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關于農(nóng)民增收減負和確保糧食安全的六點建議
關于農(nóng)民增收減負和確保糧食安全的六點建議
今年以來糧食市場價格的上漲，實際上非常有利于中部糧食主產(chǎn)區(qū)糧農(nóng)收入水平的提高。對于有些糧商乘機投機、哄抬糧食價格的行為，可以通過調(diào)整政府的糧食儲備以及鼓勵更有效的跨地區(qū)糧食運銷來平抑。
十六大提出了全面建設小康社會的目標，標志著我國政府的工作重點從重視速度的增長轉(zhuǎn)向了速度與質(zhì)量兼顧的發(fā)展。在今年年初的中央農(nóng)村工作會議上，胡錦濤指出了：“全面建設小康社會的重點和難點在于農(nóng)村�！笔鶎萌腥珪ㄟ^的《關于完善社會主義市場經(jīng)濟體制的若干決定》對深化農(nóng)村改革、完善農(nóng)村經(jīng)濟體制，作了全面、細致的規(guī)劃。以下就如何落實三中全會的決定，以增加農(nóng)民收入、確保國家糧食安全和減輕農(nóng)民負擔提幾點建議：
一、發(fā)展中小企業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力
由于農(nóng)業(yè)的特性，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重會越來越低。因此，要提高農(nóng)民的收入，縮小城鄉(xiāng)的差距，關鍵是減少農(nóng)民的數(shù)量，將農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。
勞動力密集的中小企業(yè)的發(fā)展能夠給農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移創(chuàng)造最大的就業(yè)機會。而且，勞動力密集的中小企業(yè)符合我國的比較優(yōu)勢，在加入WTO以后，大力發(fā)展勞動密集型中小企業(yè)有助于提高我國產(chǎn)品在國內(nèi)、國際市場的競爭力。但由于沒有合適的金融安排，現(xiàn)在城市和農(nóng)村的中小企業(yè)面臨貸款難、缺乏金融服務而難于進一步發(fā)展的問題，減少了吸納農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的潛力。尤其在農(nóng)村，合法的金融安排只有郵政儲蓄和農(nóng)村信用合作社。然而，郵政儲蓄只存不貸，農(nóng)村信用合作社呆壞賬比例非常高，已經(jīng)很難發(fā)揮正常的功能。最近國務院提出的農(nóng)村信用合作社改革試點，是促進對農(nóng)村中小企業(yè)貸款的一個重要措施。
一個完善的、能夠有效率地給中小企業(yè)提供金融服務的金融體系，應該包括正規(guī)的和非正規(guī)的金融安排。除了現(xiàn)有的郵政儲蓄和農(nóng)村信用合作社外，還應該有民營的社區(qū)中小銀行、農(nóng)村小額信貸等，并允許正常的民間借貸，以適應中小企業(yè)發(fā)展的需要。建議國務院盡早制定有關法規(guī)，選擇一些地區(qū)進行試點。
二、建立全國統(tǒng)一農(nóng)產(chǎn)品大市場
產(chǎn)業(yè)結(jié)構調(diào)整是增加農(nóng)民收入的一個重要渠道。如果有了靈活有效的全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，各地就能夠按照比較優(yōu)勢來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，然后通過統(tǒng)一的產(chǎn)品市場，進行地區(qū)間的產(chǎn)品交換，這樣農(nóng)民從務農(nóng)得到的收入就可以較好提高。
建立全國統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品市場，不僅有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構的調(diào)整，而且還能造就東部的經(jīng)濟發(fā)展成為拉動中、西部地區(qū)農(nóng)民增收的機制，這一點對中部傳統(tǒng)糧食產(chǎn)區(qū)和西部以資源密集產(chǎn)品為主的農(nóng)民尤其重要。
