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“三農(nóng)問題”到底應當如何緩解？（一）
“三農(nóng)問題”到底應當如何緩解？（一）
[關鍵詞]三農(nóng)問題農(nóng)村公共品
近年來“三農(nóng)問題”的嚴重性已引起上上下下的高度重視，對此，不少專家學者以及政府官員都從不同角度進行了分析，并提出不少有見地的政策建議。但這些分析是否真正站得住腳，其政策建議是否真正可行，卻有進一步思考的必要。
一、農(nóng)村人多地少，經(jīng)濟落后和“城鄉(xiāng)二元分割”說
該觀點主要認為，我國人多地少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值目前僅占全國GDP的14％左右，農(nóng)民人均耕地面積僅有1.41畝左右，極度稀缺的土地資源和極度龐大的農(nóng)業(yè)人口很難使農(nóng)民在一畝三分田上富裕起來，也很難使當?shù)鼗鶎诱ㄟ^稅費籌資提供當?shù)剞r(nóng)民所需要的基本公共品。加之在教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)、基礎設施等方面長期實行的“城鄉(xiāng)二元分割”以及“重城市，輕農(nóng)村”的不公平的制度與政策，使當?shù)鼗鶎诱狈Ρ匾呢斄μ峁M足當?shù)剞r(nóng)民所需要的義務教育、公共醫(yī)療、社會保障、基礎設施等基本公共品。
這的確是反映目前農(nóng)村現(xiàn)狀并具有相當說服力的一種觀點。但這一觀點也存在一個人們無法解釋的困惑。即，在改革開放以前，我國經(jīng)濟基礎，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟基礎那么薄弱，不管是農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值都遠遠低于現(xiàn)在，但那時當?shù)卣畢s可以提供基本上滿足當?shù)剞r(nóng)民所需要的義務教育、公共醫(yī)療、五保戶、基礎設施等基本公共品，而在農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值都大大增加，農(nóng)民收入也大大增加，政府財力也大大增強的今天，卻反而出現(xiàn)農(nóng)民“上學難，看病難，用水難、五保難、農(nóng)田水利難、公路建設難”等問題呢？為什么在中國廣大農(nóng)村普遍出現(xiàn)“三農(nóng)”問題，有人甚至說是“四農(nóng)”問題的時候，江蘇的華西村、河南的南街村、劉莊等村莊卻不存在“三農(nóng)”、“四農(nóng)”問題，沒有出現(xiàn)廣大農(nóng)村普遍存在的“上學難，看病難，用水難、養(yǎng)老難、農(nóng)田水利難、公路建設難”等問題呢？問題的根源到底何在？這是李昌平和許多農(nóng)民的困惑，也是我們的困惑之一。
持這種觀點的人由農(nóng)村人多地少，經(jīng)濟落后和“城鄉(xiāng)二元分割”的觀點出發(fā)，提出的政策建議主要是大量轉(zhuǎn)移農(nóng)民，實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、城市化和國家實行“多予、少取，放活”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步消除“城鄉(xiāng)二元分割”的經(jīng)濟、社會、政治、教育、醫(yī)療、社會保障、文化等方面的制度和政策，這無疑是正確的，也是必要的。但也存在一些需要進一步思考的問題。
問題之一，近期大量轉(zhuǎn)移農(nóng)民，改變農(nóng)村人多地少和實行農(nóng)業(yè)規(guī)�；�(jīng)營，大幅度增加農(nóng)民務農(nóng)收入的現(xiàn)實可行性到底有多大？我國目前農(nóng)村人口，按國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2002年為7.8億多，占全國總?cè)丝诘?0.9％；但也有人說其實不止，有9億多，占全國總?cè)丝诘?0％左右。2002年農(nóng)村的勞動力是4.896億，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)移了1.3億，按種田最低規(guī)模效益人均占有耕地10畝計算，只需要1.5億左右的農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)，農(nóng)村尚有2億多過剩勞動力需要轉(zhuǎn)移從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。而我國目前經(jīng)濟發(fā)展每年只能提供800－900萬就業(yè)崗位，而且城市里每年新增需要就業(yè)的青年人就達1千萬左右（大學生就業(yè)難就是一個明證），目前還有數(shù)千萬失業(yè)者和下崗工人急待就業(yè)，嚴峻的就業(yè)形勢極大地制約了近期內(nèi)大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)民的可能性，這一嚴峻的現(xiàn)實狀況也告訴我們，在我國大量轉(zhuǎn)移農(nóng)民，改變農(nóng)村人多地少，并為農(nóng)業(yè)規(guī)�；�(jīng)營，大幅度增加農(nóng)民務農(nóng)收入奠定土地資源條件，恐怕是一個比較漫長的歷史過程，除非我們另辟蹊徑，對這一點一些對農(nóng)村問題有深入研究的專家學者都有所論述。