依法行政調研報告

        依法行政調研報告
為進一步貫徹落實國務院關于《全面推進依法行政實施綱要》的要求，推進我區(qū)依法行政、建設法治政府的進程，思明區(qū)依法治區(qū)辦于近日在全區(qū)范圍內開展了一次關于依法行政的問卷調查，對我區(qū)2004年以來各個行政機關是否依法實施行政管理，體現(xiàn)公平公正原則、是否嚴格遵循法定程序，落實政務公開、是否積極履行法定職責，實現(xiàn)高效便民服務等事項進行調查，將2000份的問卷調查表發(fā)放到各類行政管理相對人手中，由各類調查對象對我區(qū)各行政部門在依法行政方面存在的問題提出自己的意見。截至目前已回收問卷1626份，有統(tǒng)計信息的1404份，其中有464份約占33的問卷對具體行政部門在實施行政行為中存在的問題提出了具體意見、看法。
鑒于這次問卷投放的對象范圍有限、填寫人的文化層次、經歷參差不齊且此次調查時間較倉促，所以從總體統(tǒng)計信息反映出來的問題并不一定完全準確、面面俱到，也可能因某些具體原因帶有特定人、利益群體的主觀因素，不是絕對客觀，但也在一定程度上反映了我區(qū)各行政機關在實施行政管理中存在的一些問題，比較突出集中的主要有：1、部份群眾對某些行政部門的行政行為并不能給予充分的理解和支持，甚至存在抵觸情緒。主要是涉及對相對人利益影響較大的如行政收費問題，從問卷統(tǒng)計情況看4.6的調查人認為稅務部門不依法行政主要集中反映在征稅過高上，9.6的被調查人反映工商局不依法行政問題中有相當一部份也是反映工商亂收費問題，還有4.3的被調查人反映衛(wèi)生局不依法行政問題中有一些反映的是征收衛(wèi)生費不合理的問題，國家稅收、工商管理費及衛(wèi)生費都是有明確的法律法規(guī)依據(jù)，說明行政部門對群眾政務信息公開還不夠，沒有和群眾進行很好的溝通；2、部份窗口單位或與群眾直接接觸較多的行政部門在熱情服務、文明執(zhí)法方面仍做得不夠。9.6被調查人反映的工商局不依法行政問題主要集中在工商局窗口崗位工作人員態(tài)度不好，過于冷漠甚至刁難前來辦事人員，9的被調查人反映行政執(zhí)法局的城管人員在執(zhí)法過程中執(zhí)法態(tài)度、手段不夠文明甚至粗暴；3、部份行政主管部門對監(jiān)管單位監(jiān)管不力，使群眾利益受到損害。4.6的被調查人反映教育部門對中小學校、幼兒園亂收費問題監(jiān)管不力，4.3反映衛(wèi)生局不依法行政問題上也較多集中于對醫(yī)院亂收費、亂開藥監(jiān)管不力上，2.3反映民政部門對最低生活保障費的發(fā)放監(jiān)管不力，沒有依法發(fā)放，1.3反映勞動保障主管部門對社會保險金發(fā)放監(jiān)管不到位，沒有依法發(fā)放；4、個別部門存在濫用職權，侵犯公民的合法權益現(xiàn)象。有6.8的被調查人反映公安機關主要是派出所和2.1反映交警人員濫用職權，采取行政處罰、執(zhí)行等強制措施中侵犯公民合法權益，沒有充分履行保護公民人身、財產權利職責；5、對群眾、社會關注的熱點、難點問題整治力度不夠。0.85的被調查人反映環(huán)保部門對油煙污染、噪音擾民等問題整治不力，0.7認為建設局對違章搭蓋問題整治不到位，還有一些群眾反映小區(qū)物業(yè)管理混亂問題、電信、有線電視亂收費及兩橋收費問題。針對我區(qū)在依法行政方面存在的問題，有必要在以下幾方面著重加強：
一、增加政務信息透明度、加強民意溝通。
