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從政府集權(quán)管理到多元自治管理—中國社會保險組織管理模式的末來發(fā)展
從政府集權(quán)管理到多元自治管理—中國社會保險組織管理模式的末來發(fā)展
【關(guān)鍵字】社會保險制度；組織管理模式；政府集權(quán)管理；多元自治管理范文先生版權(quán)所有，fwsir.com!
【摘要】組織管理模式是社會保險制度發(fā)展的重要制約因素。中國社會保險組織管理模式是以官設(shè)、官管、官辦、官督為特色的典型政府集權(quán)管理模式，這種模式排斥了社會保險制度中最重要的責任主體——勞資雙方的參與權(quán)，對社會保險制度自我調(diào)節(jié)、自我發(fā)展造成了不良影響。中國社會保險組織管理模式應(yīng)當由政府集權(quán)管理向多元合作的自治管理模式轉(zhuǎn)化，成立由政府、雇主代表、勞工代表和專家組成的社會保險自治管理委員會模式，使社會保險實現(xiàn)自我調(diào)節(jié)、自我發(fā)展，保證社會保險制度的健康、可持續(xù)發(fā)展。實行這種組織管理模式還必須創(chuàng)造相應(yīng)的條件，包括將社會保險制度的確立權(quán)交給全國人大，將社會保險的實施向官民結(jié)合的方向推進等。
中國的社會保險改革已經(jīng)持續(xù)進行了將近年，但還面臨著許多問題與困難在政府集權(quán)管理下，雇主與勞動者既缺少發(fā)言權(quán)也缺少參與權(quán)，社會保險責任正在走向政府化，有鑒于此，重新思考中國社會保險制度的組織管理模式，已經(jīng)成為中國社會保險制度深化改革的重要任務(wù)。
一、中國社會保險是官設(shè)、官管、官辦、官督型政府集權(quán)管理模式
中國是一個典型的集權(quán)型國家，這＿傳統(tǒng)色彩在社會保障領(lǐng)域得到了充分體現(xiàn)。在計劃經(jīng)濟時代，中國面向城鎮(zhèn)勞動者的社會保險是以勞動保險的名義實施的國家保險制度，它雖然由勞動者所在單位直接提供，卻完全服從國家政府的政策規(guī)范與行政管理，單位沒有自主權(quán)，企業(yè)的盈虧狀況不影響職工的勞動保險權(quán)益，國家財政事實上充當著勞動保險制度的經(jīng)濟基礎(chǔ)與物質(zhì)保證，因此，提供勞動保險的雖然是單位，但實際上單位只是國家保險制度組織管理的最后一個環(huán)節(jié)。
世紀年代中期以來，由于中國經(jīng)濟體制改革的快速推進，原有的勞動保險制度因無法適應(yīng)市場經(jīng)濟體制改革的需要而被摒棄，新的社會保險制度逐漸得到確立。與國家保險模式的勞動保險相比，中國現(xiàn)行社會保險制度實現(xiàn)了如下轉(zhuǎn)變：一制度模式由原來現(xiàn)收現(xiàn)付式的國家保險制勞動保險制轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠址e累式的社會保險制。二財政責任由原來的國家政府負責轉(zhuǎn)變?yōu)檎�、企業(yè)與勞動者等多方分擔。三實施方式由原來的單位分割、封閉運行轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)﹁的、開放型的社會化實施。上述轉(zhuǎn)變表明，中國社會保險已經(jīng)基本完成了制度轉(zhuǎn)型的任務(wù)。然而，就社會保險的組織管理模式而言，這種轉(zhuǎn)變只是將過去由國有單位分散實施變?yōu)檎畽C構(gòu)統(tǒng)一實施而已，仍然具有很強的政府集權(quán)管理的色彩。具體而言，包括如下幾個方面：
其一，現(xiàn)行社會保險制度由政府制定的行政法規(guī)、規(guī)章或文件加以規(guī)范。迄今為止，中國的立法機關(guān)還未通過相應(yīng)的社會保險立法，雖然今年已經(jīng)確定將社會保險法納入本屆立法機關(guān)任期的立法規(guī)劃，但近年內(nèi)仍將難以上升到立法機關(guān)法律規(guī)范的層次。現(xiàn)行社會保險制度都是通過國務(wù)院或國務(wù)院所屬職能部門或地方政府制定相應(yīng)的行政法規(guī)或規(guī)章來確立的。在國家層面，規(guī)范基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的依據(jù)甚至還不是規(guī)范的行政法規(guī)，而是以國務(wù)院名義發(fā)布的改革方案與決定；規(guī)范失業(yè)保險、工傷保險的是國務(wù)院先后制定的失業(yè)保險條例與工傷保險條例；規(guī)范生育保險事務(wù)的只是勞動行政部門發(fā)布的試行辦法。在社會保險費征繳方面，則由國務(wù)院制定的《社會保險費征繳暫行條例》來規(guī)范。社會保險方面的財務(wù)會計制度、基金管理均由行政職能部門通過相關(guān)政策文件來規(guī)范。地方政府亦有權(quán)在中央政策框架內(nèi)制定相應(yīng)的政策來規(guī)范本地的社會保險事務(wù)�？梢姡袊F(xiàn)行社會保險制度的依據(jù)不是由立法機關(guān)確定的，而是由政府決定的，這種狀況影響了社會保險制度的權(quán)威性與穩(wěn)定性。
其二，社會保險事務(wù)的主管部門是政府的勞動和社會保障行政部門。根據(jù)中國政府的架構(gòu)與職責劃分，負責全國社會保險事務(wù)管理的是勞動和社會保障行政部門，在中央政府中是勞動和社會保障部，在地方則是勞動和社會保障廳局。該部門制定各項社會保險政策并管理相應(yīng)的社會保險事務(wù)。