如溫鐵軍先生在《“三農(nóng)問題”相關討論中的似是而非》一文中就談到，“人們都在講城鎮(zhèn)化，這是近年來愈益普遍的一個話題，認為通過城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)過剩人口就能夠解決農(nóng)業(yè)不規(guī)模的問題。但是，這似乎也值得進一步展開討論。且不說現(xiàn)在大中小城市吸納農(nóng)民人口的能力已經(jīng)明顯下降，從長期分析來看，即使我們加快城市化到2030年可能實現(xiàn)50城市化率（這是在決策選擇完全正確的情況下我們可能達到的目標，如果決策選擇不正確，能不能達到還是個問號），到那時我們是16—17億人口，按16.8億計算仍然還有8億4千萬人生活在農(nóng)村；而在城市化加速階段，按正常的城市化發(fā)展速度和規(guī)模來看每年被征占的土地至少在1200萬畝以上。也就是說30年后，無論按新口徑19.5億畝算，還是按老口徑14.5億畝耕地算，都要減少3億多畝，人均耕地面積也實際上會減少更多。在這種情況下，農(nóng)村基本要素的配置關系能調(diào)節(jié)得了嗎？這個基本國情矛盾制約是一個大問題�！保ㄖ薪�(jīng)網(wǎng)50人論壇）
如果我們看不到這一點，急于求成，盲目冒進，甚至像有些人主張的那樣，希圖用單純城鎮(zhèn)化，造一座座新城來轉(zhuǎn)移農(nóng)民，結(jié)果除了建一座座空城、死城，像拉美國家和其他第三世界國家那樣，形成大量的農(nóng)民進城就業(yè)無門，四處漂泊，城市周圍出現(xiàn)大量的貧民窟和產(chǎn)生社會不安定不和諧，甚至動亂的狀況，以及白白浪費大量寶貴資源外，還能有什么呢？
問題
之二，近期國家到底能拿出多少錢來扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)民增收和解決農(nóng)民“上學難，看病難，養(yǎng)老難，行路難，用水難”等諸多農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展老大難問題？毫無疑問，扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，促進農(nóng)民增收和解決農(nóng)民“上學難，看病難，養(yǎng)老難，行路難，用水難”等諸多農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展老大難問題需要國家財政拿出大量資金和政策來予以支持，這本身也是我們落實科學發(fā)展觀，構(gòu)建和諧的全面小康社會，真正實現(xiàn)公共財政目標所必須的。但問題的關鍵是近期國家到底能拿出多少錢來解決這些問題？我國目前面臨的問題太多，需要國家拿錢來解決的方面也很多，近期突出需要解決的問題除了“三農(nóng)”問題以外，還有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整問題、國企改革問題、地區(qū)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、人與自然生態(tài)不協(xié)調(diào)的問題、貧富差距拉大問題、教育問題、醫(yī)療問題、失業(yè)問題、社會保障問題、臺海危機問題等等，這些都需要國家財政拿出大量的真金白銀。去年，國家下大決心拿出451億對農(nóng)民進行“兩減免三補貼”，但具體落實到每個農(nóng)民頭上面，不過區(qū)區(qū)40多元，而且當年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格就上漲400多億，基本上抵消了，農(nóng)民并沒有從中得到多少實惠。去年農(nóng)民的增收，主要是靠“天幫忙，價格漲，人努力和政府政策的導向”。
由此可見，實行“多予、少取，放活”的方針，扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，解決“三農(nóng)”問題，不光取決于我們的美好愿望，更關鍵的是取決于國家到底有多大的實力，財政上到底能拿出多少錢來。溫鐵軍等農(nóng)業(yè)專家對此都表示了一定程度的懷疑。比如張曉山最近就撰文指出，“農(nóng)村稅費改革之前政府和村社區(qū)組織通過農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、‘三提’、‘五統(tǒng)’及攤派實際上從農(nóng)民那里每年要收1500億元～1600億元。稅費改革以來，為了推進農(nóng)村稅費改革，因減免農(nóng)業(yè)稅而各地減少的財政收入，主要由中央財政安排專項轉(zhuǎn)移支付予以補助，2003年中央財政轉(zhuǎn)移支付305億元，2004年510億元，2008年因全國26個省、直轄市、自治區(qū)取消農(nóng)業(yè)稅收，中央轉(zhuǎn)移支付將達到664億元，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級財政缺口仍較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級自身財力匱乏和為本社區(qū)居民提供公共產(chǎn)品能力不足的問題將凸顯出來�！保◤垥陨剑骸掇r(nóng)業(yè)稅取消后如何深化農(nóng)村改革》燕南評論2008.3.24.）
