金融機構改革中改進政府的作用

        在金融機構改革中改進政府的作用
周小川
女士們、先生們，各位朋友，各位來賓：早上好。非常高興參加中國改革高層論壇。
本次論壇的主題是“以政府管理體制改革為重點推進體制創(chuàng)新”，題目似有要評論政府做的怎樣及應如何做的意思。中國政府一向有深入開展批評與自我批評的傳統(tǒng)，注重在深化認識的過程中使改革不斷推進。在這個框架下，我主要想講講政府作為管理者如何進一步在金融機構微觀改革方面發(fā)揮作用的問題。
一、政府應進一步明確金融機構改革重組的目的。我們?yōu)槭裁匆�化費資源來改革和重組金融機構呢？對此，往往存在兩種不同的理解。一種認為，金融機構改革的目的是避免風險、危機和不穩(wěn)定，避免給政府添亂，有人認為既然金融機構風險集中，可把一些金融機構關了，關了就不會再出風險了。另一種認為，金融機構是否強�。≧obust）并提供良好的金融服務，關系到國民經濟是否能夠保持持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展，因此，需要通過改革來使多數金融機構強健，使它們既降低風險，又提供優(yōu)質的金融服務，并以此促進經濟。
前一種目的似過窄和較重近期。我們不能僅僅擔憂風險，如果金融服務不足，經濟必然會受到損害。一個例子是，中國農村某類金融機構發(fā)展不健康，關閉后農村金融服務顯得不足，有人評論說拖了農業(yè)、農村、農民發(fā)展的后腿。后一種目的實際是強調金融業(yè)配置資源的功能，金融服務不足，儲蓄資金作為一種重要要素資源就無法有效配置到經濟中去，會造成很大的浪費，對經濟中長期增長的效率產生明顯的負效用。另外，金融業(yè)本身盡管會產生風險，但它又是一種風險吸收機制。事實上，金融部門通常吸收了實體經濟部門一部分風險，并為實體經濟發(fā)現(xiàn)價格。如果功能發(fā)揮的好，金融市場會起到吸收、緩沖和化解風險的作用。
如果強調后一種改革目的，就要使金融機構強健，也就意味著，政府對金融機構轉軌期間形成的和歷史遺留的包袱要認帳、要剝離；政府要建立有利于增強金融服務的財務、會計、撥備和稅收等制度，解除金融機構發(fā)展和提供良好金融服務所面臨的各種束縛；政府放松對金融機構的各種不必要的管制，要支持使其建立正確的激勵機制，促使其為改進金融服務、優(yōu)化資源配置作出努力；政府要推動市場的發(fā)育并促成競爭性市場機制，解除對價格的不必要的管制，使市場發(fā)揮作用；要促成金融機構和金融市場的提高定價能力，包括貨幣市場、資本市場上的定價能力，而不是反其道而行之；要積極穩(wěn)步推進有利于形成市場定價機制的各種工具，包括衍生金融工具；要對會計、評估、評級等中介服務有個明確的戰(zhàn)略，使其既能滿足當前市場的要求，又能考慮中長期市場發(fā)展和培育的需要。
二、政府在強調公司治理改革時應進一步明確公司治理的原則與指引。許多人已認識到，完善公司治理是改革的重中之重，但公司治理的概念和內容有待進一步明晰。
公司治理的基本要求主要體現(xiàn)在《公司法》中，而我國《公司法》尚需進一步完善；同時，僅靠《公司法》也是不夠的，公司治理涉及理念、慣例、法律以外的約定、自律組織的約定以及文化。在我國，各部門對于公司治理的說法和要求也不盡一致。我們可以觀察到，這些要求中都有若干重大遺漏，對實踐中的重大難點也未給出解決的指導。對于OECD公司治理原則（1999年版和2004年修訂版）我們沒有正式的態(tài)度。因此，我們所說的公司治理改革很可能是一個沒有定義或定義不清的改革。舉幾個例子：1）股東利益是公司治理核心內容之一，但我們存在大量侵犯股東利益的例子，且沒有明確的解決問題的途徑。比如，債轉股，轉股股東權利沒有得到保證，利益也沒有保證，甚至處于非債非股的懸空狀態(tài)。2）OECD公司治理原則中注重stakeholders作用，我們將其翻譯為“利益相關者”，有的翻譯為“利東”，可以說尚不存在準確的、普遍接受的中文詞，更沒有關于stakeholders在公司治理中如何發(fā)揮作用的原則和指引。3）黨組織和董事會、管理層的分工問題，這是有中國特色的。絕大多數情況下，黨組織對董事會、管理層起到了支持保障作用，但也有少數實例表明存在不一致的情況，爭議如何解決，還需要相應的原則和指引。4）治理與監(jiān)管的關系問題。中國企業(yè)在計劃經濟體制下和轉軌初期由行政主管部門作為“父母官”，它既代表所有者，又是監(jiān)管者�，F(xiàn)在盡管治理和監(jiān)管大體分開了，但兩者混淆交叉的現(xiàn)象依然十分普遍，各種例證不斷。這方面也缺乏明確的原則和指引。
公司治理改革是一項人們寄予重大希望的改革，我們當然不能使這項改革由于原則和指引方面的模糊性而最終令眾人失望。如何把一個無定義或定義不清的改革改變?yōu)橐粋�有定義或定義基本清楚的改革，如何總結各種國際經驗、歷史經驗并結合中國的現(xiàn)實國情明確公司治理的原則和指引，政府應可發(fā)揮重要作用。
三、改進AMCs（資產管理公司）的運作和政策。AMCs自1999年成立至今已有數年時間了，最近也發(fā)現(xiàn)其中出現(xiàn)了不

