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加強(qiáng)土地市場建設(shè)的調(diào)研報(bào)告
加強(qiáng)土地市場建設(shè)的調(diào)研報(bào)告
2004年5月，國土資源部要求各級國土資源管理部門，要準(zhǔn)確把握運(yùn)用土地政策參與國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的力度和時機(jī)，逐步學(xué)會運(yùn)用土地政策為宏觀經(jīng)濟(jì)“加油門”、“點(diǎn)剎車”。作為國土資源管理參與宏觀調(diào)控平臺的土地市場建設(shè)的培育與規(guī)范，無疑象一只“無形之手”，對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。只有深刻認(rèn)識我縣在土地市場建設(shè)發(fā)展中存在的不足，有效運(yùn)用好土地市場這只“無形之手”，建立起市場配置資源的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府對土地資產(chǎn)的有效調(diào)配和集中統(tǒng)一管理，才能發(fā)揮出國土資源參與宏觀調(diào)控的積極作用。
一、我縣土地市場建設(shè)回眸
我縣地處豫西山區(qū)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，城鎮(zhèn)化水平不高。近年來，為加快城市建設(shè)步伐，縣委、縣政府按照“鞏固完善老城區(qū)，強(qiáng)力開發(fā)北城區(qū)”的基本思路，投入大量資金，對老城區(qū)道路、通水、排水、綠地、路燈和各類市場基礎(chǔ)性設(shè)施進(jìn)行了大規(guī)模的改造，逐步建立了以紅旗大道、李賀大道、錦屏大道、濱河路、紅旗廣場、北城區(qū)中心廣場、濱河游園為亮點(diǎn)的“四路兩場一園”的城市新格局。2002年，縣政府又投入大量資金進(jìn)行小城鎮(zhèn)建設(shè)，極大改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌，促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的資金投入，增強(qiáng)了城市的服務(wù)功能，城鎮(zhèn)地價(jià)水平明顯增高。這部分升值的地價(jià)本應(yīng)由政府收取，最終回歸社會用于城市建設(shè)再投入、再升值，但由于土地市場建設(shè)不規(guī)范，城市大量的土地掌握在用地者手中，一些單位和個人正是看到了土地的潛在價(jià)值，在土地使用制度改革中鉆空子，最終成為政府投資土地上的最大受益者，作為投資者的政府卻沒有得到應(yīng)得的回報(bào)，造成了國有土地資產(chǎn)的白白流失。
為了強(qiáng)化政府管地權(quán)威，使政府高度壟斷土地一級市場，國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國辦發(fā)[2001]15號）文件下發(fā)后，宜陽縣人民政府及時下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行建設(shè)用地五統(tǒng)一的通知》（宜政文[2002]61號），明確了征地是政府的專有權(quán)利，禁止用地單位與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自行協(xié)商用地，對建設(shè)用地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一按項(xiàng)目供地、統(tǒng)一管理�？h政府根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，制定土地利用年度計(jì)劃和年度規(guī)劃，控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，按照合理配置、有效利用土地現(xiàn)狀的原則，編制建設(shè)用地區(qū)域的詳細(xì)規(guī)劃，確定開發(fā)強(qiáng)度、地塊用途，統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地。建設(shè)單位需要使用農(nóng)村集體土地的，由縣人民政府按照土地利用年度計(jì)劃實(shí)施統(tǒng)一征用，根據(jù)建設(shè)用地的位置、用途、數(shù)量制定征地方案，每年分批次上報(bào)，經(jīng)批準(zhǔn)后，依照有關(guān)規(guī)定和法定程序，對被征地單位予以補(bǔ)償，向用地單位供給土地。政府統(tǒng)一征地，實(shí)行一個渠道進(jìn)水，從源頭上扭轉(zhuǎn)了土地需求決定供給的被動局面。