其三，各項社會保險業(yè)務(wù)由設(shè)在勞動保障系統(tǒng)內(nèi)部的官方社會保險事業(yè)管理中心局經(jīng)辦。如中央層次的社會保險事業(yè)管理中心實際上完全隸屬于勞動和社會保障部，地方的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)同樣隸屬于當?shù)氐膭趧雍蜕鐣Ｕ闲姓块T。官方經(jīng)辦、承擔著各項社會保險業(yè)務(wù)。部分地區(qū)是委托地方稅務(wù)機構(gòu)代為征收社會保險費，更為強烈地表明了政府對社會保險具體事務(wù)的干預(yù)。
其四，監(jiān)督社會保險運行的是政府行政部門。一方面，政府財政部門承擔著對社會保險制度運行的日常監(jiān)督之責，社會保險基金必須進入財政專戶并接受財政部門的監(jiān)督；另一方面，社會保險機構(gòu)還必須接受政府審計部門的審計監(jiān)督，審計部門設(shè)置了專門的社會保障審計機構(gòu)。
綜上可見，中國現(xiàn)行社會保險制度是政策出
于行政部門、管理權(quán)在行政部門、經(jīng)辦權(quán)屬于行政部門、監(jiān)督權(quán)同樣在行政部門，這種官設(shè)、官管、官辦、官督型體制是典型的政府集權(quán)組織管理模式。
二、中國社會保險政府集權(quán)管理模式的緣由及其效應(yīng)
中國社會保險政府集權(quán)管理模式，基本上是原有模式的延續(xù)，與改革中已經(jīng)確立的財政責任多方分擔機制、社會化實施機制以及基本養(yǎng)老保險制度所選擇的統(tǒng)賬結(jié)合模式不相吻合。政府集權(quán)管理模式仍然延續(xù)的原因在于：
第一，對原有政府管理體制的路徑依賴。一方面，社會保險屬于公共事務(wù)，對社會保險的管理屬于上層建筑范疇，它必然要服從于中國現(xiàn)行行政架構(gòu)。而中國自古以來就是政府集權(quán)管理甚至突出地表現(xiàn)為中央集權(quán)管理，雖然中國已經(jīng)開始從無限責任政府向有限責任政府轉(zhuǎn)化，但政府集權(quán)管理行政及社會事務(wù)并未從根本上發(fā)生改變。另一方面，現(xiàn)行社會保險制度脫胎于計劃經(jīng)濟時代的國家保險模式——勞動保險制度，從而不可避免地繼承了原有體制下政府負責的傳統(tǒng)。歷史傳統(tǒng)的慣性使現(xiàn)行社會保險管理對原來形成的政府集權(quán)管理模式產(chǎn)生了路徑依賴，不可避免地打上了政府集權(quán)管理的烙印。
第二，社會保險制度改革離不開強有力的行政力量來主導(dǎo)與推動。中國的社會保險制度改革是對原有利益格局的重大調(diào)整，責任分擔機制的確立，決定了社會保險制度的國家政府、企業(yè)、勞動者個人責任的重新劃分。不僅如此，中國還對社會保險制度的財務(wù)模式、覆蓋范圍、待遇水平等進行了全方位的變革。如此巨大的制度變革與制度創(chuàng)新，如果沒有強有力的行政主導(dǎo)，便不可能推進。因此，中國現(xiàn)行社會保險制度采取政府集權(quán)管理模式，客觀上也是中國社會經(jīng)濟變革過程和社會保險制度轉(zhuǎn)型期的需要。
第三，政府依然承擔著主要的財政責任。盡管中國現(xiàn)行的社會保險制度確立了政府、企業(yè)與個人責任分擔的機制，但總體而言，政府承擔的責任仍然是主要的。根據(jù)現(xiàn)行社會保險制度的實踐情況，企業(yè)或雇主承擔的繳費責任全國平均約占工資總額的，但有／以上的企業(yè)并未參加社會保險，即使是參加了社會保險的企業(yè)，亦存在著少繳、漏繳、欠繳社會保險費的現(xiàn)象；個人繳納基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金的數(shù)額為本人工資額的，但全國多數(shù)地區(qū)只達到，而參加基本養(yǎng)老保險的職工截至××年底只有萬人，參加醫(yī)療保險與失業(yè)保險的職工亦剛逾億人，參加工傷保險與生育保險的勞動者則更少，多數(shù)從業(yè)人員并未參加社會保險。因此，作為社會保險繳費主體的企業(yè)單位與勞動者個人還未真正成為這一制度的繳費主體。與此同時，中國政府卻仍然承擔著社會保險制度的巨大財政責任，包括：一社會保險行政與經(jīng)辦機構(gòu)的管理與運行經(jīng)費列入國家財政預(yù)算。二機關(guān)事業(yè)單位職工的社會保險繳費責任實際上相當于雇主承擔的社會保險繳費由政府承擔。三對養(yǎng)老保險的財政補貼，即對各地主要是老工業(yè)基地養(yǎng)老保險基金的年度虧空給以補貼，這已經(jīng)構(gòu)成國家財政的重要支出項目。年至××年，中央財政對養(yǎng)老保險支出的補貼分別為億元、億元、億元、億元、億元、億元，年共計補貼億元；如果再加上一些地方財政對養(yǎng)老保險的補貼，國家財政補貼養(yǎng)老保險的支出還要多。這是由于計劃經(jīng)濟時代職工沒有任何養(yǎng)老金積累而現(xiàn)階段又進入退休高峰期造成的。四對其他社會保險項目的支出補貼，如對失業(yè)保險基金及類似于失業(yè)保險基金的下崗職工基本生活保障基金的補貼，對醫(yī)療保險基金不足的補貼等。以中央財政對國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)的補貼為例，年至××年，中央財政補貼分別為億元、億元、億元、億元、億元、億元，六年共計補貼億元。
上述四項支出揭示出中國政府仍然在整個社會保險制度中承擔著重要乃至主要責任的事實。這一事實決定了中國政府必須承擔起有效組織與管理社會保險事務(wù)的責任。