問題之三，以公司加農(nóng)戶，龍頭加龍尾，實行“訂單農(nóng)業(yè)”，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路來富裕農(nóng)民，這條路到底能不能走得通？不錯，在近年來的農(nóng)村改革實踐中，我們確實看到一些地區(qū)，如山東、內(nèi)蒙古等通過這種方式使一部分農(nóng)民受益。但同時我們也大量看到公司整農(nóng)戶、坑農(nóng)戶、騙農(nóng)戶，使農(nóng)民血本無歸的事件不斷發(fā)生。這里很重要的原因之一就是在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，公司與農(nóng)戶往往并未結(jié)成“一損俱損，一榮俱榮”的利益共同體，而是各自分離并具有獨自利益的經(jīng)濟主體，在經(jīng)濟交往的利益博弈中，由于博弈力量的極不均衡，結(jié)果往往很難避免公司為了自己的利益最大化，利用其博弈中的優(yōu)勢侵害一家一戶的分散的力量薄弱的農(nóng)民的利益，這是市場經(jīng)濟的必然，更是資本的必然，而并非公司老板的良心太黑的問題。
因此，僅僅依靠現(xiàn)在這種公司加農(nóng)戶，龍頭加龍尾，實行“訂單農(nóng)業(yè)”，走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的道路來富裕農(nóng)民，其設想的出發(fā)點是好的，其實行的結(jié)果很可能是悲慘的。所以李昌平等農(nóng)業(yè)專家會對此產(chǎn)生懷疑，他認為：“有沒有公司把農(nóng)民帶富？也有，但是是不是一個普遍的現(xiàn)象呢？我持懷疑態(tài)度。我大量的一手資料證明，不是這么回事。公司是什么東西？如果不是利益最大化，那他就不是一個好的企業(yè)家，或者是一個傻瓜。當農(nóng)業(yè)性的企業(yè)獲得超額利潤的時候，會給農(nóng)民。但獲得平均社會利潤的時候，它不找農(nóng)民要錢，農(nóng)民也不找他要錢。但是當企業(yè)得不到社會平均利潤，或者虧本的時候，它一定會把風險轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。這時候，政府干什么呢？他會為了企業(yè)還是為了農(nóng)民呢？當然為了企業(yè)。大量的事實證明了這一點。第一，企業(yè)可以給政府官員送禮；第二，每個企業(yè)都是政府的政績。問題是農(nóng)業(yè)性的企業(yè)會不會得到社會平均利潤或超額利潤，經(jīng)過調(diào)查90的農(nóng)業(yè)性企業(yè)得不到社會平均利潤。不然的話為什么中國的四大銀行離開農(nóng)村了呢？也有個別的企業(yè)把農(nóng)民帶富，但以一個企業(yè)就代表全國的情況是不合適的。連國營企業(yè)都會打白條等，怎么能夠指望民營的企業(yè)帶動農(nóng)村致富呢？”（《三農(nóng)問題的困惑與出路》，燕南評論，2002.6.17）
二、農(nóng)村縣鄉(xiāng)基層政府養(yǎng)人太多，“生之者少，食之者眾”，使基層政府變異為“掠奪性政府”說
該觀點主要認為，我國“三農(nóng)問題”之所以如此嚴重，農(nóng)民負擔之所以如此沉重，農(nóng)村公共品供給之所以如此匱乏，其主要原因之一就在于縣鄉(xiāng)基層政府機構(gòu)太多，養(yǎng)人太多。農(nóng)村經(jīng)濟本來就很薄弱，目前農(nóng)業(yè)增加值僅僅只占全國GDP的14％左右，極其羸弱的經(jīng)濟基礎難以支撐過分龐大的上層建筑，“生之者少，食之者眾”，最終必然使基層政府變異為“掠奪性政府”，結(jié)果必然大大加重農(nóng)民負擔，使農(nóng)村和農(nóng)業(yè)趨于凋敝，并激起農(nóng)民的不滿與反抗，使黨和政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政基礎大大削弱，最終導致政治危機爆發(fā)。因此，他們開出的藥方是撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)機構(gòu)，改為縣的派出機構(gòu)，如鄉(xiāng)公所，大大減少吃“財政飯”的人員，從而減輕農(nóng)民負擔，從而騰出更多的政府財力用于農(nóng)村公共事業(yè)，緩解“三農(nóng)問題”。
但對此也有不同的看法。比如，李昌平和一些基層干部提出：目前我國農(nóng)村公共品供給短缺，“三農(nóng)問題”嚴重，表現(xiàn)在基層，但根源在上面。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級承擔的責任最大。省市兩級可以玩“空對空”的把戲，以會議落實會議，以文件貫徹文件，特別是利用傳媒，鋪天蓋地宣傳由上到下層層出臺的文件、各級領導在層層召開的會議上照葫蘆畫瓢的“重要講話”，認認真真搞完形式，扎扎實實走完過場；就對中央和老百姓有了一個交代便大功告成了。最務實的工作是檢查檢查再檢查，而檢查的主要方式是隔著玻璃看，坐著車子轉(zhuǎn)。這是最安全的執(zhí)行方式，因為只要執(zhí)行政策不走樣，決策失誤的責任可以上推中央承擔，執(zhí)行失誤的責任可以拿基層是問。如果政策一旦偏離本地區(qū)的客觀實際，造成了社會矛盾，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有把政策落實好。