此舉嚴(yán)格控制了建設(shè)用地總量，既保護(hù)了耕地，又能保證被征地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)及時足額到位，不損害農(nóng)民的利益。而且良好的用地環(huán)境吸引了眾多商家來宜投資建廠，興辦企業(yè)。先后有洛陽龍羽宜電有限公司、洛陽恒基鋁業(yè)公司、洛陽熱電廠、黃河同力水泥集團(tuán)等企業(yè)落戶我縣，縣國土局服務(wù)國家、省、市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目及一般建設(shè)用地項(xiàng)目達(dá)15個，提供土地3000余畝，達(dá)到了政府管理土地“一個龍頭出水”的目的，為我縣經(jīng)營城市土地打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為規(guī)范土地市場秩序，我縣開展了土地隱形市場的清理整頓，縣國土局在紀(jì)檢委、糾風(fēng)辦、公、檢、法、司、城建、房管等部門的密切配合下，對全縣范圍內(nèi)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)讓、出租、抵押劃撥土地使用權(quán)或改變用地性質(zhì)的單位和個人，依法進(jìn)行了收繳土地出讓金和罰款的處理。共查處土地隱形交易80余宗，補(bǔ)繳土地出讓金160余萬元，把土地使用權(quán)交易納入了依法管理軌道。與此同時，縣國土局積極借鑒外地經(jīng)驗(yàn)，大力推行土地有償使用制度，在推行經(jīng)營性用地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等方面進(jìn)行了嘗試，努力建設(shè)土地有形市場，但因種種原因，效果并不明顯。
二、我縣土地市場的特點(diǎn)
（一）政府對土地一級土地市場實(shí)現(xiàn)了高度壟斷
我縣在對建設(shè)用地實(shí)行“五統(tǒng)一”管理之后，政府調(diào)控土地一級市場的能力增加了，“一個龍頭進(jìn)水，一個龍頭出水”的格局基本形成�！耙玫卣艺钡恼撸行Ф糁屏擞玫貑挝慌c村、組私下交易、協(xié)商用地的行為。特別是北城區(qū)建設(shè)的用地秩序得到規(guī)范，區(qū)域發(fā)展所需的建設(shè)用地，嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃及《北城區(qū)詳細(xì)控制性規(guī)劃》來調(diào)配，杜絕了違法用地，減少了因用地問題而引發(fā)的群眾上訪事件的發(fā)生。
（二）土地市場機(jī)制不健全
隨著我縣固定資產(chǎn)投資的逐年增高，由此帶動了百業(yè)興旺，也增加了土地的需求量。在土地市場的建設(shè)上，存在許多不足之處，主要表現(xiàn)在：一是政府調(diào)控土地市場的力量薄弱，應(yīng)該由政府掌握和調(diào)控的城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)量、閑置、存量土地的數(shù)量，沒有實(shí)質(zhì)性的掌握和控制在政府手中。二是對舊城區(qū)存量土地的盤活，以及實(shí)現(xiàn)土地集約利用上，缺乏行
之有效的措施，三是土地收購儲備機(jī)制不健全，沒有成立以政府為主導(dǎo)的專門的土地收購儲備機(jī)構(gòu)，對縣域閑置、低效應(yīng)納入儲備庫的用地，僅限于“預(yù)儲備”。政府手中的土地和資金不充足，無法對土地市場進(jìn)行有效的調(diào)控，土地資源的價(jià)值就不能夠充足的顯現(xiàn)。
（三）招拍掛出讓效果不明顯
近年來，我縣雖然嘗試了對經(jīng)營性用地采用招拍掛方式出讓土地使用權(quán)，但由于土地有形市場未建立，各項(xiàng)土地市場機(jī)制不健全，經(jīng)營性用地招拍掛的效果并不明顯。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，近兩年以掛牌方式出讓的土地使用權(quán)有5宗，面積34.23畝，掛牌成交價(jià)132.88萬元，政府基本無收益。相對于其他市縣（區(qū)）來說，明顯處于落后狀態(tài)。應(yīng)該在一級市場出讓的土地及收益，沒有集聚到政府手中，也因此造成了土地市場的不穩(wěn)定，開發(fā)商對地價(jià)的水平、土地成本、土地供應(yīng)量、規(guī)范獲取土地的途徑的認(rèn)知度較低，一方面給不法開發(fā)商造成了可乘之機(jī)，土地隱形交易的現(xiàn)象依然存在；另一方面，在一定程度上擾亂了土地市場秩序，降低了政府應(yīng)有的威信，還影響到投資商的信心。
三、規(guī)范土地市場建設(shè)的意義
（一）有利于政府宏觀調(diào)控
