改革基金組織的治理結(jié)構(gòu)

        
主席先生，女士們、先生們：
十分高興能受到年會組織者的邀請，特別是在布雷頓森林機(jī)構(gòu)成立六十周年之際，在此與各位交換我對兩機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)問題的看法。一、基金組織治理結(jié)構(gòu)的主要問題及其負(fù)面影響
眾所周知，六十年前，基金組織作為一家全球貨幣合作機(jī)構(gòu)成立，其宗旨是幫助成員國調(diào)整國際收支平衡和平穩(wěn)匯率波動。份額成為決定成員國投票權(quán)和獲得基金組織資源的關(guān)鍵因素。在基金組織組建時，份額的分配由當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)形勢所決定。由此，美國的份額高達(dá)36，英國的為17。顯然，在基金組織成立初期，少數(shù)工業(yè)國家在該組織的治理結(jié)構(gòu)中居于壟斷地位。不過，為體現(xiàn)成員國間的平等—顯然舉措十分有限—每個成員國在被份額決定的投票權(quán)外被分配了250個基本投票權(quán)。基金組織成立時，基本投票權(quán)占總投票權(quán)的11.3。
以后的幾十年中，全球政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化：許多新獨(dú)立的主權(quán)國家紛紛出現(xiàn)，布雷頓森林機(jī)構(gòu)解體，七十年代的石油危機(jī)，八十年代的國際債務(wù)危機(jī)，九十年代大部分時期內(nèi)國際私人資本流動激增并導(dǎo)致九十年代末一些新興市場的資本項目危機(jī)。面對這些變化，基金組織將成員國總數(shù)從40個增至184個，份額規(guī)模擴(kuò)大了37倍，并在六十年代末至八十年代之間分配了特別提款權(quán)。然而，這些明顯的改變并未伴隨著基金組織治理結(jié)構(gòu)的根本改善。其主要的問題在于：決策機(jī)制一直未能體現(xiàn)國際政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速變化；基金組織成立時份額分配的原則已被放棄并導(dǎo)致一個很小的成員國集團(tuán)輕易地形成多數(shù)票和行使否決權(quán)。基金組織不再屬于多數(shù)成員國，而只是屬于歐洲和北美的少數(shù)國家。如表1和圖1所示，過去六十年中，七國集團(tuán)的份額占比一直在45以上，美國在17以上。盡管發(fā)展中國家的份額比重從30增加至36，但這更多地體現(xiàn)了發(fā)展中國家成員數(shù)目的增長。而且，在過去每一輪增加份額時，基本投票權(quán)從未被觸及過，致使基本投票權(quán)占全部投票權(quán)的比重降至如今的2.1。
那么，基金組織治理結(jié)構(gòu)的主要問題帶來了哪些負(fù)面影響？
首先，少數(shù)國家對投票權(quán)的壟斷使基金組織不去考慮那些在長期內(nèi)對全球有益但在短期內(nèi)對這些國家本身不利的政策動議。增加份額的問題是一個生動的例子。九十年代以前，由于工業(yè)化國家仍對基金組織的資源有需求來調(diào)節(jié)其國際收支（這在七十年代尤其如此），因此增加份額的動議很容易被通過。然而，當(dāng)這些國家成為完全的債權(quán)人或擔(dān)心其否決權(quán)受到影響時，他們推動份額增資的動力大幅減弱，那些強(qiáng)烈要求增加份額占比的國家除外。許多人相信，這就是第十次和第十二次份額總檢查作出不增資決定背后的主要原因，盡管在九十年代份額對世界貿(mào)易的比值已降至很低的水平，國際資本流動的波動性越來越大。最終，因缺少資源對新興市場危機(jī)做出反應(yīng)，基金組織的主要股東被迫于1998年在第十一次份額總檢查時同意增加份額。
其次，發(fā)展中國家在基金組織內(nèi)部制定游戲規(guī)劃時處于嚴(yán)重劣勢，這既削弱了它們保持自身利益的能力，也影響了它們對執(zhí)行基金組織規(guī)劃的認(rèn)同感。如前所述，許多政策決定進(jìn)行表決時，只需要少數(shù)國家能輕易形成的簡單多數(shù)。由此，在不少案例中，在所有成員國沒有充分參與，甚至發(fā)展中國家提出反對或棄權(quán)的情況下，政策決定就得以通過。我想提請大家注意的一個不平等的原則是，基金組織高層管理人員的選擇缺乏地區(qū)多樣性。發(fā)展中國家一直在努力改變這一現(xiàn)狀。但是，到目前為止，只有一位副總裁來自發(fā)展中國家。同時，不充分參與規(guī)則制定和影響政策決定使發(fā)展中國家保持自身利益的能力被削弱。它們可能難以堅持更符合實際的自身發(fā)展理念和道路。我們每個人都可以回想到的一個教訓(xùn)是基金組織于八、九十年代在發(fā)展中國家金融體系仍很脆弱的情況下過早地建議推行資本項目自由化。其結(jié)果是，一些新興市場在九十年代末遭受了嚴(yán)重的資本項目危機(jī)。這種不民主的決策機(jī)制的另一個負(fù)面影響是，它削弱了發(fā)展中國家對執(zhí)行基金組織規(guī)劃的認(rèn)同感。基金組織可以使用貸款條件來督促成員國改革治理結(jié)構(gòu)，那么我們是否能找到有約束力的條件要求基金組織改善其代表性？同時，是否能為發(fā)達(dá)國家設(shè)定約束條件，要求它們實現(xiàn)官方開發(fā)援助達(dá)到G的0.7的目標(biāo)？
二、如何改革基金組織的治理結(jié)構(gòu)
亞洲危機(jī)以來，基金組織在改革自身治理結(jié)構(gòu)方面做出了一定努力，包括增加決策透明度和采取一些行政性措施增強(qiáng)一些發(fā)展中國家選區(qū)執(zhí)董辦公室的工作能力。但是，這些仍未涉及我前文所述的基金組織治理結(jié)構(gòu)的根本問題。我想就改進(jìn)基金組織的治理結(jié)構(gòu)提出一些想法。
使投票權(quán)結(jié)構(gòu)民主化是打破改革基金組織治理結(jié)構(gòu)死結(jié)的關(guān)鍵。應(yīng)盡快完成修改份額公式的工作，以反映世界經(jīng)濟(jì)和成員國相對實力的快速變化。在此過程中，考慮到世界貿(mào)易和國際資本流動的規(guī)模，完全有理由擴(kuò)大基金組織的份額規(guī)模。而且，應(yīng)該進(jìn)一步研究可以在多大程度上增加基本投票權(quán)。
此外，我們還可以探索說服一些主要工業(yè)國向發(fā)展中國家

