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“三農(nóng)問(wèn)題”到底應(yīng)當(dāng)如何緩解？（一）
“三農(nóng)問(wèn)題”到底應(yīng)當(dāng)如何緩解？（一）
[關(guān)鍵詞]三農(nóng)問(wèn)題農(nóng)村公共品
近年來(lái)“三農(nóng)問(wèn)題”的嚴(yán)重性已引起上上下下的高度重視，對(duì)此，不少專家學(xué)者以及政府官員都從不同角度進(jìn)行了分析，并提出不少有見地的政策建議。但這些分析是否真正站得住腳，其政策建議是否真正可行，卻有進(jìn)一步思考的必要。
一、農(nóng)村人多地少，經(jīng)濟(jì)落后和“城鄉(xiāng)二元分割”說(shuō)
該觀點(diǎn)主要認(rèn)為，我國(guó)人多地少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值目前僅占全國(guó)GDP的14％左右，農(nóng)民人均耕地面積僅有1.41畝左右，極度稀缺的土地資源和極度龐大的農(nóng)業(yè)人口很難使農(nóng)民在一畝三分田上富裕起來(lái)，也很難使當(dāng)?shù)鼗鶎诱ㄟ^(guò)稅費(fèi)籌資提供當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所需要的基本公共品。加之在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面長(zhǎng)期實(shí)行的“城鄉(xiāng)二元分割”以及“重城市，輕農(nóng)村”的不公平的制度與政策，使當(dāng)?shù)鼗鶎诱狈Ρ匾呢?cái)力提供滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所需要的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共品。
這的確是反映目前農(nóng)村現(xiàn)狀并具有相當(dāng)說(shuō)服力的一種觀點(diǎn)。但這一觀點(diǎn)也存在一個(gè)人們無(wú)法解釋的困惑。即，在改革開放以前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)那么薄弱，不管是農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于現(xiàn)在，但那時(shí)當(dāng)?shù)卣畢s可以提供基本上滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民所需要的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、五保戶、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共品，而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值都大大增加，農(nóng)民收入也大大增加，政府財(cái)力也大大增強(qiáng)的今天，卻反而出現(xiàn)農(nóng)民“上學(xué)難，看病難，用水難、五保難、農(nóng)田水利難、公路建設(shè)難”等問(wèn)題呢？為什么在中國(guó)廣大農(nóng)村普遍出現(xiàn)“三農(nóng)”問(wèn)題，有人甚至說(shuō)是“四農(nóng)”問(wèn)題的時(shí)候，江蘇的華西村、河南的南街村、劉莊等村莊卻不存在“三農(nóng)”、“四農(nóng)”問(wèn)題，沒(méi)有出現(xiàn)廣大農(nóng)村普遍存在的“上學(xué)難，看病難，用水難、養(yǎng)老難、農(nóng)田水利難、公路建設(shè)難”等問(wèn)題呢？問(wèn)題的根源到底何在？這是李昌平和許多農(nóng)民的困惑，也是我們的困惑之一。
持這種觀點(diǎn)的人由農(nóng)村人多地少，經(jīng)濟(jì)落后和“城鄉(xiāng)二元分割”的觀點(diǎn)出發(fā)，提出的政策建議主要是大量轉(zhuǎn)移農(nóng)民，實(shí)行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、城市化和國(guó)家實(shí)行“多予、少取，放活”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步消除“城鄉(xiāng)二元分割”的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、文化等方面的制度和政策，這無(wú)疑是正確的，也是必要的。但也存在一些需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題。
問(wèn)題之一，近期大量轉(zhuǎn)移農(nóng)民，改變農(nóng)村人多地少和實(shí)行農(nóng)業(yè)規(guī)�；�(jīng)營(yíng)，大幅度增加農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入的現(xiàn)實(shí)可行性到底有多大？我國(guó)目前農(nóng)村人口，按國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2002年為7.8億多，占全國(guó)總?cè)丝诘?0.9％；但也有人說(shuō)其實(shí)不止，有9億多，占全國(guó)總?cè)丝诘?0％左右。2002年農(nóng)村的勞動(dòng)力是4.896億，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移了1.3億，按種田最低規(guī)模效益人均占有耕地10畝計(jì)算，只需要1.5億左右的農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)，農(nóng)村尚有2億多過(guò)剩勞動(dòng)力需要轉(zhuǎn)移從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。而我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展每年只能提供800－900萬(wàn)就業(yè)崗位，而且城市里每年新增需要就業(yè)的青年人就達(dá)1千萬(wàn)左右（大學(xué)生就業(yè)難就是一個(gè)明證），目前還有數(shù)千萬(wàn)失業(yè)者和下崗工人急待就業(yè)，嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)極大地制約了近期內(nèi)大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)民的可能性，這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)狀況也告訴我們，在我國(guó)大量轉(zhuǎn)移農(nóng)民，改變農(nóng)村人多地少，并為農(nóng)業(yè)規(guī)�；�(jīng)營(yíng)，大幅度增加農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入奠定土地資源條件，恐怕是一個(gè)比較漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程，除非我們另辟蹊徑，對(duì)這一點(diǎn)一些對(duì)農(nóng)村問(wèn)題有深入研究的專家學(xué)者都有所論述。