根據(jù)這次調查問卷情況表明，有相當一部份群眾對一些行政機關的行為并不能充分理解和支持，甚至抵觸。同時，在回收的調查問卷中空白的占了11.1之多，除了在發(fā)放過程中動員工作做得不夠的原因外，也反映了有些群眾對政府機關仍存有不信任感或認為反映了也起不了什么作用的心態(tài)。通常來講，“不了解導致不信任”，老百姓不知道官員在做什么事的時候，會傾向于認為他們沒有做事或者沒做好事。部份群眾一方面不僅對于基層政府官員的行政風格和行政態(tài)度缺乏良好印象，另一方面對其行政行為缺乏足夠的了解和認同，認為執(zhí)法行為中的存在暗箱操作，這導致了不少基層群眾對行政人員的行政行為作出負面評價。
依法行政的最終目的是執(zhí)政為民，而衡量是否依法行政的最實在標準莫過于“群眾是否高興和滿意這個指標”，“有了解才能有高支持率”，所以我區(qū)的各級行政機關要取得群眾的支持理解，更好的開展各項行政管理工作的當務之急就是進一步加強政務公開，增強行政執(zhí)法的透明度。向群眾公開各行政行為的法律政策依據(jù)、具體的辦事程序，利用各種渠道特別是推行政府的電子政務公示依法應當公示的材料，對行政執(zhí)法的每一部門、每一崗位、每一環(huán)節(jié)，及內部各部門、各崗位、各環(huán)節(jié)之間的責任和銜接、協(xié)調，都具體清晰的加以規(guī)范，并將全部執(zhí)法流程公示于社會，從而提高執(zhí)法透明度，使行政執(zhí)法人員在行使權力過程中，始終處于上級、各部門、社會和群眾的監(jiān)督之下，促進政府和百姓實時溝通，從最基礎的地方著手，讓老百姓知道政府官員們正在做些什么，這些溝通是對提高行政機關依法開展各項行為的支持度最有效的方式之一。
在進一步推行政務公開的同時，還應建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制，比如

        聽證會制度就是一個很好的民主決策機制，最近我市舉行的幾個關于輪渡渡船票改、征收垃圾處理費等幾個影響較大的聽證會，正是基于加強政府與群眾進行充分事前溝通、尊重民意、提高政府行為透明度而采取的開明決策，因為事先征求了廣大市民的意見，盡管可能在短期內對市民收益有一定影響，但群眾負面意見的并不多，而“兩橋收費”“幼兒園”學費調價未事先進行聽證，相反的在這方面群眾的反對意見就較多。顯而易見在實施涉及這幾個事項的行政管理過程中，得到群眾理解和支持的前者負面評價肯定會少于后者。
二、增強為民服務意識、落實文明執(zhí)法。
行政機關實施行政管理直接面對的是相對人，群眾辦事需要與行政機關工作人員頻繁接觸，他們的行政風格和態(tài)度將會成為影響群眾評價其工作表現(xiàn)的重要依據(jù)。這次調查表明，部份窗口單位如工商部門及與群眾接觸較多如公安、交警、城管等經常對相對人采取強制執(zhí)行措施的部門被反映態(tài)度不好或執(zhí)法手段不文明，特別是城管人員被評價為執(zhí)法手段粗暴�？陀^上說，造成這些反映的原因是多方面，在執(zhí)法過程中，依法對當事人作出適當?shù)男姓�處罰，必然會影響當事人的不正當利益，引起當事人的不滿。這時如果執(zhí)法人員的行為和態(tài)度出現(xiàn)了偏差，當事人就會借題發(fā)揮轉移視線，妄圖逃避處罰。就城管而言，一方面，部分城市無業(yè)人員、外來務工人員不能正確處理個人利益、局部利益與城市整體利益的關系，法制觀念淡薄，對生存現(xiàn)狀有種種不滿，當他們被處罰時，往往把城管執(zhí)法人員當作發(fā)泄對象，采取過激行動，糾纏、圍攻執(zhí)法人員；另一面，市民對違反城管法規(guī)行為的認識仍停留在較淺層次上，一般對受處罰的違章者抱有同情心理，少數(shù)城管人員又確實有粗暴執(zhí)法、以罰代管甚至違法執(zhí)法等行為，在執(zhí)法中，講人情、拉關系、權錢交易等不良現(xiàn)象沒有杜絕，執(zhí)法行為的隨意性沒有得到根本控制，因此，當違章者無賴撒潑，阻撓執(zhí)法時，圍觀群眾在情緒上大都傾向于支持違章者，這就助長了違章者的抗法氣焰，加之有居心不良者煽風點火，使事態(tài)進一步擴大，并有可能釀成暴力抗法事件。
