關(guān)于農(nóng)村金融改革的幾點(diǎn)思路

        
此次會(huì)議的主題“民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和中國(guó)發(fā)展”，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要討論意義的題目之一，從我國(guó)金融界來(lái)看，目前絕大多數(shù)銀行是國(guó)有的,雖然有一部分股份制商業(yè)銀行，但股份多元化是逐步發(fā)生的,目前還談不上民營(yíng)，最接近民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的可能就是我們將來(lái)的農(nóng)村金融組織。農(nóng)村金融是比較基層的微觀經(jīng)濟(jì)問題。圍繞本次會(huì)議的主題，我想就農(nóng)村金融改革這一問題，談一談改革的幾點(diǎn)思路。一、農(nóng)村金融改革的基本范疇
我國(guó)的農(nóng)村金融改革,可以分為廣義和狹義兩個(gè)范疇。廣義的農(nóng)村金融改革，包括農(nóng)村政策性金融、商業(yè)性金融、國(guó)家對(duì)資金流動(dòng)的引導(dǎo)、農(nóng)村融資媒介的創(chuàng)新和發(fā)展、如何為農(nóng)村金融組織安排連續(xù)的正向激勵(lì)機(jī)制使農(nóng)村金融組織不斷向上、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制以及訂單農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展等問題。廣義的農(nóng)村金融改革已醞釀了很長(zhǎng)時(shí)間，2002年全國(guó)金融工作會(huì)議后，國(guó)務(wù)院成立了由人民銀行牽頭的、包括農(nóng)口、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等多家參加的深化農(nóng)村金融和農(nóng)村信用社改革專題工作小組。專題小組在多次調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上于2003年四季度形成了向國(guó)務(wù)院的專題報(bào)告，報(bào)告從整個(gè)農(nóng)村金融改革的角度提出了多方面的改革建議和辦法。
狹義的農(nóng)村金融改革具體是指當(dāng)前所進(jìn)行的農(nóng)村信用社改革。根據(jù)國(guó)務(wù)院2003年6月27日《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》，深化信用社改革試點(diǎn)工作由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，地方政府在改革中發(fā)揮“管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)”四方面作用，人民銀行負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)支持方案的設(shè)計(jì)、規(guī)定和驗(yàn)收等工作。按照引導(dǎo)和自愿相結(jié)合的原則，試點(diǎn)單位的選擇由各�。▍^(qū)、市）人民政府自愿申報(bào)，銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)籌安排后報(bào)國(guó)務(wù)院確定。自2003年下半年開始,農(nóng)村信用社改革在八個(gè)省進(jìn)行試點(diǎn)，確定試點(diǎn)的省（區(qū)、市），根據(jù)改革方案的精神，提出試點(diǎn)的具體實(shí)施意見，由銀監(jiān)會(huì)審核，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后組織實(shí)施。銀監(jiān)會(huì)、地方政府、人民銀行各司其責(zé)，按照“國(guó)家宏觀調(diào)控、加強(qiáng)監(jiān)管，省級(jí)政府依法管理、落實(shí)責(zé)任，信用社自我約束、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的監(jiān)督管理體制，共同推進(jìn)農(nóng)村信用社的改革。目前改革已經(jīng)取得進(jìn)展。
二、關(guān)于此次農(nóng)村金融改革的三點(diǎn)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)
(一)三農(nóng)和農(nóng)村金融之間：是共生、共存關(guān)系還是支持與被支持關(guān)系