政策是好的，越到上面的領導越是好的，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)這些歪嘴巴和尚把好經(jīng)念歪了；只要處理幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部就能把矛盾化解。民心是執(zhí)政的根本保證，上級是國家權(quán)威的體現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不來負責任誰又會來負責任呢？“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭頂著計劃生育、財政稅收、社會治安綜合治理、招商引資、中心工作等等“一票否決”的懸劍。其中風險最大的“一票否決”是計劃生育，壓力最重的是財稅任務，盡管有著為數(shù)眾多的農(nóng)稅隊伍和國、地稅隊伍，但他們只管數(shù)字，完成任務的責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即使發(fā)不出工資借款也要完成；因為“一票否決”的公式是：要么交票子，要么交“帽子”。九十年代末在全中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)流行的最“經(jīng)典”的縣市領導語錄是：“采取什么措施我不管，政策不能違背，但任務必須完成，否則追究領導責任”！最難預測的是社會治安和安全事故，一旦出現(xiàn)不可收拾的局面，主要領導就得撤職。
他們認為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政成本最低。從各級供養(yǎng)的人員成本對比來看，據(jù)有關資料顯示，目前養(yǎng)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平均每年只需要人頭經(jīng)費1萬元，養(yǎng)一個縣干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費3萬元，養(yǎng)一個地市級干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費6萬元，養(yǎng)一個省干部平均每年最低需要人頭經(jīng)費9萬元。全國政協(xié)委員、清華大學教授蔡繼明根據(jù)相關調(diào)查研究得出，目前我國縣鄉(xiāng)兩級人員約占71％，他們的開支占21％；中央和省級人員占29％，他們的開支占79％。中央和省級人員的人均開支是縣鄉(xiāng)兩級人均開支的9.2倍�，F(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政供養(yǎng)人員（包括中小學教師）為1316.2萬，假設精簡500萬，可以使農(nóng)民負擔減輕40％。那么，在省和中央兩級精簡100萬則可使農(nóng)民的負擔減輕74％。而縣鄉(xiāng)兩級這21％的所謂吃“皇糧”開支，其中的60以上要用于中小學教師工資。只占全國21％的財政收入，卻要去解決占全國94的國土、70以上人口的各項支出，特別是要承擔8億多人口的小康建設和1.7億中小學生的義務教育，成本是低了還是高了呢？因此，中央、省、市級機關，耗費國家的財政成本最大。不僅是省、市兩級財政成本，與需要解決占全國94的國土、70以上人口的各項支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在著天壤之別；就是縣級財政成本，也遠遠高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
從縣鄉(xiāng)兩級的經(jīng)費開支對比上來看，根據(jù)一地方政府公共網(wǎng)發(fā)布的資料：“2001年黑龍江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點之后，現(xiàn)存66個縣級機構(gòu)。每個縣級機構(gòu)（含縣屬的各科局機關）平均一年需要1億元的開支消耗，其中包括：領導干部工資、福利、獎金，縣委、縣政府及各科局領導們的高檔轎車消耗，領導們的外出考察（實際上是旅游）消耗，各種招待費，會費、禮金、福利待遇、辦公費、取暖費、勤雜人員工資、水電費、高級娛樂消費、手機、電話、傳真等通訊費、工作服、辦公室裝修費等等，66個縣級機構(gòu)一年要消耗50多個億，用在各項事業(yè)上的只有10多億元。2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點后，現(xiàn)存944個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。每個鎮(zhèn)的消耗一年按300萬元，每個鄉(xiāng)的消耗230萬元計算，一年人吃馬喂，包括對各項事業(yè)的投資在內(nèi)，全省用在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出才24.96億元”。因此，僅僅是縣級機構(gòu)一級，就要比工作面要廣、工作量要大、服務的人口多、面對的矛盾雜、社會的直接責任重的一個省的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要多耗費一倍以上的財政支出。