如溫鐵軍先生在《“三農(nóng)問(wèn)題”相關(guān)討論中的似是而非》一文中就談到，“人們都在講城鎮(zhèn)化，這是近年來(lái)愈益普遍的一個(gè)話題，認(rèn)為通過(guò)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)過(guò)剩人口就能夠解決農(nóng)業(yè)不規(guī)模的問(wèn)題。但是，這似乎也值得進(jìn)一步展開討論。且不說(shuō)現(xiàn)在大中小城市吸納農(nóng)民人口的能力已經(jīng)明顯下降，從長(zhǎng)期分析來(lái)看，即使我們加快城市化到2030年可能實(shí)現(xiàn)50城市化率（這是在決策選擇完全正確的情況下我們可能達(dá)到的目標(biāo)，如果決策選擇不正確，能不能達(dá)到還是個(gè)問(wèn)號(hào)），到那時(shí)我們是16—17億人口，按16.8億計(jì)算仍然還有8億4千萬(wàn)人生活在農(nóng)村；而在城市化加速階段，按正常的城市化發(fā)展速度和規(guī)模來(lái)看每年被征占的土地至少在1200萬(wàn)畝以上。也就是說(shuō)30年后，無(wú)論按新口徑19.5億畝算，還是按老口徑14.5億畝耕地算，都要減少3億多畝，人均耕地面積也實(shí)際上會(huì)減少更多。在這種情況下，農(nóng)村基本要素的配置關(guān)系能調(diào)節(jié)得了嗎？這個(gè)基本國(guó)情矛盾制約是一個(gè)大問(wèn)題�！保ㄖ薪�(jīng)網(wǎng)50人論壇）
如果我們看不到這一點(diǎn)，急于求成，盲目冒進(jìn)，甚至像有些人主張的那樣，希圖用單純城鎮(zhèn)化，造一座座新城來(lái)轉(zhuǎn)移農(nóng)民，結(jié)果除了建一座座空城、死城，像拉美國(guó)家和其他第三世界國(guó)家那樣，形成大量的農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)無(wú)門，四處漂泊，城市周圍出現(xiàn)大量的貧民窟和產(chǎn)生社會(huì)不安定不和諧，甚至動(dòng)亂的狀況，以及白白浪費(fèi)大量寶貴資源外，還能有什么呢？
問(wèn)題
之二，近期國(guó)家到底能拿出多少錢來(lái)扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收和解決農(nóng)民“上學(xué)難，看病難，養(yǎng)老難，行路難，用水難”等諸多農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展老大難問(wèn)題？毫無(wú)疑問(wèn)，扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民增收和解決農(nóng)民“上學(xué)難，看病難，養(yǎng)老難，行路難，用水難”等諸多農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展老大難問(wèn)題需要國(guó)家財(cái)政拿出大量資金和政策來(lái)予以支持，這本身也是我們落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧的全面小康社會(huì)，真正實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政目標(biāo)所必須的。但問(wèn)題的關(guān)鍵是近期國(guó)家到底能拿出多少錢來(lái)解決這些問(wèn)題？我國(guó)目前面臨的問(wèn)題太多，需要國(guó)家拿錢來(lái)解決的方面也很多，近期突出需要解決的問(wèn)題除了“三農(nóng)”問(wèn)題以外，還有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整問(wèn)題、國(guó)企改革問(wèn)題、地區(qū)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、人與自然生態(tài)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題、貧富差距拉大問(wèn)題、教育問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題、失業(yè)問(wèn)題、社會(huì)保障問(wèn)題、臺(tái)海危機(jī)問(wèn)題等等，這些都需要國(guó)家財(cái)政拿出大量的真金白銀。去年，國(guó)家下大決心拿出451億對(duì)農(nóng)民進(jìn)行“兩減免三補(bǔ)貼”，但具體落實(shí)到每個(gè)農(nóng)民頭上面，不過(guò)區(qū)區(qū)40多元，而且當(dāng)年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格就上漲400多億，基本上抵消了，農(nóng)民并沒(méi)有從中得到多少實(shí)惠。去年農(nóng)民的增收，主要是靠“天幫忙，價(jià)格漲，人努力和政府政策的導(dǎo)向”。
由此可見，實(shí)行“多予、少取，放活”的方針，扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問(wèn)題，不光取決于我們的美好愿望，更關(guān)鍵的是取決于國(guó)家到底有多大的實(shí)力，財(cái)政上到底能拿出多少錢來(lái)。溫鐵軍等農(nóng)業(yè)專家對(duì)此都表示了一定程度的懷疑。比如張曉山最近就撰文指出，“農(nóng)村稅費(fèi)改革之前政府和村社區(qū)組織通過(guò)農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、‘三提’、‘五統(tǒng)’及攤派實(shí)際上從農(nóng)民那里每年要收1500億元～1600億元。稅費(fèi)改革以來(lái)，為了推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，因減免農(nóng)業(yè)稅而各地減少的財(cái)政收入，主要由中央財(cái)政安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助，2003年中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付305億元，2004年510億元，2008年因全國(guó)26個(gè)省、直轄市、自治區(qū)取消農(nóng)業(yè)稅收，中央轉(zhuǎn)移支付將達(dá)到664億元，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)財(cái)政缺口仍較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級(jí)自身財(cái)力匱乏和為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品能力不足的問(wèn)題將凸顯出來(lái)�！保◤垥陨剑骸掇r(nóng)業(yè)稅取消后如何深化農(nóng)村改革》燕南評(píng)論2008.3.24.）