　　在這種情況下就要妥善處理嚴格執(zhí)法與文明執(zhí)法的關系，不管哪個行政部門代表的都是國家的權威，其一舉一動都將在一定程度上影響政府形象和群眾對政府的信任。而城管執(zhí)法面對的是社會弱勢群體，執(zhí)法人員在執(zhí)法時應考慮到他們的特殊性，多一些克制和忍耐，進一步轉變執(zhí)法觀念，改變執(zhí)法作風，規(guī)范執(zhí)法行為，把工作對象當作服務對象，過細地做好宣傳、教育和引導工作，提高執(zhí)法的文明程度，真正做到“嚴格執(zhí)法，熱情服務”。
文明執(zhí)法，它要求執(zhí)法人員真誠地為人民服務，樹立全心全意為人民服務的意識，要學會換位思考，不僅從執(zhí)法者的角度出發(fā)，也要從當局人的角度考慮，在依法行使職權的過程中表現(xiàn)出不卑不亢、熱情周到的精神風貌。執(zhí)法過程中要堅持做到“四個在先“：敬禮在先、禮貌用語在先、亮證在先、告知在先”，文明執(zhí)法一方面可為執(zhí)法人員提供了執(zhí)法保障：在執(zhí)法過程中，有少數(shù)當事人會失去理智，打罵執(zhí)法人員，在這種情況下，執(zhí)法人員應對不法侵害合理避讓，并留下證據(jù)，向公安機關報案，追究當事人打罵執(zhí)法人員、妨礙公務的刑事責任，相反如果一時沖動，與當事人對罵對打，這就增加了追究當事人妨礙公務刑事責任的難度，更不能有力地保障自己的執(zhí)法行為。另一方面，文明執(zhí)法能夠贏得群眾的好感，樹立良好的執(zhí)法形象：很多執(zhí)法過程往往都是眾目睽睽之下進行，如果執(zhí)法人員行為粗暴、態(tài)度蠻橫，即使作出的處罰決定有理有據(jù)，也會引起當事人和圍觀群眾的不滿。只有堅持文明執(zhí)法，向當事人和圍觀群眾講清楚違法事實、執(zhí)法依據(jù)，進行必要的宣傳教育，才能使當事人理屈詞窮，使圍觀的群眾理解并支持執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，在堅持依法行政的前提下，執(zhí)法人員態(tài)度和藹，言辭禮貌，也會讓當事人減少敵對情緒。文明從尊重中開始，只要尊重他人，公正執(zhí)法，大多數(shù)人是能夠知禮明理、服從處罰決定的。
三、加強行政監(jiān)管、積極履行職責。
從這次調查情況反映看，有些群眾反映的醫(yī)院、學校亂收費、社保金、最低生活保障費沒有按時或依法發(fā)放等問題似乎不是直接針對某個行政機關，但這些都是某一或幾個行政主管部門的監(jiān)管范圍，是由相關主管部門消極不作為造成的。行政機關乃是由國家與社會公共事務的管理需要而產生，就其本質而言，行政機關是通過管理而實現(xiàn)對社會公眾的服務。而現(xiàn)實中，大部份行政機關都似乎是一種高高在上的國家權威的象征，其更側重的是對相對人管理、處罰，而常常忽視公眾的利益所在，對其所主管的部門、行業(yè)單位疏于監(jiān)管，由此經常造成公眾利益受損。對于一些媒體披露的涉及社會公共與公眾利益的事件，如“大頭娃娃奶粉事件”、“地溝油事件”、“劣質有毒豆腐事件”“鉛超標綠茶事件”及“蘇丹紅一號”等，　面對這些事件，民眾的本能反應是，政府監(jiān)管部門在干什么？新聞媒體披露了有關對不法商販懲治查處的追蹤報道，但卻從沒提到過相關主管部門的任何責任，主管部門此時只是伸張正義、打擊犯罪的角色，難道其在這些事件發(fā)生之前或當時沒有任何責任，消費者是弱勢群體，只有相關主管部門才具備相應的技術條件、人力物力去及時查處揭示這些違法行為，而現(xiàn)實中往往在發(fā)生了系列嚴重后果才能引起有關部門的重視而介入調查，而此時公眾利益已經受損。對有關行政機關來說，不但要依法行政，還要及時行政，而如該“出手”時沒有“出手”，或者事后“出手”，那從嚴格的意義上說，只能是一種行政不作為與消極行政的表現(xiàn)。