和以往農(nóng)村金融改革不同的是，這次農(nóng)村金融改革專題小組大致上形成了對(duì)農(nóng)村金融和三農(nóng)關(guān)系的新共識(shí)。過(guò)去的認(rèn)識(shí)主要是希望農(nóng)村金融體系支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村，希望能多給農(nóng)業(yè)融資，資金價(jià)格更便宜，在一定程度上依靠擠壓農(nóng)村金融來(lái)支持三農(nóng)�，F(xiàn)在逐漸用新觀念替代了老觀念，新觀念認(rèn)識(shí)到三農(nóng)發(fā)展和農(nóng)村金融發(fā)展是共生、共存關(guān)系，二者之間相互依存、相互促進(jìn)。如果將三農(nóng)比喻為人的機(jī)體，農(nóng)村金融則是機(jī)體中的重要器官，取之于機(jī)體又服務(wù)于機(jī)體，而不是一個(gè)體外的支持器械，可以只管用、不管養(yǎng)。過(guò)去，農(nóng)業(yè)資金一有問題，就批評(píng)、責(zé)怪農(nóng)村金融，要從農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)多貸款，而較少注意農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的健康和可持續(xù)發(fā)展，效果上使農(nóng)村金融出現(xiàn)很大問題，財(cái)務(wù)不可持續(xù)，處于需要解救的狀態(tài)。在這樣的狀態(tài)下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)是不可能為三農(nóng)發(fā)展做出更多貢獻(xiàn)的。
具體來(lái)講，中國(guó)當(dāng)前有32000多家農(nóng)村信用社，過(guò)去承擔(dān)著一種半商業(yè)性、半政策性的任務(wù)，由于政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)的重要性，所以壓給農(nóng)信社不少政策性任務(wù)，資金價(jià)格也一直壓得比較低。農(nóng)信社搞得不好，有經(jīng)營(yíng)不善的問題，但很可能行政干預(yù)方面的原因更多。在一個(gè)混合的目標(biāo)下，一個(gè)機(jī)構(gòu)很難真正遵循商業(yè)原則把財(cái)務(wù)質(zhì)量搞好，具體表現(xiàn)就是不良貸款比例較高、虧損嚴(yán)重。如果按照嚴(yán)格的貸款分類，在亞洲金融風(fēng)波之后的兩三年內(nèi)，農(nóng)信社總體不良資產(chǎn)比例最高曾經(jīng)達(dá)到50左右。農(nóng)村信用社作為一個(gè)整體，其凈值是一個(gè)嚴(yán)重的負(fù)數(shù)，這個(gè)負(fù)值是過(guò)去農(nóng)村信用社賬面資本金的兩三倍。在這種嚴(yán)重負(fù)凈值和高比例不良資產(chǎn)的情況下，農(nóng)村信用社缺乏持續(xù)為農(nóng)業(yè)服務(wù)的能力。
與此同時(shí)，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行正朝著商業(yè)化方向改革，由于農(nóng)村業(yè)務(wù)不賺錢，凈負(fù)擔(dān)太重，所以農(nóng)業(yè)銀行逐漸撤出農(nóng)村，撤退到縣一級(jí)，業(yè)務(wù)重點(diǎn)逐漸走向城市。農(nóng)村金融的另外一支力量郵政儲(chǔ)蓄，在農(nóng)村有很多郵政網(wǎng)點(diǎn)，吸收了很多農(nóng)村存款，但沒有貸款功能，吸收農(nóng)村資金并沒有用于農(nóng)業(yè)方面而是走了別的上存渠道。郵政儲(chǔ)蓄吸收存款顯得有競(jìng)爭(zhēng)力，主要與政策照顧和機(jī)制有關(guān)。但有人認(rèn)為農(nóng)村信用社競(jìng)爭(zhēng)力太差也是一個(gè)重要原因，它與郵政儲(chǔ)蓄相比缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，所以資金從農(nóng)村流出去的現(xiàn)象很顯著。很多人說(shuō)，郵政儲(chǔ)蓄是抽水機(jī)，把資金從農(nóng)村抽走了。
在這種情況下，為了保證對(duì)三農(nóng)的基本服務(wù)，在新增資金方面，主要是中央銀行用利率較低的再貸款支持農(nóng)村信用社。再貸款資金使得農(nóng)村信用社在亞洲金融風(fēng)波以后，特別是在1999年以后，能夠在一定程度上擴(kuò)大對(duì)三農(nóng)的貸款總量。眾所周知，中央銀行再貸款在原理上不能用于此用途，這樣的

        再貸款能否收回也成問題，因此運(yùn)用中央銀行再貸款支持農(nóng)村金融，是一種“體外”支持，并不是一個(gè)長(zhǎng)久的、可持續(xù)的、解決問題的辦法。
如果說(shuō)政策性金融可以理解為一種“體外”支持，商業(yè)性農(nóng)村金融和三農(nóng)之間則是“體內(nèi)”相互依存的關(guān)系，是共生共存的關(guān)系。這種關(guān)系就要求把農(nóng)村商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)辦好，辦成健康的、可持續(xù)發(fā)展的金融機(jī)構(gòu)。中國(guó)可能有10或稍多一點(diǎn)的地區(qū)由于特別貧困，商業(yè)性金融難以存活，需要政策性金融發(fā)揮作用，但是大多數(shù)中國(guó)農(nóng)村地區(qū)有能力也有必要支撐持續(xù)增長(zhǎng)的、財(cái)務(wù)上健康、有活力的商業(yè)性金融的發(fā)展。
(二)資金價(jià)格：放開還是管制