問(wèn)題之三，以公司加農(nóng)戶，龍頭加龍尾，實(shí)行“訂單農(nóng)業(yè)”，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路來(lái)富裕農(nóng)民，這條路到底能不能走得通？不錯(cuò)，在近年來(lái)的農(nóng)村改革實(shí)踐中，我們確實(shí)看到一些地區(qū)，如山東、內(nèi)蒙古等通過(guò)這種方式使一部分農(nóng)民受益。但同時(shí)我們也大量看到公司整農(nóng)戶、坑農(nóng)戶、騙農(nóng)戶，使農(nóng)民血本無(wú)歸的事件不斷發(fā)生。這里很重要的原因之一就是在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，公司與農(nóng)戶往往并未結(jié)成“一損俱損，一榮俱榮”的利益共同體，而是各自分離并具有獨(dú)自利益的經(jīng)濟(jì)主體，在經(jīng)濟(jì)交往的利益博弈中，由于博弈力量的極不均衡，結(jié)果往往很難避免公司為了自己的利益最大化，利用其博弈中的優(yōu)勢(shì)侵害一家一戶的分散的力量薄弱的農(nóng)民的利益，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然，更是資本的必然，而并非公司老板的良心太黑的問(wèn)題。
因此，僅僅依靠現(xiàn)在這種公司加農(nóng)戶，龍頭加龍尾，實(shí)行“訂單農(nóng)業(yè)”，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路來(lái)富裕農(nóng)民，其設(shè)想的出發(fā)點(diǎn)是好的，其實(shí)行的結(jié)果很可能是悲慘的。所以李昌平等農(nóng)業(yè)專家會(huì)對(duì)此產(chǎn)生懷疑，他認(rèn)為：“有沒(méi)有公司把農(nóng)民帶富？也有，但是是不是一個(gè)普遍的現(xiàn)象呢？我持懷疑態(tài)度。我大量的一手資料證明，不是這么回事。公司是什么東西？如果不是利益最大化，那他就不是一個(gè)好的企業(yè)家，或者是一個(gè)傻瓜。當(dāng)農(nóng)業(yè)性的企業(yè)獲得超額利潤(rùn)的時(shí)候，會(huì)給農(nóng)民。但獲得平均社會(huì)利潤(rùn)的時(shí)候，它不找農(nóng)民要錢，農(nóng)民也不找他要錢。但是當(dāng)企業(yè)得不到社會(huì)平均利潤(rùn)，或者虧本的時(shí)候，它一定會(huì)把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。這時(shí)候，政府干什么呢？他會(huì)為了企業(yè)還是為了農(nóng)民呢？當(dāng)然為了企業(yè)。大量的事實(shí)證明了這一點(diǎn)。第一，企業(yè)可以給政府官員送禮；第二，每個(gè)企業(yè)都是政府的政績(jī)。問(wèn)題是農(nóng)業(yè)性的企業(yè)會(huì)不會(huì)得到社會(huì)平均利潤(rùn)或超額利潤(rùn)，經(jīng)過(guò)調(diào)查90的農(nóng)業(yè)性企業(yè)得不到社會(huì)平均利潤(rùn)。不然的話為什么中國(guó)的四大銀行離開農(nóng)村了呢？也有個(gè)別的企業(yè)把農(nóng)民帶富，但以一個(gè)企業(yè)就代表全國(guó)的情況是不合適的。連國(guó)營(yíng)企業(yè)都會(huì)打白條等，怎么能夠指望民營(yíng)的企業(yè)帶動(dòng)農(nóng)村致富呢？”（《三農(nóng)問(wèn)題的困惑與出路》，燕南評(píng)論，2002.6.17）
二、農(nóng)村縣鄉(xiāng)基層政府養(yǎng)人太多，“生之者少，食之者眾”，使基層政府變異為“掠奪性政府”說(shuō)
該觀點(diǎn)主要認(rèn)為，我國(guó)“三農(nóng)問(wèn)題”之所以如此嚴(yán)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)之所以如此沉重，農(nóng)村公共品供給之所以如此匱乏，其主要原因之一就在于縣鄉(xiāng)基層政府機(jī)構(gòu)太多，養(yǎng)人太多。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)本來(lái)就很薄弱，目前農(nóng)業(yè)增加值僅僅只占全國(guó)GDP的14％左右，極其羸弱的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)難以支撐過(guò)分龐大的上層建筑，“生之者少，食之者眾”，最終必然使基層政府變異為“掠奪性政府”，結(jié)果必然大大加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，使農(nóng)村和農(nóng)業(yè)趨于凋敝，并激起農(nóng)民的不滿與反抗，使黨和政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政基礎(chǔ)大大削弱，最終導(dǎo)致政治危機(jī)爆發(fā)。因此，他們開出的藥方是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，改為縣的派出機(jī)構(gòu)，如鄉(xiāng)公所，大大減少吃“財(cái)政飯”的人員，從而減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，從而騰出更多的政府財(cái)力用于農(nóng)村公共事業(yè)，緩解“三農(nóng)問(wèn)題”。
但對(duì)此也有不同的看法。比如，李昌平和一些基層干部提出：目前我國(guó)農(nóng)村公共品供給短缺，“三農(nóng)問(wèn)題”嚴(yán)重，表現(xiàn)在基層，但根源在上面。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)承擔(dān)的責(zé)任最大。省市兩級(jí)可以玩“空對(duì)空”的把戲，以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件貫徹文件，特別是利用傳媒，鋪天蓋地宣傳由上到下層層出臺(tái)的文件、各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在層層召開的會(huì)議上照葫蘆畫瓢的“重要講話”，認(rèn)認(rèn)真真搞完形式，扎扎實(shí)實(shí)走完過(guò)場(chǎng)；就對(duì)中央和老百姓有了一個(gè)交代便大功告成了。最務(wù)實(shí)的工作是檢查檢查再檢查，而檢查的主要方式是隔著玻璃看，坐著車子轉(zhuǎn)。這是最安全的執(zhí)行方式，因?yàn)橹灰獔?zhí)行政策不走樣，決策失誤的責(zé)任可以上推中央承擔(dān)，執(zhí)行失誤的責(zé)任可以拿基層是問(wèn)。如果政策一旦偏離本地區(qū)的客觀實(shí)際，造成了社會(huì)矛盾，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有把政策落實(shí)好。