        少問題，特別是處置價格、以權謀私、利益輸送等問題。政府創(chuàng)建AMCs后，仍有許多認識需要深化。首先，應認識到，當且僅當改革的目的是使微觀金融機構強健化并提供更好的金融服務時，才有必要把歷史遺留下來的、特別是政企不分階段遺留下來的包袱剝離出來，否則，對政府講，只是把風險從“左口袋”裝到“右口袋”，會引來很多置疑和批評。其次，政府成立AMCs是為了進行專業(yè)化處置，但AMCs處置的不是好資產，而是可疑類、損失類資產。處置這種資產時談論的保值增值和防止國有資產流失，與處置國有優(yōu)良資產的作法會很不相同，其中涉及數量上和速度上的平衡關系問題，即到底有沒有“冰棍效應”的問題。盡管個別資產在長時間持有后價值能夠回升，但多數情況下，拖時越長，回收的價值越小，從這個角度講，“冰棍效應”這個比喻不是沒有道理的。但處置快了，也會面臨“為何不多收回一些”的質問。第三，在市場化改革的條件下，資產處置必然是市場處置，因此就要培育市場，并把由競爭性市場中得出的公允價格作為合理的處置價格；這要求市場參與主體應當是財務硬約束的，即財務制度完善、產權關系清晰且其內部有正向激勵機制；而建立激勵機制又需要國家有一個資產處置的回收底線，在底線基礎上建立一個多收多得的遞增的激勵制度。如上述邏輯鏈條中任何一環(huán)出了問題，依靠市場處置不良資產就會出很多問題。
政府可做什么呢？1）應該完善法律法規(guī)。盡管我們有一個AMCs條例，但在資產處置方面的立法、司法和執(zhí)法方面仍有不少掣肘和受束縛之處。這可以通過國際比較看出，中國做的不夠好。2）在培育市場方面，如果想要用競爭性市場來決定和評判處置工作的好壞，那么參與主體僅靠四家國有制的AMCs是不夠的，需要吸引私人的、外資的處置者進入市場。3）要對四家公司內部進行改革，防止其機關化、官本位，避免在資產處置上軟約束等不利于價格形成的因素。4）在市場未發(fā)育之時，需要模擬市場去定價，即需要有市場經驗的機構進行價格評估。這才能夠避免軟約束并建立內部激勵機制。5）建立內部激勵機制。如果激勵機制缺失或過于微弱，資產保值增值和最大限度的回收很可能成為一句空話，人們可能會尋求有利自身的激勵，可能會出現(xiàn)不少謀取個人利益和經濟利益輸送等案例。6）處置的程序和工作程序是很重要的，可以約束不合適的作法，使處置必須通過競爭性市場。但如果建設市場基礎的力度不夠，比如市場參與者軟約束，或內部存在反向激勵機制，那么，正當程序之下便可有利益輸送，程序還很可能成為謀私行為的保護傘。7）中介市場要成長。資產處置高度依賴于中介機構的誠信和服務的質量。政府對此應有個戰(zhàn)略性的安排和指導。8）設立AMCs的初衷不僅是專業(yè)化處置資產，而是要使商業(yè)銀行等原剝離主體變得更強健，以能提供良好金融服務。政府需考慮如何處理好AMCs與原剝離主體之間的關系。
如果上述幾個方面做得不夠好，會在AMCs運作中看到很多不會滿意的現(xiàn)象，人們也會有很多非議。
中國國務院領導對AMCs的問題很重視。溫總理說，“AMCs處置不良資產已經5年了，需要認真總結經驗教訓，研究解決長期存在的問題”。在加強AMCs內部管理和外部監(jiān)管的同時，政府也還有許多事情可以做得更好。在未來相當長一段時期內，中國經濟需要一個功效良好的資產市場。
（本文是周小川行長在2005年7月13日“中國改革高層論壇”上的講話。）

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