對(duì)于資金價(jià)格存在兩種看法：第一種是按照傳統(tǒng)思維，認(rèn)為糧食重要、農(nóng)業(yè)重要，越重要越要有優(yōu)惠，所以對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的貸款利率往往制訂得比較低。但是農(nóng)村小額貸款筆數(shù)多、成本高，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示違約率并不低，如果貸款利率不能遵照市場(chǎng)原則，而是采用行政定價(jià)，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)就不能用利率覆蓋風(fēng)險(xiǎn)升水，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)很難保持財(cái)務(wù)質(zhì)量并持續(xù)存活。第二種則逐步打破了傳統(tǒng)思維，贊同放開利率管制，實(shí)施利率浮動(dòng)區(qū)間。在此輪農(nóng)村金融改革中，很重要的一條就是農(nóng)口要求實(shí)施比城市更快的利率市場(chǎng)化，即農(nóng)村貸款利率的浮動(dòng)區(qū)間要比城市更寬，使農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)可以存活，可以逐步擴(kuò)大業(yè)務(wù)，使三農(nóng)和農(nóng)村金融兩方面都能得到發(fā)展。但也有一些人不習(xí)慣，說(shuō)農(nóng)村信用社現(xiàn)在利率過(guò)高，未體現(xiàn)出“支農(nóng)”特點(diǎn)來(lái)。
(三)合作制的反思
農(nóng)村過(guò)去推行的是合作制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是合作社，收購(gòu)、商業(yè)系統(tǒng)是供銷合作社，農(nóng)村的金融體系是信用合作社，三個(gè)合作機(jī)構(gòu)構(gòu)成了農(nóng)村的合作體系。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，由于價(jià)格變化和組織形式變化，由于農(nóng)村信用社凈虧損和不良資產(chǎn)較高，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民逐漸較少以合作制的身份關(guān)心農(nóng)村信用合作社，不再將其看作是大家靠合作形式建立并由此享受其服務(wù)的一種組織。
一段時(shí)期中，國(guó)家也把農(nóng)村信用合作社看作準(zhǔn)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)。凡是出現(xiàn)兌付風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家都像救助國(guó)有金融機(jī)構(gòu)一樣救助它們，未準(zhǔn)許一個(gè)信用社出現(xiàn)擠兌破產(chǎn)，擠兌之后也都會(huì)保支付，存款者都能得到全額的本息補(bǔ)償。缺乏破產(chǎn)制約這一最后的殺手锏，往往誘發(fā)“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。
盡管合作制在全國(guó)不同地區(qū)存在差異，有些地區(qū)的合作社辦得很好，但總體來(lái)說(shuō)，這次改革不再?gòu)?qiáng)調(diào)過(guò)去意義上的合作制，而是強(qiáng)調(diào)要按照企業(yè)改革成功的模式，按照股份制和股份合作制的方式來(lái)改革農(nóng)村信用社。
按照人們過(guò)去的理解，合作制就是在社區(qū)建立的、為社區(qū)服務(wù)的組織，不希望用現(xiàn)行的對(duì)商業(yè)銀行實(shí)施的資本充足率要求來(lái)約束社區(qū)組織。但是，需要強(qiáng)調(diào)的是，資本充足率對(duì)金融機(jī)構(gòu)不僅是一個(gè)自我約束，同時(shí)也反映了金融機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，是衡量金融機(jī)構(gòu)能否健康持續(xù)發(fā)展的一個(gè)尺度。按照股份制的要求，資本金一定要充足，一定要到位，要有一定比例的資本金來(lái)對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)。合作制在其他國(guó)家也有成功的例子，因此在農(nóng)村金融組織形式上也沒有人反對(duì)農(nóng)村信用的合作制，但需要強(qiáng)調(diào)的是，就近期農(nóng)信社改革而言，不管是股份制還是合作制，對(duì)資本充足、抗風(fēng)險(xiǎn)能力、解決不良資產(chǎn)問題是同等要求的。為此，在農(nóng)村金融組織形式上不能只堅(jiān)持過(guò)去一種模式，而是允許在組織形式上有所探索和創(chuàng)新。
三、中央銀行在農(nóng)信社改革中財(cái)務(wù)支持工作的幾點(diǎn)思路