現(xiàn)在有一種這樣的主流觀點：如果取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)就不再需要保留。那么，城市的市民不交稅是不是可以取消城市政府呢？為什么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)非得由農(nóng)民來養(yǎng)而不應該由國家來養(yǎng)呢？農(nóng)業(yè)是弱勢產(chǎn)業(yè)，且事關國家的糧食安全、政治穩(wěn)定、全國70以上人口的生存發(fā)展。從農(nóng)村的現(xiàn)實需要來看，缺少大量的公職人員：醫(yī)療保障事業(yè)、司法治安、教育事業(yè)、農(nóng)技推廣等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是人多了或是人少了，問題是干什么的人多了，干什么的人少了；問題是這筆財政支出由誰出？花了錢干什么？學者潘維認為：世界各國的發(fā)展證明，“社會發(fā)展程度越高，要政府辦的事情也越多，官員的需求量也就越大，國家對經(jīng)濟生活的管理工作就越重、越龐雜。香港經(jīng)濟是世界上‘最自由的經(jīng)濟’。但早在1990年，香港的500萬人口里就已經(jīng)有20萬公務員，每25人養(yǎng)1個，這比例在發(fā)達地區(qū)中還算低的。美國是每13個“納稅人”養(yǎng)一個政府雇員，政府雇員占總?cè)丝诒壤?％。我國“干部”與總?cè)丝谥?％，不到美國的一半，而且“干部”還包括教師、文學家和新聞記者�！那f人吃財政飯’有什么可‘駭人聽聞’的？拿清朝甚至漢朝的官民比例說事就更荒唐：大清朝不計劃生育，不封山育林，不搞環(huán)境保護，也不養(yǎng)百萬軍隊，更無需調(diào)控規(guī)范全國市場。面臨帝國主義強權(quán)的時候，大清朝喪權(quán)辱國”。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部實用價值最好。在整個干部隊伍中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是最弱的群體，是干部隊伍中的“群眾”，是各級政權(quán)中最民眾化的干部；是干部隊伍中孺子牛，可以說吃的是草，擠出的是奶。如同水和空氣一樣，存在的時候我們感覺不到他們的價值，只有在失去他們的時候，我們才可能感受他們的珍貴。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是干部隊伍中最物美價廉的干部。他們的待遇很低卻要干很復雜很艱巨的工作，而從上到下無論是誰都可以對他們指手畫腳；上面的各級無論是領導還是辦事員、是媒體還是學界，都可以對他們指手劃腳。他們?yōu)榱斯ぷ骷影嗉狱c是常事，節(jié)假日不休息是常事，饑一餐飽一餐是常事，一身泥一身汗地風里來雨里去是常事，請問上面哪一級的絕大多數(shù)干部能夠做到呢？盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的環(huán)境最艱苦，生活最清苦，工作最辛苦，就是平均不到一千元月薪也不能正常發(fā)放的情況下，受盡各種屈辱完成各種稅費，甚至還要借錢向國家交稅，自己工資卻無著落，拿“白條”回家過年。請問上面哪一級的絕大多數(shù)干部能夠做到呢？
因此，李昌平他們提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革思路是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革不是削弱而是加強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的核心是轉(zhuǎn)制——建立“民本位”政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的根本是要轉(zhuǎn)變體制。他認為，上個世紀80年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革搞了好幾次了。1998年朱鎔基總理剛改過，現(xiàn)在很多省又開始了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革。這些改革大多都是在精簡機構(gòu)和人員、精簡領導干部職數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并、部門和政府內(nèi)設機構(gòu)的合并等方面做文章，還有的就是把一些農(nóng)民需要但政府財政認為是包袱的服務部門推向市場。經(jīng)過90年代的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主權(quán)力不是擴大了，而是削弱了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變得只有責任而沒有權(quán)力；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表條條利益的部門的權(quán)力擴大了，變得只有權(quán)力沒有責任。90年代的鄉(xiāng)村實際上處于多部門控制為主的無政府狀態(tài)，80％以上的找農(nóng)民收費的項目不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所為，是部門所為。中國的政治體制自身發(fā)展的規(guī)律是最基層的政府的權(quán)力總是被上級政府剝奪，最基層的政府承擔的事務總是越來越多而財力越來越少。