作為政府部門要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展計(jì)劃和各項(xiàng)專門的規(guī)劃開展建設(shè)活動，必須進(jìn)行有效的管理和調(diào)控。土地市場作為基礎(chǔ)環(huán)節(jié)之一，作為社會的基本資源和財(cái)富的配置場所，必須按照法律和法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。規(guī)范和有序的土地市場有利于政府對土地資源和社會資源以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)的宏觀調(diào)控。特別是宜陽縣耕地少，耕地后備資源又較為缺乏，但加快城市建設(shè)步伐的大氣候又不得不占用耕地。因此，只有規(guī)范土地供應(yīng)渠道，才能夠有效保證全縣的建設(shè)用地需求和糧食生產(chǎn)安全，也才能保證可持續(xù)發(fā)展有較為充足的土地資源。
（二）有利于節(jié)約土地資源，實(shí)現(xiàn)集約利用
對投資者來說，在規(guī)范管理的環(huán)境下，越是公平取得的資源包括土地，越是會全力以赴地加以利用，絕不會粗放利用，更不會讓它長久閑置。特別是宜陽縣正處于城市化、工業(yè)化的進(jìn)程中，耕地的減少伴隨著城市化、工業(yè)化的進(jìn)程是成正比例的，建設(shè)用地的增加是不可避免的。工業(yè)化是消耗自然資源、原材料的過程，所以建立資源節(jié)約體系是完全必要的。但是，要實(shí)現(xiàn)在集約用地的同時，保障建設(shè)用地的需求，就必須建立由市場主導(dǎo)配置資源的長效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對土地資產(chǎn)的有效調(diào)配和集中統(tǒng)一管理，最終使國家受益、企業(yè)和個人投資者受益。
（三）有利于增加財(cái)政收入
相對于各級財(cái)政而言，土地收益是十分可觀的。如河南省方城縣，在1992年就開始以拍賣的形式出讓土地使用權(quán)，開創(chuàng)了河南省土地拍賣的先河，也因此獲得了巨大收益。在敲響土地拍賣“第一鑼”后的兩年間，方城縣拍賣出讓城區(qū)國有土地使用權(quán)8.4萬平方米，收取土地出讓金2100萬元，先后用這筆資金開通新街道11條，吸納近2.5億元的資金建廠辦店，發(fā)展新的工商業(yè)服務(wù)項(xiàng)目。而這一切都是在財(cái)政不拿一分錢的情況下實(shí)現(xiàn)的，政府真正嘗到了運(yùn)作市場機(jī)制配置土地資源的甜頭，走出了一條以地生財(cái)、聚財(cái)，以財(cái)建城、建市，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的新路子。
（四）有利于為城鎮(zhèn)建設(shè)籌集資金
我縣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，政府的財(cái)政力量極為有限，難以籌措大筆資金搞基礎(chǔ)設(shè)施和市場建設(shè)。在土地市場方面，大面積供應(yīng)熟地很困難，如果等待一切條件成熟再發(fā)展，那就會使宜陽縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與其他各地的距離越來越大。所以，增強(qiáng)區(qū)域自身的造血功能，增強(qiáng)自身的發(fā)展能力十分重要。土地資源的潛在價(jià)值，是通過市場途徑來體現(xiàn)的，土地市場的正確運(yùn)作能起到至關(guān)重要的作用。隨著城市建設(shè)的發(fā)展，環(huán)境的優(yōu)化，區(qū)位優(yōu)勢的逐漸顯現(xiàn)，能夠帶動宗地價(jià)格的上漲。同時，每宗地的投資者，不僅僅投資購買了土地使用權(quán)，更為重要的是，他要繼續(xù)投資搞基建、搞經(jīng)營，這樣就在獲得土地使用權(quán)后，再投入數(shù)倍于土地出讓金的建設(shè)資金，無形中又帶動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如濱河公園的綠化及基礎(chǔ)設(shè)施完善后，周邊地區(qū)的地價(jià)明顯高于其他地區(qū)，在其周圍從事飲食、娛樂等經(jīng)營的投資者不計(jì)其數(shù)，逐漸形成了一個新的市場繁榮區(qū)。據(jù)宜陽縣城鎮(zhèn)國有土地資產(chǎn)評估顯示，我縣現(xiàn)有國有土地資產(chǎn)總值為33.22億元，如果經(jīng)營管理得當(dāng)，就會為城鎮(zhèn)建設(shè)提供充足的資金。
四、關(guān)于培育和規(guī)范土地市場的建議
