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淺析對(duì)“窗口”地區(qū)的管理思路
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淺析對(duì)“窗口”地區(qū)的管理思路
從1984年9月開(kāi)始，經(jīng)過(guò)市、區(qū)政府的共同努力，一個(gè)以明清風(fēng)格基調(diào)的民間市井、廟市合一的夫子廟秦淮風(fēng)光帶的輪廓已展示在人們面前，并分別于1991年和2001年獲得了全國(guó)旅游勝地“四十佳”、全國(guó)AAAA級(jí)旅游景區(qū)的殊榮。如今，夫子廟景區(qū)已成為南京最大的集旅游、休閑、娛樂(lè)、小吃、購(gòu)物于一體的綜合性旅游商貿(mào)片區(qū)（以下簡(jiǎn)稱地區(qū)），成為集中展示秦淮乃至南京改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)成就的重要窗口。
但是，毋庸諱言，由于多方面的原因，在夫子廟景區(qū)繁榮和發(fā)展的同時(shí)，該地區(qū)的管理問(wèn)題越來(lái)越突出地顯現(xiàn)出來(lái)。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1、景區(qū)風(fēng)格保護(hù)上缺少法定標(biāo)準(zhǔn)。
近年來(lái)，核心景區(qū)內(nèi)的部分商家調(diào)整經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)或?qū)ν庹猩�。有個(gè)別商家將原先的花格窗，換成了通透的玻璃幕墻，破壞了夫子廟的明清街市風(fēng)格；有個(gè)別商家將原先的墻體打掉，破墻開(kāi)店，改變了原先設(shè)計(jì)功能；還有個(gè)別商家設(shè)置的霓虹燈廣告牌，有礙觀瞻，與夫子廟夜市燈光格格不入等，都違背了地區(qū)的整體建筑風(fēng)格，其主要原因是沒(méi)有明確具體的衡量依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。《南京市夫子廟地區(qū)管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）中也有相關(guān)規(guī)定條款，如嚴(yán)格保護(hù)地區(qū)的景觀風(fēng)格，不得隨意變更建筑和設(shè)施的外型及使用功能；地區(qū)內(nèi)各項(xiàng)建筑和設(shè)施，其布局、高度、體量、造型、色彩等都應(yīng)當(dāng)與周圍景觀和環(huán)境相協(xié)調(diào)等，但規(guī)定的具體標(biāo)準(zhǔn)不明確，操作性不強(qiáng)：一是受人為因素影響較大，非專業(yè)人員很難判斷建設(shè)工程是否破壞了景區(qū)風(fēng)格；二是規(guī)定不明確具體，無(wú)法讓地區(qū)內(nèi)的商家和個(gè)人自覺(jué)執(zhí)行和維護(hù)；三是如果不進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，損害景區(qū)風(fēng)格的行為還會(huì)出現(xiàn)在其他商家和個(gè)人身上，不利于依法保護(hù)景區(qū)風(fēng)格；四是沒(méi)有強(qiáng)有力的保障制裁措施，夫子廟獨(dú)特風(fēng)格將得不到有力保護(hù)。
2、景區(qū)規(guī)劃建設(shè)上缺少專業(yè)機(jī)構(gòu)。
早在夫子廟剛剛復(fù)建之時(shí)，市、區(qū)就相繼成立了專門(mén)的規(guī)劃辦公室，具體負(fù)責(zé)地區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)工作。制定地區(qū)景點(diǎn)的規(guī)劃方案，組織專家、學(xué)者和社會(huì)各界商討設(shè)計(jì)方案，協(xié)調(diào)解決規(guī)劃和建設(shè)中出現(xiàn)的各種矛盾和問(wèn)題等，其共同編制的《南京夫子廟文化商業(yè)中心規(guī)劃設(shè)計(jì)》，在當(dāng)年全國(guó)優(yōu)秀城市規(guī)劃評(píng)選中獲得了二等獎(jiǎng)。1月市城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)撤銷了《夫子廟地區(qū)建設(shè)工程臨時(shí)設(shè)計(jì)室》，同年6月區(qū)規(guī)劃辦公室因職能調(diào)整劃到了區(qū)建設(shè)局，不再單單負(fù)責(zé)夫子廟地區(qū)，而是整個(gè)秦淮區(qū)的規(guī)劃工作，事實(shí)上夫子廟地區(qū)規(guī)劃辦公室的工作就此劃上了句號(hào)。