中國政治體制的活力在于激發(fā)基層的活力，當基層沒有活力的時候，體制自身的發(fā)展規(guī)律決定最高的政府會采取渴澤而魚的辦法逐步向縣、市、省剝奪權(quán)利。如果順應體制自身發(fā)展的規(guī)律，最終的結(jié)果是體制基礎的壞死，最終導致的是整個體制的滅亡。實踐證明，這樣的改革，好的作用不大，壞的作用不小。而且，要說機構(gòu)臃腫、人浮于事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣比較，真是小巫見大巫了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的呼聲很高了，其實，中國行政體制最要改的是縣級。鄉(xiāng)改縣不改，改也白改；縣改了，鄉(xiāng)不改也得改。體制轉(zhuǎn)變了，職能就轉(zhuǎn)變了，精簡人員和機構(gòu)的問題就不是問題了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變體制最重要的就是要由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變；由管民型政府向民管型政府轉(zhuǎn)變。在“以農(nóng)養(yǎng)政”的時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能是服從于“攝取農(nóng)業(yè)剩余”的大國策的，因而要實現(xiàn)體制轉(zhuǎn)變是有困難的；現(xiàn)在農(nóng)業(yè)稅正在逐步取消，“以農(nóng)養(yǎng)政”的時代即將結(jié)束，為實現(xiàn)“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變提供了財政基礎。（李昌平：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部》，燕南評論）
這就提出了需要認真進行深入調(diào)查研究的兩個重大問題：一是目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府到底有沒有存在的必要，如果沒有，撤銷以后，依靠誰來貫徹執(zhí)行黨和政府的方針政策，依靠誰來維持農(nóng)村政局穩(wěn)定和社會治安，依靠誰來組織提供農(nóng)村匱乏的義務教育、公共醫(yī)療、社會保障、農(nóng)田水利道路飲水等基礎設施建設、計劃生育等公共品，僅僅作為縣的派出機構(gòu)能承擔這些職能嗎，能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)退出后的權(quán)力真空不被鄉(xiāng)村黑勢力、宗族勢力等所填補嗎？而且即使可行，也有一個絕對繞不開的難題，即如何分流大量的下崗人員而又不引起社會問題。最近，國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部組織研究室主任趙樹凱對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的調(diào)查表明，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，從表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)是減少了，但精簡的目標并沒有達到，財政開支也并未減少。換言之，目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)及人員的精簡改革，實際上僅僅是一場騙人的數(shù)字“鬧劇”。這里面是否隱藏著更多的需要進一步思考的問題呢？未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革會不會重蹈覆轍呢？
二是如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府必須存在，那么，如何由目前主要對上級政府負責轉(zhuǎn)變?yōu)閷V大農(nóng)民負責，如何由“管理”為主的政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺⻊铡睘橹鞯呢撠熑蔚拿裰鳌⒎ㄖ普�，如何從財力上保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，尤其是貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠正常地行使其職能，而不是靠掠奪農(nóng)民來滿足財力需要呢？在這兩點上，根據(jù)我們的調(diào)查和思考，我們更傾向于李昌平等人的意見。即便是要撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)機構(gòu)，大量精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，也要在經(jīng)過大量調(diào)查研究和充分試點并取得成功的基礎上進行，在這一點上，一定要保持清醒的頭腦，切不可圖一時痛快，貿(mào)然從事，最終釀成難以挽回的大禍。
三、財政過分集中說