第四，沒有相應(yīng)的替代機制。雖然中國政府機構(gòu)改革的目標是小政府、大社會，但中國的社會組織欠發(fā)達，大量社會事務(wù)仍然依靠政府管理。在德國等發(fā)達國家富有成效的由政府、資方、勞方組成的三方協(xié)商機制，在中國雖然在形式上已經(jīng)建立起來，卻是非常不完善的。中國的工會組織由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的多元化與復(fù)雜化正在遭遇新的挑戰(zhàn)，中國的雇主組織還很不成熟。因此，如果政府對社會保險事務(wù)疏于組織管理，這一制度在現(xiàn)階段便不可能找到相應(yīng)的替代機制。
正是基于上述原因，中國的社會保險制度雖然變革了，但政府集權(quán)管理的色彩仍然十分濃厚。這種社會保險組織管理模式的實踐產(chǎn)生了如下一些效應(yīng)：
第一，社會保險責任政府化，國家財政風險持續(xù)增加。政府集權(quán)管理決定了中國政府必須承擔起社會保險制度的直接責任，它部分地沖消了社會保險制度的自我調(diào)節(jié)功能，迫使政府承擔的社會保險責任無限化，進而將使有效控制政府責任的改革目標落空。同時，由于社會保險制度的影響因素日益復(fù)雜化，人口老齡化進程明顯加快，必然使團家財政所面臨的社會保險財務(wù)風險增加，進而會波及國家財政的穩(wěn)定。因此，在政府集權(quán)管理下，中國的社會保險制度對國家財政的影響會越來越大，并會隨著人口老齡化高峰的到來和退休人員的急劇增長而導(dǎo)致國家財政不堪重負。
第二，對新型社會保險制度的健康發(fā)展產(chǎn)生不良影響。在中國現(xiàn)行社會保險制度中，最重要的基本養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險均采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的財務(wù)模式，其中個人賬戶被明確為勞動者個人所有。在基本養(yǎng)老保險制度中，個人賬戶上的資金完全來源于勞動者個人的繳費，它屬于勞動者個人所有，因而實質(zhì)上是勞動者延期領(lǐng)取自己的工資。對一種完全由勞動者自己繳費并屬個人所有的養(yǎng)老金由政府集權(quán)管理，顯然存在問題。在基本醫(yī)療保險中，政府對勞動者醫(yī)療保險個人賬戶的管理基本上形同虛設(shè)。由此可見，政府集權(quán)管理與中國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險制度的獨特財務(wù)模式及其個人賬戶基金的私人性質(zhì)存在著內(nèi)容上的沖突，這種沖突將對新型社會保險制度的健康發(fā)展產(chǎn)生不良影響。
第三，客觀上限制了雇主與勞動者個人參與管理社會保險的權(quán)責。由于中國社會保險制度是典型的官設(shè)、官管、官辦、官督，這種政府集權(quán)管理必然剝奪了作為社會保險制度責任主體的雇主與勞動者的相關(guān)權(quán)益。在現(xiàn)行組織管理模式下，一切聽命于政府，雇主只是單純地充當著繳費義務(wù)主體，無權(quán)對所承擔的義務(wù)提出主張，勞動者亦只是被動地承擔繳費義務(wù)和享受相關(guān)待遇，并且無權(quán)過問由自己繳費、屬自己所有的個人賬戶基金的管理與投資運營。因此，中國社會保險制度的現(xiàn)行管理體制不利于責任分擔機制的合理確定與健康發(fā)展，亦難以分散和控制政府的責任。
第四，對社會保險基金與資本市場的有機與有效結(jié)合產(chǎn)生相應(yīng)的影響。以養(yǎng)老保險為例，中國現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險制度安排是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，其中社會統(tǒng)籌基金完全由企業(yè)或雇主繳費組成，個人賬戶基金完全由勞動者個人繳費組成。社會統(tǒng)籌基金基本上是現(xiàn)收現(xiàn)付式，許多地區(qū)實際上還需要國家財政補貼；而個人賬戶基金從理論上講應(yīng)當是逐年積累的，它由勞動者繳費形成并屬于勞動者個人所有，但勞動者卻沒有參與管理的權(quán)力。政府管理與個人所有的分離導(dǎo)致了這一基金管理權(quán)與所有權(quán)的完全分離，顯然不利于個人賬戶基金的發(fā)展。在這種權(quán)、利分割的格局下，雖然政府統(tǒng)一管理較為簡單，但基金貶值的風險卻因其過分集中而持續(xù)增加，勞動者個人對該基金的不安全感也會隨著時間的推移而增加，政府的責任將隨著個人賬戶基金的不斷擴充而增加。
三、未來發(fā)展：多元自治管理模式
前述分析已經(jīng)表明，中國政府對社會保險事務(wù)實行集權(quán)管理，確實存在著不利于新型社會保險制度健康發(fā)展的缺陷，加之其他相關(guān)因素的制約和以往社會保險制度改革過程中出現(xiàn)過失誤，更導(dǎo)致政府集權(quán)管理模式在一定程度上面臨著信任危機。因此，重新考慮并選擇中國新型社會保險制度的組織管理模式，確實很有必要。
基于對社會保險制度本質(zhì)的認識和這一制度可持續(xù)發(fā)展的需要，我不太贊成中國未來的社會保險繼續(xù)采取政府集權(quán)管理模式，而是主張在適當?shù)臅r候，選擇更有利于社會保險制度健康、持續(xù)發(fā)展的多元自治管理模式。這一主張的依據(jù)是：范文先生版權(quán)所有，fwsir.com!