當前，我國東部地區(qū)相對于中部地區(qū)人多地少，工資水平高，因此，糧食這種土地相對密集的農(nóng)作物在東部地區(qū)不具有比較優(yōu)勢。如果有了全國統(tǒng)一的大市場，當東部地區(qū)隨著經(jīng)濟發(fā)展，土地和勞動力機會成本提高，糧食生產(chǎn)就會越來越不合算，東部地區(qū)自然會縮小糧食生產(chǎn)的比重，增加向生產(chǎn)糧食有比較優(yōu)勢的中部地區(qū)的購買。糧食市場的價格將會相應上升，中部地區(qū)以糧食生產(chǎn)為主的農(nóng)民也就能從糧食增產(chǎn)中得到增收的好處，東部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展也就會成為中部糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民收入增長的拉動力。同時，只要糧食價格上升，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民產(chǎn)糧的積極性提高，中部增產(chǎn)的糧食將能夠彌補比較利益，東部地區(qū)減少的產(chǎn)量。同樣道理，東部越發(fā)展，就會從西部進口越多的資源密集型產(chǎn)品，成為西部農(nóng)民收入增長的拉動力。
我國現(xiàn)在已經(jīng)正式加入WTO，建立和完善全國統(tǒng)一的大市場更具有急迫性。如果沒有全國統(tǒng)一的大市場，東部發(fā)達地區(qū)有可能拋開中西部地區(qū)，利用高度開放的新形勢與國外開展分工合作，比如從國外進口糧食等土地密集型農(nóng)產(chǎn)品以及資源密集型礦產(chǎn)品，這樣，東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中由于比較優(yōu)勢發(fā)生變動而讓出的市場就很有可能落到了境外，我國的中西部地區(qū)就無法從東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中獲得拉動力，中西部農(nóng)民收入增長的愿望就更難實現(xiàn)。
就建立全國統(tǒng)一的大市場來說，政府有幾方面工作要做：
首先，跨地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)商品交易必須有對市場價格差異敏感、有強烈利益動機的中間商來推動，市場才會靈活有效。政府應該改革糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品流通體制，積極開放、鼓勵、支持民營的糧商和各種農(nóng)產(chǎn)品的中間商的進入，開展市場競爭。
其次，需要降低市場的交易成本，市場交易的硬件，如農(nóng)產(chǎn)品集散市場、交通、通訊、金融等體系建立和完善，是跨地區(qū)的商品和要素流通的必要條件之一。這些體系建設的一次性投資、外部效應和規(guī)模經(jīng)濟都很大。近幾年政府在這些領域的投資已經(jīng)很大，但是為了避免市場發(fā)育因這些硬件設施的欠缺而受阻，在必要時也可以開放、鼓勵民間資本在這些領域的投資。
第三，商品交易的本質(zhì)是所有權的交換，所以只有在所有權界定清楚、交易的合同得到法律的保障的情況下商品交易才能順利進行。在現(xiàn)實
生活當中，一些地方政府干預糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品流通的情形時有發(fā)生，這實際上是對農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品所有權的直接侵犯，不僅使農(nóng)產(chǎn)品在地區(qū)之間調(diào)劑余缺的成本大大增加，而且使地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構變動和比較優(yōu)勢的發(fā)揮遇到很大的障礙。以法律的方式界定各種生產(chǎn)要素和商品的所有權，以法律的方式來保障所有權和交易合同，也是政府在建立健全全國統(tǒng)一市場、促進商品和要素流通方面無可旁貸的責任。