政策是好的，越到上面的領(lǐng)導(dǎo)越是好的，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些歪嘴巴和尚把好經(jīng)念歪了；只要處理幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就能把矛盾化解。民心是執(zhí)政的根本保證，上級(jí)是國(guó)家權(quán)威的體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不來(lái)負(fù)責(zé)任誰(shuí)又會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)任呢？“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭頂著計(jì)劃生育、財(cái)政稅收、社會(huì)治安綜合治理、招商引資、中心工作等等“一票否決”的懸劍。其中風(fēng)險(xiǎn)最大的“一票否決”是計(jì)劃生育，壓力最重的是財(cái)稅任務(wù)，盡管有著為數(shù)眾多的農(nóng)稅隊(duì)伍和國(guó)、地稅隊(duì)伍，但他們只管數(shù)字，完成任務(wù)的責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使發(fā)不出工資借款也要完成；因?yàn)椤耙黄狈駴Q”的公式是：要么交票子，要么交“帽子”。九十年代末在全中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)流行的最“經(jīng)典”的縣市領(lǐng)導(dǎo)語(yǔ)錄是：“采取什么措施我不管，政策不能違背，但任務(wù)必須完成，否則追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”！最難預(yù)測(cè)的是社會(huì)治安和安全事故，一旦出現(xiàn)不可收拾的局面，主要領(lǐng)導(dǎo)就得撤職。
他們認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政成本最低。從各級(jí)供養(yǎng)的人員成本對(duì)比來(lái)看，據(jù)有關(guān)資料顯示，目前養(yǎng)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平均每年只需要人頭經(jīng)費(fèi)1萬(wàn)元，養(yǎng)一個(gè)縣干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費(fèi)3萬(wàn)元，養(yǎng)一個(gè)地市級(jí)干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費(fèi)6萬(wàn)元，養(yǎng)一個(gè)省干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費(fèi)9萬(wàn)元。全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明根據(jù)相關(guān)調(diào)查研究得出，目前我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人員約占71％，他們的開支占21％；中央和省級(jí)人員占29％，他們的開支占79％。中央和省級(jí)人員的人均開支是縣鄉(xiāng)兩級(jí)人均開支的9.2倍�，F(xiàn)在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員（包括中小學(xué)教師）為1316.2萬(wàn)，假設(shè)精簡(jiǎn)500萬(wàn)，可以使農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕40％。那么，在省和中央兩級(jí)精簡(jiǎn)100萬(wàn)則可使農(nóng)民的負(fù)擔(dān)減輕74％。而縣鄉(xiāng)兩級(jí)這21％的所謂吃“皇糧”開支，其中的60以上要用于中小學(xué)教師工資。只占全國(guó)21％的財(cái)政收入，卻要去解決占全國(guó)94的國(guó)土、70以上人口的各項(xiàng)支出，特別是要承擔(dān)8億多人口的小康建設(shè)和1.7億中小學(xué)生的義務(wù)教育，成本是低了還是高了呢？因此，中央、省、市級(jí)機(jī)關(guān)，耗費(fèi)國(guó)家的財(cái)政成本最大。不僅是省、市兩級(jí)財(cái)政成本，與需要解決占全國(guó)94的國(guó)土、70以上人口的各項(xiàng)支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著天壤之別；就是縣級(jí)財(cái)政成本，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
從縣鄉(xiāng)兩級(jí)的經(jīng)費(fèi)開支對(duì)比上來(lái)看，根據(jù)一地方政府公共網(wǎng)發(fā)布的資料：“2001年黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)之后，現(xiàn)存66個(gè)縣級(jí)機(jī)構(gòu)。每個(gè)縣級(jí)機(jī)構(gòu)（含縣屬的各科局機(jī)關(guān)）平均一年需要1億元的開支消耗，其中包括：領(lǐng)導(dǎo)干部工資、福利、獎(jiǎng)金，縣委、縣政府及各科局領(lǐng)導(dǎo)們的高檔轎車消耗，領(lǐng)導(dǎo)們的外出考察（實(shí)際上是旅游）消耗，各種招待費(fèi)，會(huì)費(fèi)、禮金、福利待遇、辦公費(fèi)、取暖費(fèi)、勤雜人員工資、水電費(fèi)、高級(jí)娛樂(lè)消費(fèi)、手機(jī)、電話、傳真等通訊費(fèi)、工作服、辦公室裝修費(fèi)等等，66個(gè)縣級(jí)機(jī)構(gòu)一年要消耗50多個(gè)億，用在各項(xiàng)事業(yè)上的只有10多億元。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)后，現(xiàn)存944個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。每個(gè)鎮(zhèn)的消耗一年按300萬(wàn)元，每個(gè)鄉(xiāng)的消耗230萬(wàn)元計(jì)算，一年人吃馬喂，包括對(duì)各項(xiàng)事業(yè)的投資在內(nèi)，全省用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出才24.96億元”。因此，僅僅是縣級(jí)機(jī)構(gòu)一級(jí)，就要比工作面要廣、工作量要大、服務(wù)的人口多、面對(duì)的矛盾雜、社會(huì)的直接責(zé)任重的一個(gè)省的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要多耗費(fèi)一倍以上的財(cái)政支出。