在以上認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，中國(guó)農(nóng)村金融改革就出現(xiàn)兩個(gè)層次的動(dòng)作。第一個(gè)層次就是農(nóng)村信用社改革，2003年下半年在八個(gè)省已經(jīng)開始試點(diǎn)，2004年夏天將在全國(guó)絕大多數(shù)省推廣，在這個(gè)過(guò)程中中央銀行扮演的角色，我個(gè)人認(rèn)為可以概括成三句話：“正視并解除農(nóng)村信用社的歷史包袱，提供連續(xù)的正向激勵(lì)機(jī)制，防止走下坡路和防范道德風(fēng)險(xiǎn)”。另一個(gè)層次主要是廣義的農(nóng)村金融改革，包括政策性金融的定位、郵政儲(chǔ)蓄的改革、發(fā)展定單農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品期貨等內(nèi)容，還需要逐步形成政策，分步推進(jìn)。
(一)正視并解除歷史包袱
如前所述，農(nóng)信社過(guò)去形成的不良資產(chǎn)，既有行政干預(yù)、行政命令的原因，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口向農(nóng)村信用社透支的原因，也有自身經(jīng)營(yíng)和價(jià)格機(jī)制上的原因。這些貸款非常分散，處于基層，監(jiān)管部門雖然在基層也有一定的力量，但力量有限。按理說(shuō)，為了防止道德風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該逼著農(nóng)村信用社首先把自身經(jīng)營(yíng)已形成的風(fēng)險(xiǎn)加以化解，收不回來(lái)一定要懲罰，為后面的改革打好道德基礎(chǔ)。但實(shí)踐上并不存在一個(gè)很有效的分清歷史責(zé)任的辦法，也不存在一個(gè)有效的監(jiān)督回收損失的操作機(jī)構(gòu)，損失掉的就已經(jīng)損失掉了，只有依靠國(guó)家想辦法承擔(dān)這些歷史包袱，把農(nóng)村信用社放在一個(gè)新的起點(diǎn)上，希望其為三農(nóng)提供金融服務(wù)并且能逐步成長(zhǎng)起來(lái)。由于這些不良資產(chǎn)很分散，回收可能性也很小，即使想回收也要靠當(dāng)?shù)氐娜藛T去回收，因此，可以約定誰(shuí)回收誰(shuí)受益。正視農(nóng)信社的歷史包袱是在改革轉(zhuǎn)軌期間、在早期政企不分、價(jià)格不對(duì)的狀況下產(chǎn)生的，就要求必須加快農(nóng)村金融改革。只有正視和解決歷史包袱，才可能創(chuàng)建新起點(diǎn)。
為什么說(shuō)要正視這個(gè)問題呢？因?yàn)橛行┤耸窃诨乇苓@個(gè)問題。一些人認(rèn)為，農(nóng)村信用合作社經(jīng)過(guò)近些年的改革已經(jīng)有了很大的進(jìn)展，支持農(nóng)民的小額貸款非常有效，如果中央銀行持續(xù)給予再貸款，計(jì)算下來(lái)，經(jīng)過(guò)20年、30年或者50年，農(nóng)信社有可能逐步消化歷史包袱。20-50年時(shí)間顯然太長(zhǎng)。
消化歷史包袱有兩種辦法：一種是繼續(xù)發(fā)放低價(jià)的再貸款，使農(nóng)村信用社依靠存貸款利差逐步消化歷史包袱。另一種是使用中央銀行票據(jù)，人民銀行貨幣政策司設(shè)計(jì)了這個(gè)辦法，由國(guó)家承擔(dān)農(nóng)村信用社凈值損失的一半，另一半由農(nóng)信社自己消化；同時(shí)農(nóng)信社不良資產(chǎn)處置回收國(guó)家并不拿走，以增強(qiáng)農(nóng)信社不良資產(chǎn)的消化動(dòng)力。在中央銀行資金支持后，農(nóng)信社要依靠自身力量增資擴(kuò)股，通過(guò)股份制改造提高資本金，改變公司治理結(jié)構(gòu)，完善內(nèi)部管理。
(二)提供連續(xù)的正向激勵(lì)機(jī)制
舉個(gè)不一定恰當(dāng)?shù)睦�子，中等偏上的學(xué)生是容易設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制的，破罐破摔的學(xué)生是最難設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制的。而我們希望農(nóng)村金融中的激勵(lì)機(jī)制范圍要大一些，能夠涵蓋從比較差的到比較好的機(jī)構(gòu)，同時(shí)正向激勵(lì)是連續(xù)不斷的。如果說(shuō)財(cái)務(wù)改革是上臺(tái)階，則要激勵(lì)農(nóng)信社一個(gè)接一個(gè)地上幾個(gè)臺(tái)階。第一個(gè)臺(tái)階是，參加改革的省、地、市、縣一直到基層農(nóng)村信用社，如果要選擇國(guó)家?guī)椭�解決歷史包袱，首先就必須對(duì)改革計(jì)劃做出承諾，然后才可能獲得資金支持和對(duì)消化不良資產(chǎn)的鼓勵(lì)政策。第二個(gè)臺(tái)階，農(nóng)信社自己必須努力消化不良資產(chǎn)，同時(shí)必須想辦法增資擴(kuò)股，使資本充足率從過(guò)去凈值為負(fù)上升到0的水平。在座的留美經(jīng)濟(jì)學(xué)者們可能聽起來(lái)覺得很可笑，但正像我剛才所說(shuō)的，因?yàn)榭傮w來(lái)講它們的凈值是很嚴(yán)重的負(fù)值，所以達(dá)到0也是很不容易的。