該觀點主要認為，我國“三農(nóng)問題”之所以如此嚴重，農(nóng)民負擔之所以如此沉重，農(nóng)村公共品供給之所以如此匱乏，其主要原因之一就是九四年“分稅制”改革以后，財力集中于中央，事權(quán)則不斷下放。目前一個被廣泛引用的數(shù)據(jù)是九四年“分稅制”改革以來，中央財政收入所占比重由1993年的22.02％上升到52％左右，省級財政收入所占比重，由1994年的16.8％上升到2000年的28.8％（賈康、白景明，2003年）。如前所述，全國政協(xié)委員、清華大學教授蔡繼明根據(jù)相關調(diào)查研究得出，縣鄉(xiāng)兩級財政供養(yǎng)人員約占全國的71％，而他們的開支只占21％；中央和省級人員占29％，他們的開支占79％。中央和省級人員的人均開支是縣鄉(xiāng)兩級人均開支的9.2倍�，F(xiàn)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政供養(yǎng)人員（包括中小學教師）為1316.2萬，而縣鄉(xiāng)兩級這21％的所謂吃“皇糧”開支，其中的60以上要用于中小學教師工資。只占全國21％的財政收入，卻要去解決占全國94的國土、70以上財政供養(yǎng)人員的各項支出，特別是要承擔8億多農(nóng)民的小康建設和1.7億中小學生的義務教育，其困難和可能發(fā)生的狀況是可想而知的。
此觀點確實是說明現(xiàn)在“三農(nóng)問題”嚴重、縣鄉(xiāng)財政困難，以及農(nóng)村公共品供給匱乏的很有說服力的一種說法。但是，此說法卻存在一個不好解釋的問題，即盡管九四年“分稅制”改革以后，從相對比例看，財力確實集中于中央，但各級地方政府，包括縣鄉(xiāng)政府實際掌握的財力的絕對額卻是增加的。以我們的調(diào)查為例，廣元市市中區(qū)財政總收入1991年為1612.3萬元，2000年上升到5905萬元，人均財力由2413元上升到5865元；通江縣可支配財力2001年為15772萬元，2004年上升到43488萬元（其中絕大部分來自中央和省上的各種轉(zhuǎn)移支付）。在縣鄉(xiāng)政府實際掌握的財力的絕對額增加的情況下，為什么還會產(chǎn)生農(nóng)村公共品供給越來越困難的問題呢？
況且，如果我們用歷史的眼光看問題，八十年代改革以前我國的財政分配體制也是高度集中的，雖然從統(tǒng)計資料上看，似乎中央的集中程度并不高，但實質(zhì)性的集中程度恐怕更高，但那時為什么基本上能夠提供如義務教育、公共醫(yī)療、五保戶等農(nóng)村公共品（盡管是低水平的），而在政府財力已經(jīng)大大增加的今天卻反而不能保證了呢？農(nóng)村卻反而出現(xiàn)相當部分的“上學難“、“看病難”、“五保難”等問題，甚至出現(xiàn)相當部分的農(nóng)民因此而陷入貧困“陷阱”呢？問題到底出在哪里？
以我們調(diào)查的四川安縣的教育為例，從統(tǒng)計數(shù)據(jù)上看，無論是財政教育經(jīng)費的絕對額，還是財政教育支出占GDP和預算總支出的比重，改革以來均超過改革以前的年份，但改革以前國家的教育經(jīng)費一直是有保障的。據(jù)了解，解放初期，即使財政沒有現(xiàn)款，政府也是把糧食撥給學校，以物折款。當時基本沒有拖欠過教師的工資，公用經(jīng)費也有保障，學費也是很低的，并且有助學金，據(jù)一位老教師回憶，在60年代初，初中的助學金最高為四元，而當時的學費約兩元左右。可以說在當時條件下，一個農(nóng)村學生，只要愿意上學，是完全可以完成學業(yè)的。但在改革后的今天，安縣同樣出現(xiàn)教育經(jīng)費不足，教育收費過高，農(nóng)村孩子“上學難的問題”。為什么？
這里面恐怕很重要的原因之一，就是近年來在“教育產(chǎn)業(yè)化”的錯誤思想指導下，教育成本、費用的飛漲大大超過了財政收入的增長，超過了農(nóng)民收入的增長，使政府財政和農(nóng)民在現(xiàn)有的財力分配格局和經(jīng)濟發(fā)展水平上都難以承擔。1991年我國政府財政性教育支出僅為617.83億元，到2003年就達到3850.62億元，增長了5.23倍；其中，預算內(nèi)教育經(jīng)費由459.7億元增長到3453.86，增長了6.51倍；同期財政預算支出從3386.6億元增長到24650億元，增長6.28倍。由此可見，財政性教育經(jīng)費，尤其是預算內(nèi)教育經(jīng)費的增長與財政預算支出的增長基本上是同步的，而且預算內(nèi)教育經(jīng)費的增長甚至超過財政預算支出的增長。但是，同期全社會教育經(jīng)費的支出卻由731.5億元增長到6208.27億元，增長了7.49倍，既超過財政性教育經(jīng)費的增長，也超過預算內(nèi)教育經(jīng)費的增長。這種過高的增長顯然來自人民群眾過多、過重的負擔。
數(shù)據(jù)表明，目前我國老百姓負擔的教育經(jīng)費占全社會教育經(jīng)費的比重甚至高達38％和44％（2003年），而OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）國家的平均水平只有12％（劉欣森、彭干梓、戴海：《專家呼吁遏制教育公平性的惡化趨向》，中國青年報，2008年2月2日）。2003年聯(lián)合國專員托馬舍夫斯基在考察了中國的教育狀況后認為，中國的教育經(jīng)費實際上只占全國生產(chǎn)總值的2。而政府預算只占教育總經(jīng)費的53，剩下的47則要求家長或其它來源填補。比如，課本以前是幾毛錢、塊把錢一本，現(xiàn)在要三、四元甚至七、八元一本；以前老師的月工資幾十元，現(xiàn)在要幾百元甚至上千元；以前的教學條件十分簡陋，現(xiàn)在的教學條件相對較好，這些成本的上升都將大大增加財政和農(nóng)民的支出（這還不算以教謀私、以教發(fā)財、以教升官、以教腐敗所造成的教育費用增長）。比如據(jù)調(diào)查，1986年義務教育法頒布以后到90年代初的期間，在安縣總的來說學雜費不是很高，95年左右的學雜費小學約在100元左右，初中約在250元左右。但到90年代末期的學費一學期小學就要200元左右，初中500元左右。安縣是一個農(nóng)業(yè)縣，1995年到2004年農(nóng)民人均可支配收入增長了125.74％，而學雜費及其他費用的增長大大超過了農(nóng)民收入的增長。2003年安縣農(nóng)民人均可支配收入為2684元，一個村小學生一年的學雜費占農(nóng)民收入的比例為14.8％，一個初中生占的比例為44.34％。如此一來農(nóng)民的教育負擔怎能不高。