現(xiàn)在有一種這樣的主流觀點(diǎn)：如果取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就不再需要保留。那么，城市的市民不交稅是不是可以取消城市政府呢？為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)非得由農(nóng)民來(lái)養(yǎng)而不應(yīng)該由國(guó)家來(lái)養(yǎng)呢？農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，且事關(guān)國(guó)家的糧食安全、政治穩(wěn)定、全國(guó)70以上人口的生存發(fā)展。從農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，缺少大量的公職人員：醫(yī)療保障事業(yè)、司法治安、教育事業(yè)、農(nóng)技推廣等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是人多了或是人少了，問(wèn)題是干什么的人多了，干什么的人少了；問(wèn)題是這筆財(cái)政支出由誰(shuí)出？花了錢干什么？學(xué)者潘維認(rèn)為：世界各國(guó)的發(fā)展證明，“社會(huì)發(fā)展程度越高，要政府辦的事情也越多，官員的需求量也就越大，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的管理工作就越重、越龐雜。香港經(jīng)濟(jì)是世界上‘最自由的經(jīng)濟(jì)’。但早在1990年，香港的500萬(wàn)人口里就已經(jīng)有20萬(wàn)公務(wù)員，每25人養(yǎng)1個(gè)，這比例在發(fā)達(dá)地區(qū)中還算低的。美國(guó)是每13個(gè)“納稅人”養(yǎng)一個(gè)政府雇員，政府雇員占總?cè)丝诒壤?％。我國(guó)“干部”與總?cè)丝谥?％，不到美國(guó)的一半，而且“干部”還包括教師、文學(xué)家和新聞?dòng)浾摺！那f(wàn)人吃財(cái)政飯’有什么可‘駭人聽聞’的？拿清朝甚至漢朝的官民比例說(shuō)事就更荒唐：大清朝不計(jì)劃生育，不封山育林，不搞環(huán)境保護(hù)，也不養(yǎng)百萬(wàn)軍隊(duì)，更無(wú)需調(diào)控規(guī)范全國(guó)市場(chǎng)。面臨帝國(guó)主義強(qiáng)權(quán)的時(shí)候，大清朝喪權(quán)辱國(guó)”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實(shí)用價(jià)值最好。在整個(gè)干部隊(duì)伍中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是最弱的群體，是干部隊(duì)伍中的“群眾”，是各級(jí)政權(quán)中最民眾化的干部；是干部隊(duì)伍中孺子牛，可以說(shuō)吃的是草，擠出的是奶。如同水和空氣一樣，存在的時(shí)候我們感覺(jué)不到他們的價(jià)值，只有在失去他們的時(shí)候，我們才可能感受他們的珍貴。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是干部隊(duì)伍中最物美價(jià)廉的干部。他們的待遇很低卻要干很復(fù)雜很艱巨的工作，而從上到下無(wú)論是誰(shuí)都可以對(duì)他們指手畫腳；上面的各級(jí)無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)還是辦事員、是媒體還是學(xué)界，都可以對(duì)他們指手劃腳。他們?yōu)榱斯ぷ骷影嗉狱c(diǎn)是常事，節(jié)假日不休息是常事，饑一餐飽一餐是常事，一身泥一身汗地風(fēng)里來(lái)雨里去是常事，請(qǐng)問(wèn)上面哪一級(jí)的絕大多數(shù)干部能夠做到呢？盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的環(huán)境最艱苦，生活最清苦，工作最辛苦，就是平均不到一千元月薪也不能正常發(fā)放的情況下，受盡各種屈辱完成各種稅費(fèi)，甚至還要借錢向國(guó)家交稅，自己工資卻無(wú)著落，拿“白條”回家過(guò)年。請(qǐng)問(wèn)上面哪一級(jí)的絕大多數(shù)干部能夠做到呢？
因此，李昌平他們提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革思路是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是削弱而是加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心是轉(zhuǎn)制——建立“民本位”政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的根本是要轉(zhuǎn)變體制。他認(rèn)為，上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革搞了好幾次了。1998年朱鎔基總理剛改過(guò)，現(xiàn)在很多省又開始了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革。這些改革大多都是在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、精簡(jiǎn)領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并、部門和政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合并等方面做文章，還有的就是把一些農(nóng)民需要但政府財(cái)政認(rèn)為是包袱的服務(wù)部門推向市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)90年代的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)力不是擴(kuò)大了，而是削弱了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得只有責(zé)任而沒(méi)有權(quán)力；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表?xiàng)l條利益的部門的權(quán)力擴(kuò)大了，變得只有權(quán)力沒(méi)有責(zé)任。90年代的鄉(xiāng)村實(shí)際上處于多部門控制為主的無(wú)政府狀態(tài)，80％以上的找農(nóng)民收費(fèi)的項(xiàng)目不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所為，是部門所為。中國(guó)的政治體制自身發(fā)展的規(guī)律是最基層的政府的權(quán)力總是被上級(jí)政府剝奪，最基層的政府承擔(dān)的事務(wù)總是越來(lái)越多而財(cái)力越來(lái)越少。中國(guó)政治體制的活力在于激發(fā)基層的活力，當(dāng)基層沒(méi)有活力的時(shí)候，體制自身的發(fā)展規(guī)律決定最高的政府會(huì)采取渴澤而魚的辦法逐步向縣、市、省剝奪權(quán)利。如果順應(yīng)體制自身發(fā)展的規(guī)律，最終的結(jié)果是體制基礎(chǔ)的壞死，最終導(dǎo)致的是整個(gè)體制的滅亡。實(shí)踐證明，這樣的改革，好的作用不大，壞的作用不小。