經(jīng)過(guò)努力達(dá)到0后，中央銀行可以用中央銀行專項(xiàng)票據(jù)置換其不良資產(chǎn)，同時(shí)中央銀行向農(nóng)村信用社支付專項(xiàng)票據(jù)利息，使中央銀行票據(jù)成為農(nóng)信社的優(yōu)良資產(chǎn)。獲得專項(xiàng)票據(jù)的農(nóng)信社，資產(chǎn)負(fù)債表得到了改善，但是由于票據(jù)并不是現(xiàn)金，不能用于發(fā)放貸款，票據(jù)暫時(shí)不準(zhǔn)在市場(chǎng)上流通，不能交易，因此部分消減了發(fā)放再貸款對(duì)貨幣政策的沖擊。第三個(gè)臺(tái)階，由于票據(jù)期限是兩年，兩年后必須再進(jìn)一步把資本充足率提高到2％(巴塞爾協(xié)議第一版(1988年)要求核心資本充足率是4％，總資本充足率是8％)。如果資本充足率達(dá)到相應(yīng)要求，公司治理和不良資產(chǎn)消化達(dá)到相應(yīng)指標(biāo)，經(jīng)過(guò)驗(yàn)收確認(rèn)，中央銀行可以將票據(jù)兌現(xiàn)成現(xiàn)金。獲得兌現(xiàn)的農(nóng)村信用社就可以擴(kuò)大金融服務(wù)，可以擴(kuò)大貸款業(yè)務(wù)。由于農(nóng)村貸款利率已經(jīng)擴(kuò)大到基準(zhǔn)利率的[0.9,2.0]范圍內(nèi)浮動(dòng)，因此有盈利空間。在這三個(gè)臺(tái)階之上還有進(jìn)一步向上的臺(tái)階和要求，在基本的、健康的發(fā)展方向確定后，還必須在以后的年份進(jìn)一步改進(jìn)(相關(guān)計(jì)劃和激勵(lì)尚未全部披露)，使得農(nóng)信社能夠達(dá)到和一般金融機(jī)構(gòu)所要求的同等的資本充足率、抗風(fēng)險(xiǎn)能力和不良資產(chǎn)率。
由于受到人員素質(zhì)和所處環(huán)境的制約，雖然中國(guó)農(nóng)村金融基層組織在公司治理和管理方面不可能達(dá)到與城里金融機(jī)構(gòu)同等水平，但是總體上上述改革措施可以將農(nóng)村信用社向好的方向推進(jìn)�？傊�，制度設(shè)計(jì)上希望建立連續(xù)的、不斷向上、大范圍的正向激勵(lì)機(jī)制，督促農(nóng)村信用社向好的方向發(fā)展。
(三)防止走下坡路，防范道德風(fēng)險(xiǎn)
鑒于農(nóng)村信用社人員素質(zhì)相對(duì)偏低和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)偏高，加上即便在改革之后，農(nóng)村行政干預(yù)可能繼續(xù)存在，農(nóng)村總體信用環(huán)境可能還是不太好，今后仍有可能出現(xiàn)各種問題。這輪改革中國(guó)家承擔(dān)了歷史包袱，推進(jìn)了農(nóng)村信用社改革，但是如果再有農(nóng)信社走下坡路，甚至由于惡性經(jīng)營(yíng)造成信用社危機(jī)，在經(jīng)營(yíng)失敗后還再次伸手要國(guó)家解救，就會(huì)造成巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。因此，在本次改革過(guò)程的制度設(shè)計(jì)上，要考慮到走下坡路和出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)的情況。
防止走下坡路在很大程度上要依靠監(jiān)管。當(dāng)我們通過(guò)上幾個(gè)臺(tái)階的激勵(lì)機(jī)制，由國(guó)家解除了歷史包袱，并讓農(nóng)村信用社充實(shí)資本金，達(dá)到一定的抗風(fēng)險(xiǎn)能力之后，就要出一組政策來(lái)防止從任何一個(gè)臺(tái)階上走下坡路。最關(guān)鍵的政策是“及時(shí)校正措施”（PCA，PromptCorrectionAction）。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)金融機(jī)構(gòu)資本充足率處于下滑態(tài)勢(shì)，監(jiān)管部門就應(yīng)馬上采取措施限制其業(yè)務(wù)發(fā)展和限制分紅等，使信用社感到非常強(qiáng)的緊箍咒作用；如果再往下滑，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就應(yīng)要求收購(gòu)兼并；最后要在凈值沒有變成負(fù)值之前關(guān)閉問題機(jī)構(gòu)。各個(gè)國(guó)家的及時(shí)校正措施在做法上略有不同，我們也要想辦法建立一套類似措施，來(lái)防止走下坡路。一個(gè)主要的參考就美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的FDICIA1991(FederalDepositIuranceCompanyImprovementAct)，其具體做法是：存款類機(jī)構(gòu)的資本充足率一般應(yīng)該達(dá)到10％，當(dāng)降到8％時(shí)，就要給予提醒；降到6％時(shí)，就開始采取限制型措施，例如限制開辦新業(yè)務(wù)，限制吸收批發(fā)性存款；當(dāng)降到4％時(shí)，就要求準(zhǔn)備被兼并收購(gòu)；當(dāng)降到2時(shí)，就要被關(guān)門，即在尚未損失儲(chǔ)戶的錢之前就關(guān)閉問題機(jī)構(gòu)。