第一，勞資雙方作為社會保險制度的真正責任主體，有權(quán)參與社會保險事務(wù)的管理。管理意味著承擔責任，而責任應(yīng)當來源于責任主體，誰是社會保險的責任主體，誰就應(yīng)當對這一制度負責并有權(quán)管理社會保險事務(wù)。社會保險奉行的是選擇性而不是普遍性原則，強調(diào)權(quán)益與義務(wù)相結(jié)合，其繳費主體是雇主與勞動者個人，權(quán)利主體是勞動者個人，解決的問題是勞動者的后顧之憂和雇主不確定的勞工風險，因而是平衡勞資利益紛爭的調(diào)和機制，而調(diào)和了勞資關(guān)系則意味著維護了社會穩(wěn)定�？梢�，社會保險既不同于政府負責的社會救助制度，也不同于公共財政支撐的其他公共福利計劃，它實際上是勞資雙方利益調(diào)整機制，而不能簡單地等同于國家的公共福利計劃。因此，勞資雙方作為社會保險制度的直接責任主體，也有權(quán)直接介入社會保險事務(wù)的管理。
第二，社會保險制度只有通過自我調(diào)節(jié)、自我平衡，才能實現(xiàn)自我發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展�？沙掷m(xù)發(fā)展是社會保險制度的追求目標，國內(nèi)外的實踐已經(jīng)證明，社會保險責任政府化是無法真正實現(xiàn)這一目標的，只有讓這一制度通過自我調(diào)節(jié)達到自我平衡，才可能自我發(fā)展。而這一目標的實現(xiàn)又需要社會保險與政府保持適當距離，以勞資雙方作為責任主體直接介入為基本條件。如果政府包攬勞資雙方對社會保險事務(wù)的管理權(quán)力，必然導(dǎo)致責任重心向政府轉(zhuǎn)移，社會保險制度的自我調(diào)節(jié)、自我平衡功能亦將喪失，因為在政府集權(quán)管理下，勞資雙方均無須對這一制度的持續(xù)性負責。
第三，有限責任政府的構(gòu)建決定了中國政府將無法包辦全部社會保險事務(wù)。市場經(jīng)濟改革帶給中國的一個重要變化，就是建設(shè)一個依法行政、富有效率的有限責任政府，龐大的官僚系統(tǒng)正在朝著“小政府、大社會”的格局發(fā)展。如果中國政府要包辦社會保險事務(wù)，則意味著社會保險管理系統(tǒng)將隨著覆蓋人數(shù)的增加而膨脹，這顯然與有限責任政府的發(fā)展取向相背離。因此，政府責任的有限化和政府管治職能的弱化，決定著作為社會保險制度直接責任主體的勞資雙方乃至社會組織有必要介入社會保險事務(wù)的管理之中，并真正承擔起自己的責任，而政府在社會保險制度中除承擔起雇主的職責外，還應(yīng)當扮演最后出場的角色。
第四，中國的社會保險制度模式中包括了純粹屬于勞動者個人所有的部分。如基本養(yǎng)老保險制度中的個人賬戶部分就完全是勞動者個人繳費積累起來的，它也完全屬于勞動者個人所有。在基本醫(yī)療保險中，也有勞動者的個人賬戶部分。上述個人賬戶中的積累，屬于私人積累性質(zhì)，如果繼續(xù)由政府集權(quán)管理，不僅難以管理好，而且終會導(dǎo)致個人賬戶所有者的不滿。
第五，各國社會保險制度改革趨勢揭示了政府集權(quán)管理的內(nèi)在缺陷是無法自我克服的。從工業(yè)化國家的社會保險制度發(fā)展實踐來看，凡是實行政府集權(quán)管理的保險制度，都無法適應(yīng)人口老齡化的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出剛性增長的不可逆轉(zhuǎn)規(guī)律，難以實現(xiàn)自我調(diào)節(jié)、自我平衡和自我發(fā)展的目標。無論是智利將公共養(yǎng)老金制度改革為私營養(yǎng)老金制度，還是一些國家在社會保險制度中引入市場機制等，都從一個側(cè)面揭示出社會保險責任政府化已經(jīng)走到了盡頭。
總之，政府集權(quán)管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)中國社會保險制度自我發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的需要，因此，選擇一種自已夠讓勞資雙方介入其中的多元合作自冶管理模式，可能較為適合中國未來社會保險制空的發(fā)展需要。
本文提出的多元合作自治管理模式，是指在立法規(guī)范的條件下，構(gòu)建由政府、雇主、勞動者三方加上專家組成的社會保險委員會簡稱管理摸式，行使對社會保險事務(wù)的管理權(quán)，并承擔起這一制度發(fā)展的責任。多元自治管理的核心在于自治，但多元合作是前提與基礎(chǔ)，是建立在多元合作基礎(chǔ)之上的自治管理。在這種管理模式中，政府參與管理社會保險事務(wù)的應(yīng)當是政府委派的社會保險專員，它在委員會中代表政府的利益；雇主方面則應(yīng)當由各類雇主組織推舉出來的代表參與，它代表雇主的利益；勞工方面則應(yīng)當是工會委派的代表，它代表勞工的利益；而專家則是作為獨立人土參與，它應(yīng)當代表理性與公平。這種組合式的社會保險組織管理模式，既獨立于政府、雇主組織與工會組織之外，又能夠兼顧相關(guān)各方的利益，是利益相關(guān)各方在合作基礎(chǔ)之上的自治管理，因而是值得考慮的合理的社會保險組織管理模式。
在管理層次之下，具體的社會保險事務(wù)可以委托給社會團體來組織實施，而政府有關(guān)職能部門則在相關(guān)立法的規(guī)范下制定更為具體的或可操作的政策，并在社會保險制度運行過程中承擔起監(jiān)督之責。這樣，中國的社會保險制度將是由立法機關(guān)規(guī)范、多元合作的管理機構(gòu)自治管理、社會團體實施、政府職能部門進行監(jiān)督。在這樣一種組織管理體制下，各方的積極性都能得到發(fā)揮，各責任主體均真正承擔起自己的社會保險責任，同時還能夠借助社會乃至市場的力量，調(diào)動更多的資源為社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。勞資雙方作為社會保險最重要的責任主體的自治權(quán)力的擴張，既意味著政府責任的減輕，也意味著社會保險制度具備了自我調(diào)節(jié)、自我平衡、自我發(fā)展的機制，并為這一制度走向更加開放奠定基礎(chǔ)。
四、為社會保險多元合作、自治管理創(chuàng)造條件
從政府集權(quán)管理到多元自治管理，是值得中國政府考慮的社會保險制度未來發(fā)展取向。但要真正實現(xiàn)多元合作基礎(chǔ)上的自治管理，還需要具備相應(yīng)的條件。這些條件包括：
第一，需要將社會保險制度上升到法制規(guī)范的層次。即需要立法機關(guān)將《社會保險法》作為這一制度穩(wěn)定的基石。全國人大常委會已經(jīng)將《社會保險法》納入立法規(guī)劃之中，預(yù)計自年開始起草并前后幾次擱淺的社會保險立法計劃可能在近年內(nèi)得以恢復(fù)。《社會保險法》的制定將為社會保險制度實施多元自治管理提供穩(wěn)定的法律依據(jù)。