而且，要說(shuō)機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣比較，真是小巫見大巫了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的呼聲很高了，其實(shí)，中國(guó)行政體制最要改的是縣級(jí)。鄉(xiāng)改縣不改，改也白改；縣改了，鄉(xiāng)不改也得改。體制轉(zhuǎn)變了，職能就轉(zhuǎn)變了，精簡(jiǎn)人員和機(jī)構(gòu)的問(wèn)題就不是問(wèn)題了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變體制最重要的就是要由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變；由管民型政府向民管型政府轉(zhuǎn)變。在“以農(nóng)養(yǎng)政”的時(shí)代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是服從于“攝取農(nóng)業(yè)剩余”的大國(guó)策的，因而要實(shí)現(xiàn)體制轉(zhuǎn)變是有困難的；現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅正在逐步取消，“以農(nóng)養(yǎng)政”的時(shí)代即將結(jié)束，為實(shí)現(xiàn)“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變提供了財(cái)政基礎(chǔ)。（李昌平：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部》，燕南評(píng)論）
這就提出了需要認(rèn)真進(jìn)行深入調(diào)查研究的兩個(gè)重大問(wèn)題：一是目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府到底有沒(méi)有存在的必要，如果沒(méi)有，撤銷以后，依靠誰(shuí)來(lái)貫徹執(zhí)行黨和政府的方針政策，依靠誰(shuí)來(lái)維持農(nóng)村政局穩(wěn)定和社會(huì)治安，依靠誰(shuí)來(lái)組織提供農(nóng)村匱乏的義務(wù)教育、公共醫(yī)療、社會(huì)保障、農(nóng)田水利道路飲水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、計(jì)劃生育等公共品，僅僅作為縣的派出機(jī)構(gòu)能承擔(dān)這些職能嗎，能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)退出后的權(quán)力真空不被鄉(xiāng)村黑勢(shì)力、宗族勢(shì)力等所填補(bǔ)嗎？而且即使可行，也有一個(gè)絕對(duì)繞不開的難題，即如何分流大量的下崗人員而又不引起社會(huì)問(wèn)題。最近，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部組織研究室主任趙樹凱對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的調(diào)查表明，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，從表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)是減少了，但精簡(jiǎn)的目標(biāo)并沒(méi)有達(dá)到，財(cái)政開支也并未減少。換言之，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及人員的精簡(jiǎn)改革，實(shí)際上僅僅是一場(chǎng)騙人的數(shù)字“鬧劇”。這里面是否隱藏著更多的需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題呢？未來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革會(huì)不會(huì)重蹈覆轍呢？
二是如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府必須存在，那么，如何由目前主要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)廣大農(nóng)民負(fù)責(zé)，如何由“管理”為主的政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺⻊?wù)”為主的負(fù)責(zé)任的民主、法制政府，如何從財(cái)力上保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其是貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠正常地行使其職能，而不是靠掠奪農(nóng)民來(lái)滿足財(cái)力需要呢？在這兩點(diǎn)上，根據(jù)我們的調(diào)查和思考，我們更傾向于李昌平等人的意見。即便是要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，大量精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，也要在經(jīng)過(guò)大量調(diào)查研究和充分試點(diǎn)并取得成功的基礎(chǔ)上進(jìn)行，在這一點(diǎn)上，一定要保持清醒的頭腦，切不可圖一時(shí)痛快，貿(mào)然從事，最終釀成難以挽回的大禍。
三、財(cái)政過(guò)分集中說(shuō)
該觀點(diǎn)主要認(rèn)為，我國(guó)“三農(nóng)問(wèn)題”之所以如此嚴(yán)重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)之所以如此沉重，農(nóng)村公共品供給之所以如此匱乏，其主要原因之一就是九四年“分稅制”改革以后，財(cái)力集中于中央，事權(quán)則不斷下放。目前一個(gè)被廣泛引用的數(shù)據(jù)是九四年“分稅制”改革以來(lái)，中央財(cái)政收入所占比重由1993年的22.02％上升到52％左右，省級(jí)財(cái)政收入所占比重，由1994年的16.8％上升到2000年的28.8％（賈康、白景明，2003年）。如前所述，全國(guó)政協(xié)委員、清華大學(xué)教授蔡繼明根據(jù)相關(guān)調(diào)查研究得出，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員約占全國(guó)的71％，而他們的開支只占21％；中央和省級(jí)人員占29％，他們的開支占79％。中央和省級(jí)人員的人均開支是縣鄉(xiāng)兩級(jí)人均開支的9.2倍�，F(xiàn)在全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員（包括中小學(xué)教師）為1316.2萬(wàn)，而縣鄉(xiāng)兩級(jí)這21％的所謂吃“皇糧”開支，其中的60以上要用于中小學(xué)教師工資。只占全國(guó)21％的財(cái)政收入，卻要去解決占全國(guó)94的國(guó)土、70以上財(cái)政供養(yǎng)人員的各項(xiàng)支出，特別是要承擔(dān)8億多農(nóng)民的小康建設(shè)和1.7億中小學(xué)生的義務(wù)教育，其困難和可能發(fā)生的狀況是可想而知的。