要設(shè)計(jì)并采取這樣一種防止走下坡路的辦法，采取緊箍咒這種越軋?jiān)骄o的做法來(lái)防止走下坡路。我國(guó)對(duì)于農(nóng)村信用社的及時(shí)校正措施在執(zhí)行上需要強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)。第一，農(nóng)村信用社非常分散、非�；鶎�，因此要有精心設(shè)計(jì)的監(jiān)管機(jī)制；第二，結(jié)合中國(guó)的具體情況來(lái)看，還必須建立及時(shí)有效的退出機(jī)制。以農(nóng)村信用社改革為例，凈值下滑接近0時(shí)應(yīng)責(zé)令關(guān)門退出，因?yàn)槭潞笄謇頃r(shí)又可能發(fā)現(xiàn)更多的問題使凈資本落為負(fù)值，侵犯存款人利益。建立退出機(jī)制的關(guān)鍵是對(duì)中小存款人如何保護(hù)和補(bǔ)償?shù)膯栴}，因此需要我們及時(shí)建立存款保險(xiǎn)機(jī)制。在關(guān)閉有問題機(jī)構(gòu)方面，關(guān)鍵是要有執(zhí)行的決心。因?yàn)殛P(guān)掉一兩個(gè)信用社，有可能在短期內(nèi)會(huì)影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)，會(huì)有很強(qiáng)的呼吁，如果不敢關(guān)，就必然形成道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向風(fēng)險(xiǎn)。第三，在關(guān)閉差的金融機(jī)構(gòu)的同時(shí)，應(yīng)允許設(shè)立新的金融機(jī)構(gòu)，允許發(fā)放新的金融機(jī)構(gòu)牌照，允許成立創(chuàng)新型金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村提供金融服務(wù)。我國(guó)的農(nóng)信社基本上是一鄉(xiāng)一個(gè)，關(guān)了一個(gè)，這個(gè)鄉(xiāng)就沒有金融服務(wù)了；當(dāng)然，在審批標(biāo)準(zhǔn)上不應(yīng)有照顧。在這方面，農(nóng)口一直在探索社區(qū)性銀行、農(nóng)村新型金融組織。過(guò)去曾經(jīng)有過(guò)一段時(shí)間是“金融機(jī)構(gòu)清理整頓”期，不太傾向于發(fā)新牌照。但必須清醒認(rèn)識(shí)到，改革進(jìn)入一個(gè)新階段，就要考慮允許、鼓勵(lì)新機(jī)構(gòu)替代有問題的機(jī)構(gòu)，否則有可能造成舊機(jī)構(gòu)有問題下不了手，又不允許新機(jī)構(gòu)去運(yùn)行，產(chǎn)生新的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。當(dāng)然，新機(jī)構(gòu)能否搞好是有風(fēng)險(xiǎn)的，既取決于其自身，也取決于持續(xù)性監(jiān)管。
四、引導(dǎo)資金流向,加強(qiáng)對(duì)三農(nóng)的配套服務(wù)
一是要求郵政儲(chǔ)蓄在價(jià)格政策上和農(nóng)村信用社基本平等，防止不平等政策持續(xù)造成兩者競(jìng)爭(zhēng)力的差距。為了理順郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)和農(nóng)村金融體系的關(guān)系，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，自2003年8月1日起人民銀行下調(diào)了新增郵政儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)存款利率,并允許郵政儲(chǔ)蓄新增存款由郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)自主運(yùn)用。用五年時(shí)間逐步消化郵政儲(chǔ)蓄老轉(zhuǎn)存款存量。一是分五年將其利率從目前水平降至準(zhǔn)備金存款利率。二是逐年擴(kuò)大郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)對(duì)老轉(zhuǎn)存款資金的自主運(yùn)用，五年后做到全部自主運(yùn)用。三是逐步擴(kuò)大郵政儲(chǔ)蓄資金自主運(yùn)用的范圍。另外，要逐步建立財(cái)政對(duì)郵政普遍服務(wù)的正常補(bǔ)貼機(jī)制。