第二，需要根據(jù)已經(jīng)確立起來的責任共擔原則劃清各方的責任。包括政府、雇主、勞動者個人的供款責任、管理責任等，對社會力量與市場機制的運用規(guī)范等，均需要有更加明確而具體的規(guī)定。目前社會保險主體各方責任模糊或者責任分擔不平等的現(xiàn)實不能再持續(xù)下去了。
第三，需要有成熟的政府、雇主組織與工會組織。其中，政府方面需要增強自己的理性并提高效率，在承擔自己應(yīng)盡的“雇主”責任和公共責任的同時，還能夠通過相應(yīng)的行政力量諸如財稅政策來引導(dǎo)社會與市場力量參與并分擔社會保險事務(wù)；雇主組織應(yīng)當從過分分散走向聯(lián)合，真正有成熟的雇主組織來代表雇主的利益；中國的工會則應(yīng)當進一步加快建設(shè)步伐，并真正從基層做起，從維護勞動者的合法權(quán)益做起，自下而上地推舉出自己的代表。理性的政府與成熟的雇主組織、工會組織以及它們之間的合作，是社會保險實現(xiàn)多元自治管理的保證。政府適當?shù)耐顺雠c雇主組織、工會組織適度的跟進，將是促使三方協(xié)商機制走向成熟的基礎(chǔ)性條件。
第四，發(fā)達的社會組織與成熟的市場經(jīng)濟體制。社會保險的發(fā)展需要發(fā)達的社會組織來幫助，而中國社會保險選擇基金制，也決定了必須與資本市場有機結(jié)合。因此，中國還需要進一步完善市場經(jīng)濟體制，包括發(fā)育成熟的證券市場和投資機制等。
第五，分解政府現(xiàn)有的社會保險職能。即將政府集權(quán)管理的社會保險事務(wù)進行分解：一是將社會保險制度的確立權(quán)由政府轉(zhuǎn)移到立法機關(guān)，雖然行政可以主導(dǎo)立法事務(wù)，但社會保險制度的最后確立權(quán)應(yīng)當交給立法機關(guān)即全國人大常委會。二是政府主管部門可以強化具體政策的制定及對社會保險運行的監(jiān)督職能，但具體管理社會保險事務(wù)的權(quán)力可以交由多元合作的自治管理委員會承擔，以真正分散社會保險管理責任。三是官方設(shè)立的經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當與有關(guān)社會團體相結(jié)合，構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)化的社會保險實施系統(tǒng)。
上述條件是中國社會保險由政府集權(quán)管理走向多元合作的自治管理的必要條件，而目前這些條件還不具備或者不完全具備。因此，雖然實行多元自治管理是中國社會保險制度應(yīng)當考慮的一種管理模式取向，但又確實不是短期內(nèi)能夠完成的事情，還需要創(chuàng)造條件。否則，在條件不成熟的環(huán)境下推行多元自治管理，其結(jié)果可能還不如由政府集權(quán)管理向行政主導(dǎo)的多方參與管理模式轉(zhuǎn)化，也不一定能夠?qū)崿F(xiàn)社會保險制度自我調(diào)節(jié)、自我平衡和自我發(fā)展的目標。
基金項目國家社會科學基金“十五”規(guī)劃重點項目
本文中的數(shù)據(jù)資料由勞動和社會保障部規(guī)劃財務(wù)司提供。
于行政部門、管理權(quán)在行政部門、經(jīng)辦權(quán)屬于行政部門、監(jiān)督權(quán)同樣在行政部門，這種官設(shè)、官管、官辦、官督型體制是典型的政府集權(quán)組織管理模式。
二、中國社會保險政府集權(quán)管理模式的緣由及其效應(yīng)
中國社會保險政府集權(quán)管理模式，基本上是原有模式的延續(xù)，與改革中已經(jīng)確立的財政責任多方分擔機制、社會化實施機制以及基本養(yǎng)老保險制度所選擇的統(tǒng)賬結(jié)合模式不相吻合。政府集權(quán)管理模式仍然延續(xù)的原因在于：
第一，對原有政府管理體制的路徑依賴。一方面，社會保險屬于公共事務(wù)，對社會保險的管理屬于上層建筑范疇，它必然要服從于中國現(xiàn)行行政架構(gòu)。而中國自古以來就是政府集權(quán)管理甚至突出地表現(xiàn)為中央集權(quán)管理，雖然中國已經(jīng)開始從無限責任政府向有限責任政府轉(zhuǎn)化，但政府集權(quán)管理行政及社會事務(wù)并未從根本上發(fā)生改變。另一方面，現(xiàn)行社會保險制度脫胎于計劃經(jīng)濟時代的國家保險模式——勞動保險制度，從而不可避免地繼承了原有體制下政府負責的傳統(tǒng)。歷史傳統(tǒng)的慣性使現(xiàn)行社會保險管理對原來形成的政府集權(quán)管理模式產(chǎn)生了路徑依賴，不可避免地打上了政府集權(quán)管理的烙印。
第二，社會保險制度改革離不開強有力的行政力量來主導(dǎo)與推動。中國的社會保險制度改革是對原有利益格局的重大調(diào)整，責任分擔機制的確立，決定了社會保險制度的國家政府、企業(yè)、勞動者個人責任的重新劃分。不僅如此，中國還對社會保險制度的財務(wù)模式、覆蓋范圍、待遇水平等進行了全方位的變革。如此巨大的制度變革與制度創(chuàng)新，如果沒有強有力的行政主導(dǎo)，便不可能推進。因此，中國現(xiàn)行社會保險制度采取政府集權(quán)管理模式，客觀上也是中國社會經(jīng)濟變革過程和社會保險制度轉(zhuǎn)型期的需要。
第三，政府依然承擔著主要的財政責任。盡管中國現(xiàn)行的社會保險制度確立了政府、企業(yè)與個人責任分擔的機制，但總體而言，政府承擔的責任仍然是主要的。根據(jù)現(xiàn)行社會保險制度的實踐情況，企業(yè)或雇主承擔的繳費責任全國平均約占工資總額的，但有／以上的企業(yè)并未參加社會保險，即使是參加了社會保險的企業(yè)，亦存在著少繳、漏繳、欠繳社會保險費的現(xiàn)象；個人繳納基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金的數(shù)額為本人工資額的，但全國多數(shù)地區(qū)只達到，而參加基本養(yǎng)老保險的職工截至××年底只有萬人，參加醫(yī)療保險與失業(yè)保險的職工亦剛逾億人，參加工傷保險與生育保險的勞動者則更少，多數(shù)從業(yè)人員并未參加社會保險。因此，作為社會保險繳費主體的企業(yè)單位與勞動者個人還未真正成為這一制度的繳費主體。與此同時，中國政府卻仍然承擔著社會保險制度的巨大財政責任，包括：一社會保險行政與經(jīng)辦機構(gòu)的管理與運行經(jīng)費列入國家財政預(yù)算。