作為某個行業(yè)的行政主管部門應積極履行職責，發(fā)揮其應有的行政監(jiān)管職能作用，不僅要對相對人實施必要的管理，更要履行對為社會公眾提供服務的有關行業(yè)、部門的監(jiān)管職責，努力維護公眾利益：一是做好事先預防，要增強責任意識，認真依法履行行政審批職能。要嚴格審批手續(xù)，規(guī)范操作程序。在辦理有關審批事項中，按照法律法規(guī)的要求，認真審核上報的材料，除對其合法性、完整性、真實性進行依法嚴格審查外，還將相關信息在媒體和財政廳網站上公示，接受社會公眾的監(jiān)督，確保每個審批對象符合成立的條件。二是做好日常防范，要加強行業(yè)執(zhí)業(yè)質量監(jiān)督，及時查處不法行為。依法進行日常的行政監(jiān)管，切實做好監(jiān)督檢查和處罰工作，嚴格依據(jù)行業(yè)執(zhí)業(yè)規(guī)定開展檢查工作，認真收集檢查證據(jù)，依法作出處理處罰，提出整改建議，并跟蹤處理處罰決定的落實情況，對嚴重的違法行為，除依法給予經濟處理外，堅決追究有關責任人的責任，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。同時對于群眾投訴的問題要認真對待，追蹤調查，做到件件件有落實。三是做好保障工作，要增強行政監(jiān)管人力、技術、資金投入。要有一支技術過硬專業(yè)隊伍，要有一套完善的技術檢測設備、要有充足資金保證，用于監(jiān)管的項目必須專款專用，只有這些基礎條件具備才能公正而又精確地檢驗出不合格的產品或服務，及時取得第一手證據(jù)，有效地查處各種違法行為。
四、提高執(zhí)法人員素質和執(zhí)法水平、強化執(zhí)法監(jiān)督
這次調查結果還反映出了我區(qū)部份行政機關的執(zhí)法人員還存在濫用職權，越權執(zhí)法、執(zhí)法不公、濫施處罰，侵犯公民合法權益的現(xiàn)象，在社會上給行政執(zhí)法工作造成相當惡劣的影響，使得老百姓不愿相信法律和行政執(zhí)法會維護他們的合法權益。
依法行政，建立法治政府，“吏治”是根本，要維護、整肅社會秩序、經濟秩序，首先要有一支過硬的行政管理隊伍，要求執(zhí)法人員做到廉潔奉公，公正執(zhí)法。要做到這一點，需要解決以下幾個問題：一是提高執(zhí)法人員素質問題。行政執(zhí)法人員個人素質差、法律意識淡薄，是導致行政執(zhí)法人員執(zhí)法犯法的最根本原因，行政執(zhí)法人員的職業(yè)道德和法制觀念是依法行政的基礎，加強執(zhí)法隊伍建設，提高執(zhí)法人員素質，是解決公正執(zhí)法的一個重要問題。因此要重視行政執(zhí)法人員思想學習教育，使其牢固樹立公仆意識和執(zhí)法為民的思想，認識自己手中權力是人民通過法律賦予的，是用來為人民服務，不允許用于謀取小團體利益和個人私利；同時要加強業(yè)務學習培訓，提高執(zhí)法人員業(yè)務工作水平，只有通過整頓規(guī)范行政執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法人員素質，改善行政執(zhí)法工作，才能保證行政執(zhí)法行為合法有效，依法維護老百姓的合法權益，老百姓也才能相信法律的權威和力量。