiāng)村民主自治的目標(biāo)。
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