二機關(guān)事業(yè)單位職工的社會保險繳費責任實際上相當于雇主承擔的社會保險繳費由政府承擔。三對養(yǎng)老保險的財政補貼，即對各地主要是老工業(yè)基地養(yǎng)老保險基金的年度虧空給以補貼，這已經(jīng)構(gòu)成國家財政的重要支出項目。年至××年，中央財政對養(yǎng)老保險支出的補貼分別為億元、億元、億元、億元、億元、億元，年共計補貼億元；如果再加上一些地方財政對養(yǎng)老保險的補貼，國家財政補貼養(yǎng)老保險的支出還要多。這是由于計劃經(jīng)濟時代職工沒有任何養(yǎng)老金積累而現(xiàn)階段又進入退休高峰期造成的。四對其他社會保險項目的支出補貼，如對失業(yè)保險基金及類似于失業(yè)保險基金的下崗職工基本生活保障基金的補貼，對醫(yī)療保險基金不足的補貼等。以中央財政對國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)的補貼為例，年至××年，中央財政補貼分別為億元、億元、億元、億元、億元、億元，六年共計補貼億元。
上述四項支出揭示出中國政府仍然在整個社會保險制度中承擔著重要乃至主要責任的事實。這一事實決定了中國政府必須承擔起有效組織與管理社會保險事務(wù)的責任。
第四，沒有相應(yīng)的替代機制。雖然中國政府機構(gòu)改革的目標是小政府、大社會，但中國的社會組織欠發(fā)達，大量社會事務(wù)仍然依靠政府管理。在德國等發(fā)達國家富有成效的由政府、資方、勞方組成的三方協(xié)商機制，在中國雖然在形式上已經(jīng)建立起來，卻是非常不完善的。中國的工會組織由于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的多元化與復(fù)雜化正在遭遇新的挑戰(zhàn)，中國的雇主組織還很不成熟。因此，如果政府對社會保險事務(wù)疏于組織管理，這一制度在現(xiàn)階段便不可能找到相應(yīng)的替代機制。
正是基于上述原因，中國的社會保險制度雖然變革了，但政府集權(quán)管理的色彩仍然十分濃厚。這種社會保險組織管理模式的實踐產(chǎn)生了如下一些效應(yīng)：
第一，社會保險責任政府化，國家財政風險持續(xù)增加。政府集權(quán)管理決定了中國政府必須承擔起社會保險制度的直接責任，它部分地沖消了社會保險制度的自我調(diào)節(jié)功能，迫使政府承擔的社會保險責任無限化，進而將使有效控制政府責任的改革目標落空。同時，由于社會保險制度的影響因素日益復(fù)雜化，人口老齡化進程明顯加快，必然使團家財政所面臨的社會保險財務(wù)風險增加，進而會波及國家財政的穩(wěn)定。因此，在政府集權(quán)管理下，中國的社會保險制度對國家財政的影響會越來越大，并會隨著人口老齡化高峰的到來和退休人員的急劇增長而導(dǎo)致國家財政不堪重負。
第二，對新型社會保險制度的健康發(fā)展產(chǎn)生不良影響。在中國現(xiàn)行社會保險制度中，最重要的基本養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險均采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的財務(wù)模式，其中個人賬戶被明確為勞動者個人所有。在基本養(yǎng)老保險制度中，個人賬戶上的資金完全來源于勞動者個人的繳費，它屬于勞動者個人所有，因而實質(zhì)上是勞動者延期領(lǐng)取自己的工資。對一種完全由勞動者自己繳費并屬個人所有的養(yǎng)老金由政府集權(quán)管理，顯然存在問題。在基本醫(yī)療保險中，政府對勞動者醫(yī)療保險個人賬戶的管理基本上形同虛設(shè)。由此可見，政府集權(quán)管理與中國現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險制度的獨特財務(wù)模式及其個人賬戶基金的私人性質(zhì)存在著內(nèi)容上的沖突，這種沖突將對新型社會保險制度的健康發(fā)展產(chǎn)生不良影響。
第三，客觀上限制了雇主與勞動者個人參與管理社會保險的權(quán)責。由于中國社會保險制度是典型的官設(shè)、官管、官辦、官督，這種政府集權(quán)管理必然剝奪了作為社會保險制度責任主體的雇主與勞動者的相關(guān)權(quán)益。在現(xiàn)行組織管理模式下，一切聽命于政府，雇主只是單純地充當著繳費義務(wù)主體，無權(quán)對所承擔的義務(wù)提出主張，勞動者亦只是被動地承擔繳費義務(wù)和享受相關(guān)待遇，并且無權(quán)過問由自己繳費、屬自己所有的個人賬戶基金的管理與投資運營。因此，中國社會保險制度的現(xiàn)行管理體制不利于責任分擔機制的合理確定與健康發(fā)展，亦難以分散和控制政府的責任。
第四，對社會保險基金與資本市場的有機與有效結(jié)合產(chǎn)生相應(yīng)的影響。以養(yǎng)老保險為例，中國現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險制度安排是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合，其中社會統(tǒng)籌基金完全由企業(yè)或雇主繳費組成，個人賬戶基金完全由勞動者個人繳費組成。社會統(tǒng)籌基金基本上是現(xiàn)收現(xiàn)付式，許多地區(qū)實際上還需要國家財政補貼；而個人賬戶基金從理論上講應(yīng)當是逐年積累的，它由勞動者繳費形成并屬于勞動者個人所有，但勞動者卻沒有參與管理的權(quán)力。政府管理與個人所有的分離導(dǎo)致了這一基金管理權(quán)與所有權(quán)的完全分離，顯然不利于個人賬戶基金的發(fā)展。在這種權(quán)、利分割的格局下，雖然政府統(tǒng)一管理較為簡單，但基金貶值的風險卻因其過分集中而持續(xù)增加，勞動者個人對該基金的不安全感也會隨著時間的推移而增加，政府的責任將隨著個人賬戶基金的不斷擴充而增加。
三、未來發(fā)展：多元自治管理模式
前述分析已經(jīng)表明，中國政府對社會保險事務(wù)實行集權(quán)管理，確實存在著不利于新型社會保險制度健康發(fā)展的缺陷，加之其他相關(guān)因素的制約和以往社會保險制度改革過程中出現(xiàn)過失誤，更導(dǎo)致政府集權(quán)管理模式在一定程度上面臨著信任危機。因此，重新考慮并選擇中國新型社會保險制度的組織管理模式，確實很有必要。
基于對社會保險制度本質(zhì)的認識和這一制度可持續(xù)發(fā)展的需要，我不太贊成中國未來的社會保險繼續(xù)采取政府集權(quán)管理模式，而是主張在適當?shù)臅r候，選擇更有利于社會保險制度健康、持續(xù)發(fā)展的多元自治管理模式。這一主張的依據(jù)是：范文先生版權(quán)所有，fwsir.com!