此觀點(diǎn)確實(shí)是說(shuō)明現(xiàn)在“三農(nóng)問(wèn)題”嚴(yán)重、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，以及農(nóng)村公共品供給匱乏的很有說(shuō)服力的一種說(shuō)法。但是，此說(shuō)法卻存在一個(gè)不好解釋的問(wèn)題，即盡管九四年“分稅制”改革以后，從相對(duì)比例看，財(cái)力確實(shí)集中于中央，但各級(jí)地方政府，包括縣鄉(xiāng)政府實(shí)際掌握的財(cái)力的絕對(duì)額卻是增加的。以我們的調(diào)查為例，廣元市市中區(qū)財(cái)政總收入1991年為1612.3萬(wàn)元，2000年上升到5905萬(wàn)元，人均財(cái)力由2413元上升到5865元；通江縣可支配財(cái)力2001年為15772萬(wàn)元，2004年上升到43488萬(wàn)元（其中絕大部分來(lái)自中央和省上的各種轉(zhuǎn)移支付）。在縣鄉(xiāng)政府實(shí)際掌握的財(cái)力的絕對(duì)額增加的情況下，為什么還會(huì)產(chǎn)生農(nóng)村公共品供給越來(lái)越困難的問(wèn)題呢？
況且，如果我們用歷史的眼光看問(wèn)題，八十年代改革以前我國(guó)的財(cái)政分配體制也是高度集中的，雖然從統(tǒng)計(jì)資料上看，似乎中央的集中程度并不高，但實(shí)質(zhì)性的集中程度恐怕更高，但那時(shí)為什么基本上能夠提供如義務(wù)教育、公共醫(yī)療、五保戶等農(nóng)村公共品（盡管是低水平的），而在政府財(cái)力已經(jīng)大大增加的今天卻反而不能保證了呢？農(nóng)村卻反而出現(xiàn)相當(dāng)部分的“上學(xué)難“、“看病難”、“五保難”等問(wèn)題，甚至出現(xiàn)相當(dāng)部分的農(nóng)民因此而陷入貧困“陷阱”呢？問(wèn)題到底出在哪里？
以我們調(diào)查的四川安縣的教育為例，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，無(wú)論是財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)額，還是財(cái)政教育支出占GDP和預(yù)算總支出的比重，改革以來(lái)均超過(guò)改革以前的年份，但改革以前國(guó)家的教育經(jīng)費(fèi)一直是有保障的。據(jù)了解，解放初期，即使財(cái)政沒(méi)有現(xiàn)款，政府也是把糧食撥給學(xué)校，以物折款。當(dāng)時(shí)基本沒(méi)有拖欠過(guò)教師的工資，公用經(jīng)費(fèi)也有保障，學(xué)費(fèi)也是很低的，并且有助學(xué)金，據(jù)一位老教師回憶，在60年代初，初中的助學(xué)金最高為四元，而當(dāng)時(shí)的學(xué)費(fèi)約兩元左右。可以說(shuō)在當(dāng)時(shí)條件下，一個(gè)農(nóng)村學(xué)生，只要愿意上學(xué)，是完全可以完成學(xué)業(yè)的。但在改革后的今天，安縣同樣出現(xiàn)教育經(jīng)費(fèi)不足，教育收費(fèi)過(guò)高，農(nóng)村孩子“上學(xué)難的問(wèn)題”。為什么？
這里面恐怕很重要的原因之一，就是近年來(lái)在“教育產(chǎn)業(yè)化”的錯(cuò)誤思想指導(dǎo)下，教育成本、費(fèi)用的飛漲大大超過(guò)了財(cái)政收入的增長(zhǎng)，超過(guò)了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)，使政府財(cái)政和農(nóng)民在現(xiàn)有的財(cái)力分配格局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上都難以承擔(dān)。1991年我國(guó)政府財(cái)政性教育支出僅為617.83億元，到2003年就達(dá)到3850.62億元，增長(zhǎng)了5.23倍；其中，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)由459.7億元增長(zhǎng)到3453.86，增長(zhǎng)了6.51倍；同期財(cái)政預(yù)算支出從3386.6億元增長(zhǎng)到24650億元，增長(zhǎng)6.28倍。由此可見，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，尤其是預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)與財(cái)政預(yù)算支出的增長(zhǎng)基本上是同步的，而且預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)甚至超過(guò)財(cái)政預(yù)算支出的增長(zhǎng)。但是，同期全社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的支出卻由731.5億元增長(zhǎng)到6208.27億元，增長(zhǎng)了7.49倍，既超過(guò)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)，也超過(guò)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)。這種過(guò)高的增長(zhǎng)顯然來(lái)自人民群眾過(guò)多、過(guò)重的負(fù)擔(dān)。
數(shù)據(jù)表明，目前我國(guó)老百姓負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)占全社會(huì)教育經(jīng)費(fèi)的比重甚至高達(dá)38％和44％（2003年），而OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）國(guó)家的平均水平只有12％（劉欣森、彭干梓、戴海：《專家呼吁遏制教育公平性的惡化趨向》，中國(guó)青年報(bào)，2008年2月2日）。2003年聯(lián)合國(guó)專員托馬舍夫斯基在考察了中國(guó)的教育狀況后認(rèn)為，中國(guó)的教育經(jīng)費(fèi)實(shí)際上只占全國(guó)生產(chǎn)總值的2。而政府預(yù)算只占教育總經(jīng)費(fèi)的53，剩下的47則要求家長(zhǎng)或其它來(lái)源填補(bǔ)。比如，課本以前是幾毛錢、塊把錢一本，現(xiàn)在要三、四元甚至七、八元一本；以前老師的月工資幾十元，現(xiàn)在要幾百元甚至上千元；以前的教學(xué)條件十分簡(jiǎn)陋，現(xiàn)在的教學(xué)條件相對(duì)較好，這些成本的上升都將大大增加財(cái)政和農(nóng)民的支出（這還不算以教謀私、以教發(fā)財(cái)、以教升官、以教腐敗所造成的教育費(fèi)用增長(zhǎng)）。比如據(jù)調(diào)查，1986年義務(wù)教育法頒布以后到90年代初的期間，在安縣總的來(lái)說(shuō)學(xué)雜費(fèi)不是很高，95年左右的學(xué)雜費(fèi)小學(xué)約在100元左右，初中約在250元左右。但到90年代末期的學(xué)費(fèi)一學(xué)期小學(xué)就要200元左右，初中500元左右。安縣是一個(gè)農(nóng)業(yè)縣，1995年到2004年農(nóng)民人均可支配收入增長(zhǎng)了125.74％，而學(xué)雜費(fèi)及其他費(fèi)用的增長(zhǎng)大大超過(guò)了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)。2003年安縣農(nóng)民人均可支配收入為2684元，一個(gè)村小學(xué)生一年的學(xué)雜費(fèi)占農(nóng)民收入的比例為14.8％，一個(gè)初中生占的比例為44.34％。如此一來(lái)農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)怎能不高。