規(guī)范的土地市場是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與成熟的重要標(biāo)志，只有規(guī)范有序的土地市場，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，才能使政府部門有效地運(yùn)用市場機(jī)制參與對土地資源的宏觀調(diào)控。如果土地市場不規(guī)范，市場秩序混亂，土地資產(chǎn)流失，不僅削減了土地對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，而且影響經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行質(zhì)量，滋生腐敗現(xiàn)象，影響社會穩(wěn)定。所以，根據(jù)宜陽縣土地市場建設(shè)的實(shí)際情況，建議從以下幾方面規(guī)范土地市場建設(shè)：
(一)建立以政府為主導(dǎo)的土地收購儲備機(jī)制
建立土地收購儲備制度，是規(guī)范土地儲備運(yùn)行，增強(qiáng)政府調(diào)控力度，解決多頭供地的重要手段。在具體的操作中，要抓好以下三點(diǎn)：
一是成立土地收購儲備中心。該中心代表政府實(shí)施土地收購、儲備和出讓工作，將分散在各土地使用者手中的土地聚集起來，納入土地儲備庫，統(tǒng)一歸政府調(diào)配。并通過招拍掛等形式有計(jì)劃的出讓供地，從而盤活土地資產(chǎn)，促進(jìn)土地交易市場規(guī)范、有序健康地發(fā)展。
二是加大對土地收購儲備的資金注入。土地收購儲備的主要問題是資金問題，要收購?fù)恋�，必須有一定的資金作支撐。作為土地收購儲備的主導(dǎo)部門，政府可先支付一部分啟動資金，也可以以土地抵押的方式向銀行貸款，土地部門也可自籌資金，然后通過招標(biāo)、拍賣出讓土地收回投資，政府也可增加收益。
三是加大土地收購儲備和開發(fā)力度。土地儲備的目的是調(diào)節(jié)市場供應(yīng)，政府手中只有掌握大量的土地，才能實(shí)現(xiàn)以市場配置土地資源，以供給引導(dǎo)需求。對土地的收購儲備，可以采取以下三種方式：一是實(shí)物儲備。對國有企業(yè)改制、舊城改造和新增建設(shè)用地中商品房開發(fā)和經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)的土地，以及政府應(yīng)依法收回、收購的土地，實(shí)行實(shí)物儲備，納入土地儲備庫；二是規(guī)劃紅線儲備。按照土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃以及城市建設(shè)需求，對劃入城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的土地實(shí)行紅線儲備，嚴(yán)格按規(guī)劃供地。特別是對城市規(guī)劃范圍內(nèi)的經(jīng)營性用地，嚴(yán)格以招拍掛出讓方式供地。三是信息儲備。對不急于收購儲備或受財(cái)力限制一時無力進(jìn)行資金收購的地塊，采取信息儲備，待時機(jī)成熟時，有計(jì)劃的收回、收購、開發(fā)、出讓。
在儲備用地的同時，土地收購儲備中心要在縣計(jì)劃、城建、財(cái)政等部門的配合下，加大土地開發(fā)力度，將儲備生地變?yōu)槭斓睾�，有�?jì)劃的推向市場。通過政府部門一個“口子”向市場供地，強(qiáng)化政府在土地供應(yīng)上的主導(dǎo)地位，明晰城鎮(zhèn)土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。
（二）大力推行土地使用權(quán)招拍掛出讓制度
土地使用權(quán)招拍掛制度既是地價(jià)水平的“晴雨表”，也是檢驗(yàn)房地產(chǎn)開發(fā)商市場運(yùn)作水平以及實(shí)力與資質(zhì)的試金石，對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)必將起到優(yōu)勝劣汰的作用。隨著土地市場建設(shè)的逐步深入，形成公開、公平、公正的土地市場競爭態(tài)勢，由市場確定土地價(jià)格，實(shí)行“物競天擇”是市場發(fā)展的內(nèi)在要求。要實(shí)現(xiàn)對經(jīng)營性用地全部實(shí)行有償供應(yīng)，必須把握好四點(diǎn)：
一是堅(jiān)持土地市場的高度統(tǒng)一。對舊城區(qū)的經(jīng)營性用地以及北城區(qū)控制性規(guī)劃范圍內(nèi)的經(jīng)營性用地必須納入縣政府統(tǒng)一供應(yīng)渠道，實(shí)現(xiàn)一個“口子”向市場供地。