第一，勞資雙方作為社會保險制度的真正責任主體，有權(quán)參與社會保險事務(wù)的管理。管理意味著承擔責任，而責任應(yīng)當來源于責任主體，誰是社會保險的責任主體，誰就應(yīng)當對這一制度負責并有權(quán)管理社會保險事務(wù)。社會保險奉行的是選擇性而不是普遍性原則，強調(diào)權(quán)益與義務(wù)相結(jié)合，其繳費主體是雇主與勞動者個人，權(quán)利主體是勞動者個人，解決的問題是勞動者的后顧之憂和雇主不確定的勞工風險，因而是平衡勞資利益紛爭的調(diào)和機制，而調(diào)和了勞資關(guān)系則意味著維護了社會穩(wěn)定�？梢姡鐣ｋU既不同于政府負責的社會救助制度，也不同于公共財政支撐的其他公共福利計劃，它實際上是勞資雙方利益調(diào)整機制，而不能簡單地等同于國家的公共福利計劃。因此，勞資雙方作為社會保險制度的直接責任主體，也有權(quán)直接介入社會保險事務(wù)的管理。
第二，社會保險制度只有通過自我調(diào)節(jié)、自我平衡，才能實現(xiàn)自我發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展�？沙掷m(xù)發(fā)展是社會保險制度的追求目標，國內(nèi)外的實踐已經(jīng)證明，社會保險責任政府化是無法真正實現(xiàn)這一目標的，只有讓這一制度通過自我調(diào)節(jié)達到自我平衡，才可能自我發(fā)展。而這一目標的實現(xiàn)又需要社會保險與政府保持適當距離，以勞資雙方作為責任主體直接介入為基本條件。如果政府包攬勞資雙方對社會保險事務(wù)的管理權(quán)力，必然導(dǎo)致責任重心向政府轉(zhuǎn)移，社會保險制度的自我調(diào)節(jié)、自我平衡功能亦將喪失，因為在政府集權(quán)管理下，勞資雙方均無須對這一制度的持續(xù)性負責。
第三，有限責任政府的構(gòu)建決定了中國政府將無法包辦全部社會保險事務(wù)。市場經(jīng)濟改革帶給中國的一個重要變化，就是建設(shè)一個依法行政、富有效率的有限責任政府，龐大的官僚系統(tǒng)正在朝著“小政府、大社會”的格局發(fā)展。如果中國政府要包辦社會保險事務(wù)，則意味著社會保險管理系統(tǒng)將隨著覆蓋人數(shù)的增加而膨脹，這顯然與有限責任政府的發(fā)展取向相背離。因此，政府責任的有限化和政府管治職能的弱化，決定著作為社會保險制度直接責任主體的勞資雙方乃至社會組織有必要介入社會保險事務(wù)的管理之中，并真正承擔起自己的責任，而政府在社會保險制度中除承擔起雇主的職責外，還應(yīng)當扮演最后出場的角色。
第四，中國的社會保險制度模式中包括了純粹屬于勞動者個人所有的部分。如基本養(yǎng)老保險制度中的個人賬戶部分就完全是勞動者個人繳費積累起來的，它也完全屬于勞動者個人所有。在基本醫(yī)療保險中，也有勞動者的個人賬戶部分。上述個人賬戶中的積累，屬于私人積累性質(zhì)，如果繼續(xù)由政府集權(quán)管理，不僅難以管理好，而且終會導(dǎo)致個人賬戶所有者的不滿。
第五，各國社會保險制度改革趨勢揭示了政府集權(quán)管理的內(nèi)在缺陷是無法自我克服的。從工業(yè)化國家的社會保險制度發(fā)展實踐來看，凡是實行政府集權(quán)管理的保險制度，都無法適應(yīng)人口老齡化的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)出剛性增長的不可逆轉(zhuǎn)規(guī)律，難以實現(xiàn)自我調(diào)節(jié)、自我平衡和自我發(fā)展的目標。無論是智利將公共養(yǎng)老金制度改革為私營養(yǎng)老金制度，還是一些國家在社會保險制度中引入市場機制等，都從一個側(cè)面揭示出社會保險責任政府化已經(jīng)走到了盡頭。
總之，政府集權(quán)管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)中國社會保險制度自我發(fā)展、持續(xù)發(fā)展的需要，因此，選擇一種自已夠讓勞資雙方介入其中的多元合作自冶管理模式，可能較為適合中國未來社會保險制空的發(fā)展需要。
本文提出的多元合作自治管理模式，是指在立法規(guī)范的條件下，構(gòu)建由政府、雇主、勞動者三方加上專家組成的社會保險委員會簡稱管理摸式，行使對社會保險事務(wù)的管理權(quán)，并承擔起這一制度發(fā)展的責任。多元自治管理的核心在于自治，但多元合作是前提與基礎(chǔ)，是建立在多元合作基礎(chǔ)之上的自治管理。在這種管理模式中，政府參與管理社會保險事務(wù)的應(yīng)當是政府委派的社會保險專員，它在委員會中代表政府的利益；雇主方面則應(yīng)當由各類雇主組織推舉出來的代表參與，它代表雇主的利益；勞工方面則應(yīng)當是工會委派的代表，它代表勞工的利益；而專家則是作為獨立人土參與，它應(yīng)當代表理性與公平。這種組合式的社會保險組織管理模式，既獨立于政府、雇主組織與工會組織之外，又能夠兼顧相關(guān)各方的利益，是利益相關(guān)各方在合作基礎(chǔ)之上的自治管理，因而是值得考慮的合理的社會保險組織管理模式。