二是借鑒和研究美國(guó)社區(qū)再投資法案(CommunityReinvestmentAct---社區(qū)再投資法案)實(shí)施的經(jīng)驗(yàn),鼓勵(lì)我國(guó)存款類金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定的回饋義務(wù)，開展社區(qū)金融服務(wù)。1977年10月美國(guó)國(guó)會(huì)頒布的《社區(qū)再投資法》（CommunityReinvestmentActofCRA997）明確規(guī)定，參加保險(xiǎn)的聯(lián)邦銀行和存款機(jī)構(gòu)有義務(wù)幫助支持其吸存業(yè)務(wù)所在社區(qū)的信貸和服務(wù)便利。為了鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)積極執(zhí)行本法，《社區(qū)再投資法》采取了兩條最主要的措施。一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)定期將各金融機(jī)構(gòu)滿足其所在社區(qū)信貸需求的記錄公布于眾。二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)在評(píng)估各金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)聯(lián)邦特許，向存款保險(xiǎn)公司申請(qǐng)存款保險(xiǎn)、申請(qǐng)總行遷移或建立和遷移分支機(jī)構(gòu)、申請(qǐng)收購(gòu)其他機(jī)構(gòu)時(shí)，都要首先考慮該機(jī)構(gòu)執(zhí)行該法的業(yè)績(jī)，決定批準(zhǔn)與否。在《社區(qū)再投資法》的推動(dòng)下，與CRA有關(guān)的金融機(jī)構(gòu)和存款機(jī)構(gòu)和其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)所在的社區(qū)建立了共同合作的框架。特別是那些注重聲譽(yù)和打算收購(gòu)其他機(jī)構(gòu)的金融機(jī)構(gòu)，非常積極地執(zhí)行《社區(qū)再投資法》。很多銀行和存款機(jī)構(gòu)增設(shè)了新的網(wǎng)點(diǎn)，提供更多的服務(wù)，加強(qiáng)了信貸能力和其他銀行業(yè)務(wù)的服務(wù)。采取更靈活的信貸擔(dān)保標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大對(duì)中低收入居民的貸款。通過(guò)CRA，社區(qū)銀行將其在本地區(qū)吸收的存款資金繼續(xù)投入到其較為了解的當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，這對(duì)于繁榮欠發(fā)達(dá)社區(qū)經(jīng)濟(jì)，緩解資金從欠發(fā)達(dá)社區(qū)流向發(fā)達(dá)社區(qū)等發(fā)揮了積極作用。在我國(guó)開展類似服務(wù)，雖然還需要立法和具體技術(shù)條款上的準(zhǔn)備，但是未來(lái)可以對(duì)此問題開展研究和討論,朝這個(gè)方向努力。
三是發(fā)揮資金價(jià)格機(jī)制的作用。主要是擴(kuò)大貸款利率浮動(dòng)范圍，逐步放開縣和縣以下貸款利率。在實(shí)際調(diào)研的基礎(chǔ)上，2003年我國(guó)農(nóng)村信用社的貸款浮動(dòng)區(qū)間已經(jīng)擴(kuò)大到了（0.9-2.0）。今后應(yīng)確保農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的貸款利率能夠反映貸款的風(fēng)險(xiǎn)水平，保持利率的可持續(xù)性。同時(shí)要保證金融機(jī)構(gòu)的利差能夠抵補(bǔ)成本和風(fēng)險(xiǎn)�？傮w來(lái)說(shuō)，還要防止抬高存款利率的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。利率既是資金引導(dǎo)也是業(yè)務(wù)引導(dǎo)的手段，這一點(diǎn)在此次農(nóng)信社改革中也表現(xiàn)得比較明顯，農(nóng)村信用社高于其他金融機(jī)構(gòu)的利差是吸引有關(guān)資本進(jìn)入農(nóng)村信用社的動(dòng)力之一。金融機(jī)構(gòu)要想提供服務(wù)，財(cái)務(wù)上要能生存，如果不是依靠財(cái)政支持，就必須按商業(yè)規(guī)則辦，基本的商業(yè)規(guī)則就是經(jīng)營(yíng)貨幣的企業(yè)--金融機(jī)構(gòu)要有權(quán)對(duì)提供的金融產(chǎn)品定價(jià)，農(nóng)村信用社也是如此，農(nóng)村金融組織的發(fā)展離不開利率市場(chǎng)化。
限于時(shí)間關(guān)系，有關(guān)農(nóng)村政策性金融、農(nóng)村保險(xiǎn)、發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)(訂單農(nóng)業(yè)可以把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品期貨以及農(nóng)業(yè)貸款比較好的綜合起來(lái)，以減少風(fēng)險(xiǎn))等，在此就不講了，但這些都是農(nóng)村金融改革的重要課題。
五、及時(shí)建立存款保險(xiǎn)機(jī)制