二是加強行政執(zhí)法監(jiān)督的問題。為什么執(zhí)法過程會發(fā)生那么多令老百姓不滿意的行為呢，很重要原因是現(xiàn)行監(jiān)督體制和主管部門監(jiān)督力度不夠，監(jiān)督難以到位，對執(zhí)法機關及其執(zhí)法人員的違法行政行為缺乏有力的懲罰措施。而加強行政執(zhí)法監(jiān)督必須是全方位的：政府法制部門和上級行政主管部門要按照《行政復議法》的規(guī)定認真履行復議職責，對違法或不當?shù)男姓�行為要依法予以糾正；司法機關要按照行政訴訟法的規(guī)定認真辦理各類“民告官”的行政訴訟案件，依法公正判決，維護公民的合法權益；同時要強化權力機關的監(jiān)督職能，人大及常委會要切實對行政執(zhí)法活動實行法律監(jiān)督，借鑒西方質詢制度的經驗，定期召開監(jiān)督委員會對執(zhí)法機關的質詢和答復，建立定期執(zhí)法檢查制度，監(jiān)督各種行政執(zhí)法活動，糾正違法行為，制約執(zhí)法行為的隨意性，維護執(zhí)法權威；要完善舉報監(jiān)督機制，向社會公布舉報電話，實行舉報獎勵制度，鼓勵群眾對違法處罰行為的舉報，同時要保證舉報案件件件有落實。三是落實責任問題。要深化行政執(zhí)法責任制，推行評議考核制和過錯責任追究制，建立行政執(zhí)法人員的評議考核檔案，對嚴格執(zhí)法、忠于職責、出色完成執(zhí)法任務的人員要給予獎勵，對執(zhí)法不嚴、執(zhí)法犯法、徇私枉法者，進行嚴肅懲處，并將處理情況載入檔案，晉級增資、提拔重用等都要與之掛鉤。要落實錯案追究制度，實行專人負責，出現(xiàn)錯案，一追到底，決不姑息，該獎則獎，該罰則罰。
五、圍繞社會熱點難點重點整治、為民辦實事。
　　這次的問卷調查結果顯示，一些群眾關注的、長期存在的熱點、難點問題仍沒有得到確實解決，如社會環(huán)境臟、亂、差現(xiàn)象、醫(yī)院亂收費、亂開藥問題、學校、幼兒園亂收費、拖欠工人工資問題及低保、社保金的發(fā)放等等。隨著我區(qū)城市建設發(fā)展、社會經濟體制改革深化，人民生活水平的提高，各種利益的沖突和矛盾的出現(xiàn)和激化，新的熱點、難點問題還會不斷出現(xiàn)，對于這些群眾反映強烈的熱點、難點、焦點問題解決得好壞與否，直接關系到黨和政府在人民群眾中的形象。而這些問題形成的原因、牽涉的部門是多方多面，最終的解決仍要靠相關的職能部門確實履行職責。
當前我區(qū)各級行政機關開展依法行政要取得切實的成效就要著重解決群眾反映的實際問題，圍繞這些熱點難點根據(jù)各自所主管范圍下大力氣整治，確實為群眾辦實事、辦好事。衛(wèi)生主管部門要下大力整治醫(yī)院行紀、行風，制止亂收醫(yī)院費、私下收受紅包現(xiàn)象，嚴肅查處各種醫(yī)療事故，整肅醫(yī)生執(zhí)業(yè)紀律和職業(yè)道德；教育部門要針對群眾反映的中小學校、幼兒園亂收費現(xiàn)象加強管理監(jiān)督；社會勞動保障部門要重視維護外來工和下崗工人權益，著力解決拖欠民工工資及社會保險金的發(fā)放問題；民政部門要關注弱勢群體利益，嚴格監(jiān)督最低生活保障費的發(fā)放；工商、衛(wèi)生部門要加大對食品安全衛(wèi)生的查處、監(jiān)管力度，及時查處和盡力杜絕對群眾身體健康有害食品的生產，避免重大食品安全衛(wèi)生事故的發(fā)生；環(huán)保部門要切實解決事關群眾生活環(huán)境質量的問題，重點整治工業(yè)垃圾污染、噪音擾民、生活小區(qū)油煙污染等影響群眾生活健康、反映較多的問題。
　