第四，市場的風險在很大程度上是由生產(chǎn)的盲目性造成的。信息越充分，生產(chǎn)決策就越準確，市場的風險就越小。而且，消費和需求結(jié)構的變動，在很大程度上是可以準確預測的。但收集和處理這方面信息的外部效應很大，即一方面它的一次性投資很大，另一方面所得信息又可以以供給的邊際成本為零的方式讓眾多農(nóng)民分享。這些信息由各個分散的農(nóng)戶自己來處理，顯然缺乏經(jīng)濟合理性，所以政府在這方面也應該發(fā)揮積極的作用，透過廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)定期或不定期地發(fā)布商情預報，指導農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，以減少農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的風險。
今年以來糧食市場價格的上漲實際上反映的正是上述統(tǒng)一大市場結(jié)構下，糧食生產(chǎn)布局隨著東部經(jīng)濟發(fā)展所作的調(diào)整的結(jié)果，非常有利于中部糧食主產(chǎn)區(qū)糧農(nóng)收入水平的提高。所以，對于有些糧商乘機投機、哄抬糧食價格的行為，可以通過調(diào)整政府的糧食儲備以及鼓勵更有效的跨地區(qū)糧食運銷來平抑。但是，絕對不要又強調(diào)糧食的省長負責制，要求東部主銷區(qū)多生產(chǎn)糧食，以及妨礙民營糧商跨地區(qū)的正常經(jīng)營，這樣將會和建立全國統(tǒng)一大市場的要求背道而馳。
三、增加科技投入，提高糧食生產(chǎn)能力
我國的經(jīng)濟在未來二三十年很有可能繼續(xù)保持快速的增長，在農(nóng)村就業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構調(diào)整中，如何確保糧食安全是一個重要的課題。提高糧食生產(chǎn)能力是增加國家糧食安全的最重要手段，在耕地增加的余地很小的情況下，提高我國糧食生產(chǎn)能力的關鍵在于單產(chǎn)的不斷提高。
提高單產(chǎn)的途徑有兩個：一是增加農(nóng)業(yè)投入；另一是技術進步。但是如果技術水平保持不變，增加要素投入的邊際生產(chǎn)力會下降，這一途徑潛力有限。所以，滿足我國糧食需求的增加，主要必須依賴技術水平的不斷提高。其實，二十世紀初以來世界糧食生產(chǎn)的增長主要依靠的就是技術進步導致的單產(chǎn)提高，我國從1960年代以來糧食增產(chǎn)也同樣是有賴于此。
在1991～1993年間，我曾經(jīng)領導一個研究小組就我國糧食作物單產(chǎn)提高的潛力在全國各地、市進行了大規(guī)模的實證研究。根據(jù)調(diào)查，我國現(xiàn)在水稻、小麥和玉米的大田最高單產(chǎn)和大田實際平均單產(chǎn)的差額約為實際單產(chǎn)水平的..5～3.5倍，這個差距代表在作物品種現(xiàn)有光合作用的水平下可以挖掘的潛力。
這項調(diào)查又發(fā)現(xiàn)，如果我國政府對糧食科研給予足夠支持，有一半的潛力可以用育種的方法改進作物品種來實現(xiàn)。我國是世界上人口最多的國家，糧食生產(chǎn)具有特殊的重要性。自1959～1961年三年自然災害以后，我國政府就特別重視糧食科研，而且在許多方面居于世界前列。1966年國際水稻研究所開發(fā)出半矮桿水稻品種，標志著綠色革命的開始，而我國在20世紀60年代中就開發(fā)并推廣了同類品種，并且于1976年開始推廣種植雜交水稻，直到1990年代初我國仍是世界上唯一大面積生產(chǎn)雜交水稻的國家。只要政府給予糧食科研足夠的支持，我國一定有能力生產(chǎn)足夠的糧食來養(yǎng)活自己。
四、完善糧食儲備體系，確保國家糧食安全
一國即使有足夠的糧食生產(chǎn)能力，每年的實際生產(chǎn)仍然會受到不可控制的自然因素的影響而有波動，糧食儲備是政府調(diào)控糧食供給余缺、確保糧食安全的重要手段。我國糧食儲備制度目前仍存在很大缺陷，主要是國家儲備糧功能定位不明確，儲備規(guī)模過大，地區(qū)配置不合理，成本過高；國家糧食儲備暴露出了明顯的效率低、時效性差、缺乏透明度等弊端。