根據(jù)及時(shí)校正措施，此輪改革后的農(nóng)村信用社在它開始出現(xiàn)下滑、凈資產(chǎn)還沒有降到0時(shí)就應(yīng)被下決心關(guān)閉，因此，從理論上看，關(guān)閉差機(jī)構(gòu)并不涉及農(nóng)村儲(chǔ)戶的資金兌付問題。但是，實(shí)際操作并不簡(jiǎn)單。從中國(guó)很多金融機(jī)構(gòu)關(guān)閉時(shí)情況看，都不同程度發(fā)生過(guò)兌付問題，傷害了存款人利益。農(nóng)信社比較分散，監(jiān)管起來(lái)比較困難，信息的真實(shí)性存在疑問，所以在及時(shí)校正措施的實(shí)施過(guò)程中，等進(jìn)入關(guān)閉階段時(shí)，實(shí)際查帳的結(jié)果很可能是凈資產(chǎn)已然為負(fù)值，個(gè)人存款的補(bǔ)償成為重大問題。因此，必須意識(shí)到存款保險(xiǎn)機(jī)制的建立已迫在眉睫。
中國(guó)過(guò)去的大型金融機(jī)構(gòu)都是國(guó)有的，中型金融機(jī)構(gòu)主要是國(guó)有占主導(dǎo)的股份制，農(nóng)村信用社雖然說(shuō)是合作制，但是國(guó)家實(shí)際都承擔(dān)了隱性擔(dān)保。這次農(nóng)信社改革會(huì)出現(xiàn)多元化和民營(yíng)化的發(fā)展。在這一輪農(nóng)村信用社改革中，在國(guó)家?guī)椭�解決歷史包袱后，主要是依靠民間注資。注資可能來(lái)自于當(dāng)?shù)氐乃饺恕⒋迕�、信用社職工，盡管來(lái)源各種各樣，但基本是民營(yíng)性質(zhì)。到2008年年底，隨著加入世界貿(mào)易組織承諾的落實(shí)，中國(guó)金融市場(chǎng)將對(duì)外普遍開放，所有制將更加多元化。在此背景下，再由國(guó)家承擔(dān)隱性擔(dān)保已經(jīng)是非常不合時(shí)宜了。
六、農(nóng)信社改革中的公司治理
農(nóng)信社改革在八個(gè)省市增資擴(kuò)股方面的總體進(jìn)展比較順利。在吉林等省份，從村民到信用社職工、到私人入股都表現(xiàn)出較高的積極性，超額將近一倍完成這次增資擴(kuò)股的總量要求。其他省市可能沒有這么好，但是也在相互學(xué)習(xí)。其中，對(duì)增資擴(kuò)股方面的有些做法，大家可能產(chǎn)生疑慮，比如有些地方政府起到了號(hào)召作用，一些鎮(zhèn)長(zhǎng)、村長(zhǎng)帶頭入股。在村長(zhǎng)帶動(dòng)之下，村民也都積極入股。信用社職工也入股。有的地方，有私人企業(yè)入股，民營(yíng)出資金額比較大。但是也有些比較貧窮落后地方，找來(lái)找去找不到能夠出資比較大的新股東。原則上大家希望有一些比較大的股東，能夠在公司治理方面發(fā)揮他們的作用�？傊�上述情況導(dǎo)致大家對(duì)農(nóng)信社未來(lái)的公司治理提出了疑問。
在公司治理方面，OECD在1999年正式出臺(tái)了關(guān)于公司治理的五項(xiàng)原則，2004年又出臺(tái)了關(guān)于公司治理原則的修訂版。新舊版本中均有一項(xiàng)原則講的是利益相關(guān)者（stakeholder）。關(guān)于利益相關(guān)者，在美國(guó)有“員工持股計(jì)劃”（ESOP），在其它國(guó)家也能看到類似對(duì)利益相關(guān)者的重視。從我國(guó)的情況看，在農(nóng)村基層，一般文化程度不高、管理水平不很高，如果農(nóng)村信用社中的股東有社區(qū)代表、社區(qū)成員、信用社職工，即便是在某些地方這三者所占的比例有一半以上，是不是一定就不好，看來(lái)也未必。
我國(guó)對(duì)于利益相關(guān)者持股持有懷疑和批評(píng)的態(tài)度，根源于80年代后期、90年代初期職工入股而后上市交易所引發(fā)的一些腐敗案件�！耙怀�被蛇咬，十年怕井繩”。自十五屆四中全會(huì)開始正式使用公司治理這個(gè)詞以來(lái)，在過(guò)去5－6年中，在普及公司治理概念、改進(jìn)公司治理水平的過(guò)程中，開始強(qiáng)調(diào)OECD公司治理原則中關(guān)于股東權(quán)利、對(duì)股東的平等待遇、信息披露和透明度、以及董事會(huì)責(zé)任等四方面，始終回避了關(guān)于利益相關(guān)者的權(quán)力、所發(fā)揮作用和應(yīng)該如何在制度上加以保障的內(nèi)容。2003年夏天開始的農(nóng)信社改革在這方面，現(xiàn)在還沒有任何結(jié)論，但是也不應(yīng)該排除在農(nóng)村信用社這種社區(qū)性質(zhì)比較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)中，探索利益相關(guān)者作用、探索新型公司治理結(jié)構(gòu)模式的可能性。
實(shí)際上，農(nóng)信社在公司治理方面，必然不同于城市金融機(jī)構(gòu)，也不同于一般的民營(yíng)企業(yè)。在很大程度上，農(nóng)信社在制度上像是股份制，但是在色彩上像社區(qū)合作制，實(shí)際上是介于股份制和社區(qū)合作制之間的混合做法。對(duì)此雖然有很多批評(píng)意見，但是我個(gè)人認(rèn)為，要耐心觀察，不要急于下結(jié)論。
（根據(jù)周小川行長(zhǎng)在2004年6月20日在留美經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)上的演講錄音整理）

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