在管理層次之下，具體的社會保險事務(wù)可以委托給社會團體來組織實施，而政府有關(guān)職能部門則在相關(guān)立法的規(guī)范下制定更為具體的或可操作的政策，并在社會保險制度運行過程中承擔起監(jiān)督之責。這樣，中國的社會保險制度將是由立法機關(guān)規(guī)范、多元合作的管理機構(gòu)自治管理、社會團體實施、政府職能部門進行監(jiān)督。在這樣一種組織管理體制下，各方的積極性都能得到發(fā)揮，各責任主體均真正承擔起自己的社會保險責任，同時還能夠借助社會乃至市場的力量，調(diào)動更多的資源為社會保險制度的可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。勞資雙方作為社會保險最重要的責任主體的自治權(quán)力的擴張，既意味著政府責任的減輕，也意味著社會保險制度具備了自我調(diào)節(jié)、自我平衡、自我發(fā)展的機制，并為這一制度走向更加開放奠定基礎(chǔ)。
四、為社會保險多元合作、自治管理創(chuàng)造條件
從政府集權(quán)管理到多元自治管理，是值得中國政府考慮的社會保險制度未來發(fā)展取向。但要真正實現(xiàn)多元合作基礎(chǔ)上的自治管理，還需要具備相應(yīng)的條件。這些條件包括：
第一，需要將社會保險制度上升到法制規(guī)范的層次。即需要立法機關(guān)將《社會保險法》作為這一制度穩(wěn)定的基石。全國人大常委會已經(jīng)將《社會保險法》納入立法規(guī)劃之中，預(yù)計自年開始起草并前后幾次擱淺的社會保險立法計劃可能在近年內(nèi)得以恢復(fù)。《社會保險法》的制定將為社會保險制度實施多元自治管理提供穩(wěn)定的法律依據(jù)。
第二，需要根據(jù)已經(jīng)確立起來的責任共擔原則劃清各方的責任。包括政府、雇主、勞動者個人的供款責任、管理責任等，對社會力量與市場機制的運用規(guī)范等，均需要有更加明確而具體的規(guī)定。目前社會保險主體各方責任模糊或者責任分擔不平等的現(xiàn)實不能再持續(xù)下去了。
第三，需要有成熟的政府、雇主組織與工會組織。其中，政府方面需要增強自己的理性并提高效率，在承擔自己應(yīng)盡的“雇主”責任和公共責任的同時，還能夠通過相應(yīng)的行政力量諸如財稅政策來引導(dǎo)社會與市場力量參與并分擔社會保險事務(wù)；雇主組織應(yīng)當從過分分散走向聯(lián)合，真正有成熟的雇主組織來代表雇主的利益；中國的工會則應(yīng)當進一步加快建設(shè)步伐，并真正從基層做起，從維護勞動者的合法權(quán)益做起，自下而上地推舉出自己的代表。理性的政府與成熟的雇主組織、工會組織以及它們之間的合作，是社會保險實現(xiàn)多元自治管理的保證。政府適當?shù)耐顺雠c雇主組織、工會組織適度的跟進，將是促使三方協(xié)商機制走向成熟的基礎(chǔ)性條件。
第四，發(fā)達的社會組織與成熟的市場經(jīng)濟體制。社會保險的發(fā)展需要發(fā)達的社會組織來幫助，而中國社會保險選擇基金制，也決定了必須與資本市場有機結(jié)合。因此，中國還需要進一步完善市場經(jīng)濟體制，包括發(fā)育成熟的證券市場和投資機制等。
第五，分解政府現(xiàn)有的社會保險職能。即將政府集權(quán)管理的社會保險事務(wù)進行分解：一是將社會保險制度的確立權(quán)由政府轉(zhuǎn)移到立法機關(guān)，雖然行政可以主導(dǎo)立法事務(wù)，但社會保險制度的最后確立權(quán)應(yīng)當交給立法機關(guān)即全國人大常委會。二是政府主管部門可以強化具體政策的制定及對社會保險運行的監(jiān)督職能，但具體管理社會保險事務(wù)的權(quán)力可以交由多元合作的自治管理委員會承擔，以真正分散社會保險管理責任。三是官方設(shè)立的經(jīng)辦機構(gòu)應(yīng)當與有關(guān)社會團體相結(jié)合，構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)化的社會保險實施系統(tǒng)。
上述條件是中國社會保險由政府集權(quán)管理走向多元合作的自治管理的必要條件，而目前這些條件還不具備或者不完全具備。因此，雖然實行多元自治管理是中國社會保險制度應(yīng)當考慮的一種管理模式取向，但又確實不是短期內(nèi)能夠完成的事情，還需要創(chuàng)造條件。否則，在條件不成熟的環(huán)境下推行多元自治管理，其結(jié)果可能還不如由政府集權(quán)管理向行政主導(dǎo)的多方參與管理模式轉(zhuǎn)化，也不一定能夠?qū)崿F(xiàn)社會保險制度自我調(diào)節(jié)、自我平衡和自我發(fā)展的目標。
基金項目國家社會科學基金“十五”規(guī)劃重點項目
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