目前國家糧食儲備的政策目標主要有糧食安全、穩(wěn)定糧農(nóng)收入、穩(wěn)定糧食價格和儲備本身的經(jīng)濟效益。國家糧食儲備制度的目標應該以國家糧食安全為主，穩(wěn)定糧食市場價格為輔。從這一目標出發(fā)，要合理確定國家儲備糧規(guī)模，改善糧食儲備的地區(qū)布局和吞吐的辦法。根據(jù)我國糧食生產(chǎn)的歷史經(jīng)驗，常年的糧食產(chǎn)量波動僅在3％之內(nèi)，而且很少連續(xù)兩年減產(chǎn)，所以專項儲備頂多只要5％就夠，國際上通行的安全儲備量也只是5％。按全國總消費量的5％計，500億斤的國家專項儲備規(guī)模即可達到國際公認的安全水準。目前中央儲備糧的規(guī)模已達到1200億斤，規(guī)模過大，成本太高，要逐步降低。
二是隨著全國統(tǒng)一的糧食市場的建立，糧食儲備尤其是專項儲備，應該集中在糧食主產(chǎn)區(qū)，各個主銷區(qū)只保留必要的周轉(zhuǎn)儲備，這樣可以減少糧食儲備管理單位和儲備糧的總量、增加透明度、提高調(diào)劑的時效，降低管理成本。
三是以往糧食儲備的吞吐由糧食行政部門層層分解計劃指標，不通過市場進行，不能主動地、預防性地影響市場和引導價格，價格調(diào)控效果很差。應該改為中央儲備糧通過市場吞吐的調(diào)控模式，以提高效率。
五、改革政府行政職能，減輕農(nóng)民負擔
在農(nóng)民的收入有限的情況下，稅費負擔越重，農(nóng)民自我保障的能力就越低。近些年來農(nóng)民負擔的問題引起了各界高度的重視，今年中央政府全面推行了稅費改革，以期減輕農(nóng)民的負擔。農(nóng)民的稅費主要用來支付鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村等基層干部的工資，如果干部的數(shù)量不減，農(nóng)民從稅費改革中得到的好處，地方干部必然會再以其他變相的名目收回。今年兩會結(jié)束時記者招待會上，溫總理把基層機構和干部的精簡作為農(nóng)民減負的必要條件，認為農(nóng)民稅費改革的成敗在此一舉。現(xiàn)在許多省都在推行并鎮(zhèn)、并村、并學校等一系列工作，對精簡地方政府機構和干部下了很大的功夫，取得了一定的成效。
但是，我國目前基層政府的機構大多數(shù)還是按照計劃經(jīng)濟時代的職能來安排的，不少地方這幾年雖然把七站八所合并成幾個中心，并且減少了干部編制，但是職能照舊，為了完成工作，這些機構就又雇用了許多編外的人員，結(jié)果，有些縣鄉(xiāng)干部的實際數(shù)量并未減少多少。要真正減少基層政府的干部數(shù)量，必須按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，將政府的功能限定在市場無法負擔的公共職能，讓那些執(zhí)行在市場中可以商業(yè)化經(jīng)營職能的機構和政府脫鉤，并打破政府壟斷，允許民營企業(yè)進入這些領域，開展市場競爭。這樣既可以減少干部數(shù)量，減輕農(nóng)民的負擔，又可以提高服務的質(zhì)量，而且，有利于縣域農(nóng)業(yè)和民營經(jīng)濟的發(fā)展。
六、深化縣鄉(xiāng)財稅、人事體制改革
按現(xiàn)在的財稅體制，許多縣級和縣級以下政府部門的人員工資和行政開支依靠該單位的收費和罰款來維持。雖然這些單位必須將所收的費和罰款上繳到財政，但是并未真正做到收支兩條線，上繳的罰款絕大多數(shù)返還給這些單位。
在許多落后地區(qū)，當經(jīng)濟發(fā)展比較差時，進入政府部門，即使是成為編外人員，也是許多人的最佳選擇，上述的財政體制安排就給許多部門增加開支、擴大編外人員開了一個方便之門。最近幾年，有一個值得注意的現(xiàn)象，縣鄉(xiāng)政府編外人員在越窮的地方擴張得越快。這種擴張帶來兩個不利的后果：一是這些地方發(fā)展經(jīng)濟的條件本來就差，而地方政府的收費和罰款越多，企業(yè)經(jīng)營的環(huán)境就越差，經(jīng)濟發(fā)展就越不好，陷入到一種惡性循環(huán)；二是擴大編外人員成為某些地方官員尋賄受賄的一種手段，敗壞了社會風氣。
為了遏制上述不良之風，建議按照十六屆三中全會的決議，進一步深化地方財政、人事體制改革，真正落實收支兩條線的政策，地方政府的人員工資和行政開支完全按編制由財政撥付，地方政府各單位的收費和罰款不再返還給這些單位，而且，各個單位不準自行決定和擴大編外人員。
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