二是加大土地拍賣出讓力度。我縣目前對經(jīng)營性用地主要采取掛牌出讓方式，在一定程度上消減了開發(fā)商參與競價(jià)的積極性。所以，在經(jīng)營性用地公開出讓方式上，要把握住拍賣出讓方式的優(yōu)勢，由掛牌報(bào)價(jià)演變?yōu)楝F(xiàn)場競價(jià)，激發(fā)開發(fā)商的投資積極性。并通過正確的引導(dǎo)，使開發(fā)商認(rèn)識到，在土地市場的競爭中，誰率先進(jìn)入市場，誰就贏得了主動權(quán)，只有通過招拍掛方式，才能依法取得土地使用權(quán)。同時，把招拍掛出讓方式逐步引向深入，由商業(yè)用地逐步發(fā)展到工業(yè)和居住用地，對除法律規(guī)定可以進(jìn)行劃撥供地以外的各類用地，逐步嘗試全面推向市場，增加政府收益。
三是加強(qiáng)地價(jià)管理。對所有的土地在出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押之前，必須經(jīng)過地價(jià)評估交易中心評估作價(jià)；特別是對經(jīng)營性用地要按照標(biāo)定地價(jià)，確定宗地的最低價(jià)格，防止出讓價(jià)格過低。然后，通過競價(jià)方式，提升土地的產(chǎn)出效益。
（三）建立土地有形市場，創(chuàng)造良好的土地市場環(huán)境
一個地方投資環(huán)境的好壞，關(guān)鍵看這個地方的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和市場環(huán)境，也要看政府部門是否為用地者營造了一個良好的土地市場環(huán)境。所以，要實(shí)現(xiàn)由市場配置土地資源，由市場選擇土地使用者，由市場決定地價(jià)，就必須建立土地市場交易場所，公開交易信息，增加交易機(jī)會，降低交易成本，保證交易順暢，接受社會監(jiān)督。政府只有采用適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的全新定位，才能為經(jīng)營土地提供良好的外部環(huán)境。
（四）嚴(yán)格按計(jì)劃、按規(guī)劃供地，控制建設(shè)用地供應(yīng)總量
要保障土地資產(chǎn)管理和土地市場建設(shè)的健康發(fā)展，只有依法用市場機(jī)制供應(yīng)土地。國土資源部頒布的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確規(guī)定了土地供應(yīng)要公開供地計(jì)劃、公開出讓土地信息、公開集體決策、公開查詢登記資料、公開競爭和公開結(jié)果，這是供地必須遵循的原則。所以，在土地供應(yīng)上，必須嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，要按規(guī)劃、按計(jì)劃供地，任何建設(shè)用地必須安排在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃。嚴(yán)格界定有償和劃撥范圍，該有償?shù)挠袃�，該劃撥的劃撥，利用�?jīng)濟(jì)的、法律的、行政的手段，引導(dǎo)用地行為從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。同時，牢固樹立保護(hù)耕地、集約用地的意識，著眼于存量土地的整理和盤活，重點(diǎn)立足于城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地整理、舊城區(qū)的土地改造。雖然在舊城改造上需要投注大量資金，但從長遠(yuǎn)來看，也提升了舊城區(qū)的土地價(jià)值量。在北城區(qū)的開發(fā)上，要以戰(zhàn)略的眼光，合理確定北城區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)，要按照土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃供地，防止城市盲目向外擴(kuò)展，做到既有量的控制，又有結(jié)構(gòu)的變化；對縣域工業(yè)用地，要留有一定空間，根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，注重投資強(qiáng)度，提高產(chǎn)出率。
土地作為城市最大的資源性資產(chǎn)，這個資產(chǎn)經(jīng)營的好壞，直接關(guān)系到城市的建設(shè)和發(fā)展。只有以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，使合理用地、集約、節(jié)約用地變成實(shí)實(shí)在在的行為，在土地市場建設(shè)和發(fā)展中，積極探索，改革創(chuàng)新，著力搭建以人為本，公平競爭的用地平臺，建立更加規(guī)范有序的土地市場秩序，才能走出一條新形勢下用好土地資源，經(jīng)營土地資產(chǎn)，服務(wù)縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的新路來。
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