結束語：對行政機關提出依法行政的要求，是我們黨立黨為公、執(zhí)政為民、維護和實現(xiàn)最廣大人民群眾根本利益的集中體現(xiàn)，《全面推進依法行政實施綱要》的發(fā)布充分表明了國務院堅持依法行政的決心，而行政機關要做到執(zhí)法為民，堅持依法行政，最終的問題還是解決各級領導干部的認識問題，必須正確處理行政機關與人民群眾、權力與法律的兩個關系：行政機關的權力來源于人民，行政機關是執(zhí)行人民意志的機關，要自覺做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”、“公正文明執(zhí)法”，依法保護人民的基本權利；行政權的行使，必須有法律授權并有法定依據(jù)，一切違法行為都必須承擔法律責任，要努力提高行政機關工作人員尤其是領導干部在法律意識方面的水平和修養(yǎng)，樹立依法行政意識，使權力服從于法律。當前，依法行政尚處在初級階段，行政法治還面臨十分艱巨的任務，無論是觀念上還是制度上都面臨著挑戰(zhàn)，依法行政這一深刻的觀念更新和制度變革還將任重道遠。

題外話：隨著我區(qū)城區(qū)規(guī)劃建設的深化和舊城改造步伐的加快，各個開發(fā)地段都在進行征地拆遷工作，由此引發(fā)了一些村民、被拆遷戶與拆遷公司、政府的利益沖突甚至矛盾激化問題，鑒于政府在這其中始終擔負的特殊角色和牽涉問題的復雜性，本篇沒有將其列入討論范圍，但在征地拆遷特別是強制拆遷過程中所涉及的依法行政問題仍是一個值得專門探討的課題。
附：　　　　　依法行政調查問卷情況統(tǒng)計匯總
一、問卷發(fā)放范圍及回收情況：
1、基本情況：共發(fā)放2000份，回收1626份　空白222份　有統(tǒng)計信息的1404份，464份（33）對具體部門提出具體意見。
2、具體問卷回收情況：
鷺江街道　　142份
鼓浪嶼街道　90份
梧村街道　　300份　�。�空白：48份）
員當街道　　200份
嘉蓮街道　　200份　　（空白：13份）
濱海街道　　200份　�。�空白：53份）
蓮前街道　　120份　�。�空白：15份）
中華街道　　185份　�。�空白：33份）
開元街道　　200份　　（空白：50份）
廈港街道　　189份　�。�空白：10份）
二、調查問卷內容信息反饋
1、較集中反映的行政部門和具體問題：
認為以下行政機關存在不依法行政的人數(shù)、比例及具體反映問題：
工商局：135人　　9.6主要反映在辦理工商執(zhí)照過程中沒有履行一次告知義務、態(tài)度不夠文明及亂收費問題
稅務局：65人　　4.6　　征稅、亂收費問題
公安局：96人　　6.8　　交警：30人　2.1　　主要反映濫用職權，采取行政處罰、執(zhí)行等強制措施中侵犯公民合法權益及沒有充分履行保護公民人身、財產權利職責等問題
行政執(zhí)法局：127人　9　　在執(zhí)法過程中態(tài)度、手段不夠文明問題
民政局：37人　　2.6　　　沒有依法發(fā)放最低生活保障費問題
教育局：65人　　4.6　　　對學校亂收費問題監(jiān)管不力
衛(wèi)生局：60人　　4.3　　　對醫(yī)院亂收費、亂開藥監(jiān)管不力及亂收衛(wèi)生費問題
人勞局：18人　　1.3　　　對社保中心沒有依法發(fā)放社會保險金問題監(jiān)管不力
環(huán)保局：12人　　0.85　　　對油煙、噪音擾民等問題整治不力
建設局：10人　　0.7　　　　對違章搭蓋問題整治不力
2、其他：
標準計量局：1
計生局：5
海關：1
公路稽征局：3
交通局：8
電信局：5
物價局：2
廣電局：7
房管局：1
規(guī)劃局：3

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