而農(nóng)村“看病難”的問題比教育問題更嚴重。眾所周知，隨著農(nóng)村的分田單干，隨著集體經(jīng)濟的紛紛解體，依附于集體經(jīng)濟的農(nóng)村合作醫(yī)療制度也土崩瓦解，但同時國家并沒有相應地承擔起維持農(nóng)村合作醫(yī)療的責任，而是為了緩解財政困難走了一條醫(yī)療市場化的改革道路，希圖通過醫(yī)療市場化，讓私人更多的承擔醫(yī)療費用和責任來提高醫(yī)療效益，并解決財政困難問題。其具體表現(xiàn)就是：一、國家對醫(yī)療衛(wèi)生的撥款占財政支出的比重逐年下降；二、相對較少的國家撥款又主要集中在城市（國家醫(yī)療衛(wèi)生撥款80％是投入城市，占人口總數(shù)60％以上的農(nóng)村只獲得20％左右的撥款），尤其集中在大城市和大醫(yī)院；三、對醫(yī)院普遍實行差額預算撥款，其撥款額只占醫(yī)院總經(jīng)費的極少部分。據(jù)衛(wèi)生部1998年的調(diào)查，1997年國家對每所公立醫(yī)院的差額預算撥款和專項經(jīng)費撥款合計只占醫(yī)院總收入的8.8％，對衛(wèi)生防疫機構(gòu)的兩項撥款只占其總經(jīng)費的39％，對婦幼保健機構(gòu)的兩項撥款只占其總經(jīng)費的13.1％（代英姿：《公共衛(wèi)生支出：規(guī)模與配置》，財政研究，2004.6.），不足部分顯然只能靠自己創(chuàng)收解決。
這一醫(yī)療制度市場化改革使醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)出于生存的壓力以及致富的欲望沖動，利用醫(yī)患之間醫(yī)療信息的極不對稱和醫(yī)療的特殊壟斷地位，與藥廠、藥品、醫(yī)藥器械經(jīng)銷商結(jié)成利益共同體，利用高額的藥價、檢查費、住院費創(chuàng)收以求生存，甚至牟利。其結(jié)果不僅使廣大農(nóng)民因經(jīng)濟困難而看不起病，在農(nóng)村，尤其是中西部農(nóng)村農(nóng)民因病致貧，因病返貧時常發(fā)生，甚至連城市里的低收入家庭也普遍出現(xiàn)“看病難”的問題。如前所述，據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計信息中心2004年11月下旬公布的一項最新調(diào)查結(jié)果稱：近十年來，我國居民衛(wèi)生服務需要量持續(xù)增加，但城鄉(xiāng)兩周患病因經(jīng)濟困難未治療者的比例均接近四成，患者出院有43.3的人是自己要求出院，其中有63.9是因為經(jīng)濟困難。另一方面，城鄉(xiāng)合計年人均門診費用和住院費用在排除了物價上漲的影響后，平均每年以14左右的速度上升。1993年，兩者分別為21元和933元；到了2003年，就已經(jīng)升到了75元和2233元。衛(wèi)生部副部長朱慶生在2004年11月5日國務院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上說，至今，中國農(nóng)村有一半的農(nóng)民因經(jīng)濟原因看不起病。我國中西部農(nóng)民因看不起病，死于家中的比例高達60％—80％。2003年我國農(nóng)村居民家庭人均純收入為2622.2元，農(nóng)村居民的平均住院費用2236元，在農(nóng)民的人均純收入尚包括實物收入的情況下，可以說，農(nóng)民如果生了大病，一年的現(xiàn)金收入尚不能支付住一次院的費用。因此，疾病是中國農(nóng)民致貧或返貧的主要原因�！ ∵@一切都迫使我們不得不認真反思，為什么醫(yī)療制度改革以后，一半以上的國人看不起��？醫(yī)療制度改革究竟應當怎樣搞，農(nóng)村的醫(yī)療制度究竟應當怎樣建立，政府在其中究竟應當擔負起什么樣的責任和義務？“范文先生”版權(quán)所有
我們對目前占主流的以上三種觀點的質(zhì)疑，其根本目的并非反對甚至否定這些觀點，恰恰相反，我們在相當程度上也同意這些觀點，因為這些觀點從不同的角度反映和說明了農(nóng)村問題的現(xiàn)狀。而我們提出疑問的目的僅僅是為了把農(nóng)村問題的研究引向深入，使人們對農(nóng)村問題能夠更加客觀、全面、科學地把握，從而提出更有針對性和實效性的緩解以致最終解決的政策建議。因為，通過大量的調(diào)查和思考，我們認為“三農(nóng)問題”太嚴重、太復雜，而要在中國這樣一個農(nóng)民占大多數(shù)人口的，情況又相當復雜的大國中解決“三農(nóng)問題”，確實是很棘手的，也不是短時間能夠一蹴而就的。
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