而農(nóng)村“看病難”的問(wèn)題比教育問(wèn)題更嚴(yán)重。眾所周知，隨著農(nóng)村的分田單干，隨著集體經(jīng)濟(jì)的紛紛解體，依附于集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度也土崩瓦解，但同時(shí)國(guó)家并沒(méi)有相應(yīng)地承擔(dān)起維持農(nóng)村合作醫(yī)療的責(zé)任，而是為了緩解財(cái)政困難走了一條醫(yī)療市場(chǎng)化的改革道路，希圖通過(guò)醫(yī)療市場(chǎng)化，讓私人更多的承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用和責(zé)任來(lái)提高醫(yī)療效益，并解決財(cái)政困難問(wèn)題。其具體表現(xiàn)就是：一、國(guó)家對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生的撥款占財(cái)政支出的比重逐年下降；二、相對(duì)較少的國(guó)家撥款又主要集中在城市（國(guó)家醫(yī)療衛(wèi)生撥款80％是投入城市，占人口總數(shù)60％以上的農(nóng)村只獲得20％左右的撥款），尤其集中在大城市和大醫(yī)院；三、對(duì)醫(yī)院普遍實(shí)行差額預(yù)算撥款，其撥款額只占醫(yī)院總經(jīng)費(fèi)的極少部分。據(jù)衛(wèi)生部1998年的調(diào)查，1997年國(guó)家對(duì)每所公立醫(yī)院的差額預(yù)算撥款和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥款合計(jì)只占醫(yī)院總收入的8.8％，對(duì)衛(wèi)生防疫機(jī)構(gòu)的兩項(xiàng)撥款只占其總經(jīng)費(fèi)的39％，對(duì)婦幼保健機(jī)構(gòu)的兩項(xiàng)撥款只占其總經(jīng)費(fèi)的13.1％（代英姿：《公共衛(wèi)生支出：規(guī)模與配置》，財(cái)政研究，2004.6.），不足部分顯然只能靠自己創(chuàng)收解決。
這一醫(yī)療制度市場(chǎng)化改革使醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)出于生存的壓力以及致富的欲望沖動(dòng)，利用醫(yī)患之間醫(yī)療信息的極不對(duì)稱和醫(yī)療的特殊壟斷地位，與藥廠、藥品、醫(yī)藥器械經(jīng)銷商結(jié)成利益共同體，利用高額的藥價(jià)、檢查費(fèi)、住院費(fèi)創(chuàng)收以求生存，甚至牟利。其結(jié)果不僅使廣大農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)困難而看不起病，在農(nóng)村，尤其是中西部農(nóng)村農(nóng)民因病致貧，因病返貧時(shí)常發(fā)生，甚至連城市里的低收入家庭也普遍出現(xiàn)“看病難”的問(wèn)題。如前所述，據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì)信息中心2004年11月下旬公布的一項(xiàng)最新調(diào)查結(jié)果稱：近十年來(lái)，我國(guó)居民衛(wèi)生服務(wù)需要量持續(xù)增加，但城鄉(xiāng)兩周患病因經(jīng)濟(jì)困難未治療者的比例均接近四成，患者出院有43.3的人是自己要求出院，其中有63.9是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難。另一方面，城鄉(xiāng)合計(jì)年人均門診費(fèi)用和住院費(fèi)用在排除了物價(jià)上漲的影響后，平均每年以14左右的速度上升。1993年，兩者分別為21元和933元；到了2003年，就已經(jīng)升到了75元和2233元。衛(wèi)生部副部長(zhǎng)朱慶生在2004年11月5日國(guó)務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上說(shuō)，至今，中國(guó)農(nóng)村有一半的農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)原因看不起病。我國(guó)中西部農(nóng)民因看不起病，死于家中的比例高達(dá)60％—80％。2003年我國(guó)農(nóng)村居民家庭人均純收入為2622.2元，農(nóng)村居民的平均住院費(fèi)用2236元，在農(nóng)民的人均純收入尚包括實(shí)物收入的情況下，可以說(shuō)，農(nóng)民如果生了大病，一年的現(xiàn)金收入尚不能支付住一次院的費(fèi)用。因此，疾病是中國(guó)農(nóng)民致貧或返貧的主要原因�！ ∵@一切都迫使我們不得不認(rèn)真反思，為什么醫(yī)療制度改革以后，一半以上的國(guó)人看不起��？醫(yī)療制度改革究竟應(yīng)當(dāng)怎樣搞，農(nóng)村的醫(yī)療制度究竟應(yīng)當(dāng)怎樣建立，政府在其中究竟應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起什么樣的責(zé)任和義務(wù)？“范文先生”版權(quán)所有
我們對(duì)目前占主流的以上三種觀點(diǎn)的質(zhì)疑，其根本目的并非反對(duì)甚至否定這些觀點(diǎn)，恰恰相反，我們?cè)谙喈?dāng)程度上也同意這些觀點(diǎn)，因?yàn)檫@些觀點(diǎn)從不同的角度反映和說(shuō)明了農(nóng)村問(wèn)題的現(xiàn)狀。而我們提出疑問(wèn)的目的僅僅是為了把農(nóng)村問(wèn)題的研究引向深入，使人們對(duì)農(nóng)村問(wèn)題能夠更加客觀、全面、科學(xué)地把握，從而提出更有針對(duì)性和實(shí)效性的緩解以致最終解決的政策建議。因?yàn)椋ㄟ^(guò)大量的調(diào)查和思考，我們認(rèn)為“三農(nóng)問(wèn)題”太嚴(yán)重、太復(fù)雜，而要在中國(guó)這樣一個(gè)農(nóng)民占大多數(shù)人口的，情況又相當(dāng)復(fù)雜的大國(guó)中解決“三農(nóng)問(wèn)題”，確實(shí)是很棘手的，也不是短時(shí)間能夠一蹴而就的。
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