        出讓部分份額比重的可能性。不過，我充分注意到合并歐元區(qū)成員國份額的困難，這可能與說服美國放棄部分份額一樣不易。平衡地說，也許同時要求美國和歐盟國家考慮出讓部分份額比重會現(xiàn)實一些。
在改變投票權(quán)結(jié)構(gòu)的同時，我們還可以考慮改革對主要政策決定的投票權(quán)的多數(shù)要求。目前，可以將對一些關(guān)鍵政策問題—如份額增資和修改章程—的特別的投票權(quán)多數(shù)要求從85減少至四分之三（75）或三分之二（66），這樣，就不會有一個國家有能力一票否決相關(guān)決定。
最后，有必要改革基金組織的管理層結(jié)構(gòu)。鑒于廣大的發(fā)展中國家在基金組織只由10至11位執(zhí)行董事代表，可以考慮增加一個來自發(fā)展中國家的執(zhí)行董事職位。就高級管理層而言，今后幾年考慮增加一至兩位來至發(fā)展中國家的副總裁職位將是十分明智的作法。而且，增加工作人員的地區(qū)多樣性也十分重要�？赡鼙容^現(xiàn)實的做法是，將約百分之三十左右的高層管理人員職位分配給從發(fā)展中國家招聘的工作人員，這將有助于給該組織帶來新的視角，并找出為各成員國發(fā)展量體裁衣的發(fā)展道路。
主席先生，我清楚地認(rèn)識到，將基金組織領(lǐng)向更好的治理結(jié)構(gòu)的道路可能會和過去六十年一樣不平坦。但是，這是一個不可逆轉(zhuǎn)的歷程。經(jīng)濟(jì)全球化的加強(qiáng)和發(fā)展中國家的高速發(fā)展要求布雷頓森林機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)做出重大改進(jìn)。成員國將通過相互尊重、平等對話和利益共享來實現(xiàn)共同繁榮。我堅信，發(fā)展中世界的不懈宿求和國際社會的遠(yuǎn)見灼識、政治能力和共同努力，終將使基金組織更好地服務(wù)于所有成員國的利益。
謝謝大家。
（本文根據(jù)李若谷副行長在2004年10月1日美國華盛頓特區(qū)布雷頓森林機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)研討會上的講話整理。）

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