1990年9月區(qū)政府制定了《夫子廟地區(qū)管理暫行規(guī)定》，成立了由15個(gè)部門(mén)和單位為成員的地區(qū)管理委員會(huì)，主要任務(wù)是制定夫子廟地區(qū)和全區(qū)旅游事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施旅游行業(yè)管理，組織對(duì)外宣傳和大型文化、商業(yè)、旅游活動(dòng)等，地區(qū)常設(shè)機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到了旅游和商貿(mào)活動(dòng)之中。1993年10月市政府頒發(fā)了《規(guī)定》，明確由秦淮區(qū)政府負(fù)責(zé)地區(qū)的統(tǒng)一管理，區(qū)政府于同年11月成立了夫子廟地區(qū)管理委員會(huì)，具體負(fù)責(zé)地區(qū)內(nèi)的景觀保護(hù)、開(kāi)發(fā)建設(shè)、商業(yè)經(jīng)營(yíng)、社會(huì)治安和游覽活動(dòng)的綜合管理。地區(qū)管理機(jī)構(gòu)成立后，工作側(cè)重點(diǎn)仍然是旅游和商貿(mào)活動(dòng)。1997年6月市政府第142號(hào)令重新修訂發(fā)布了該《規(guī)定》，地區(qū)管理機(jī)構(gòu)的主要職能是具體負(fù)責(zé)地區(qū)內(nèi)的建設(shè)、保護(hù)和管理工作，實(shí)際工作重點(diǎn)則放在保護(hù)和管理上，對(duì)地區(qū)建設(shè)方面沒(méi)有引起足夠重視，新景點(diǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)逐年減少，吸引力呈下降趨勢(shì)，夫子廟景區(qū)一度受到過(guò)冷落。從1984年以來(lái)，夫子廟地區(qū)恢復(fù)建設(shè)的歷程證明，地區(qū)發(fā)展離不開(kāi)一支相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)劃建設(shè)專業(yè)隊(duì)伍。
3、景區(qū)管理上存在職能交叉、多頭管理的現(xiàn)象。
目前，夫子廟地區(qū)有大大小小商家1000多個(gè)。從隸屬關(guān)系看，有省屬、市屬、區(qū)屬和私營(yíng)個(gè)體，僅就區(qū)屬而言，也分別隸屬于地區(qū)管理機(jī)構(gòu)、旅游、文化、商貿(mào)、夫子廟旅游實(shí)業(yè)發(fā)展股份公司等多個(gè)部門(mén)；從管理體制上看，夫子廟地區(qū)管理辦公室是《規(guī)定》明確的地區(qū)管理機(jī)構(gòu)；工商行政、物價(jià)、規(guī)劃、土地、市政公用、文化、衛(wèi)生、市容、環(huán)境、旅游、商貿(mào)、公安、交警等是行業(yè)管理部門(mén)；區(qū)旅游局、文化局、商貿(mào)局和旅游股份公司還分別管理幾家企業(yè)，他們?cè)诟髯缘穆氊?zé)范圍內(nèi)都發(fā)揮了較好作用。正是由于隸屬關(guān)系和體制上的復(fù)雜性，難于形成管理合力，部門(mén)之間職能交叉，關(guān)系不順，必然導(dǎo)致“管理頭緒多，管理空檔多”的狀況。《規(guī)定》第二十五條明確相關(guān)行政執(zhí)法部門(mén)將地區(qū)內(nèi)的行政處罰權(quán)委托給地區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，由地區(qū)管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法隊(duì)伍綜合運(yùn)用多種行政和法律手段開(kāi)展執(zhí)法活動(dòng)，加大執(zhí)法的覆蓋面，克服專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍人員少、力量分散、管理難以到位的弊端。但實(shí)際情況是，部分執(zhí)法主體并未將行政處罰權(quán)委托給地區(qū)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使，造成部分管理事項(xiàng)出現(xiàn)了“看到的管不著，能管的看不到”的現(xiàn)象，統(tǒng)一管理受到了人為“隔離”。
要解決“窗口”地區(qū)管理中存在的上述問(wèn)題，我們建議應(yīng)從以下幾方面入手：
一、修訂《南京夫子廟地區(qū)管理規(guī)定》，加快立法進(jìn)程
《規(guī)定》賦予夫子廟地區(qū)管理機(jī)構(gòu)較大的職權(quán)。比如夜市攤位證的發(fā)放；河道岸坡和道路挖掘占用的審批；廣告、霓虹燈等各種市容標(biāo)志設(shè)置的審批；舉辦大型文化、商業(yè)、旅游活動(dòng)的審批等，為地區(qū)管理工作提供了切實(shí)可行的操作條款，提高了行政管理效率，簡(jiǎn)化了辦事程序，方便了經(jīng)營(yíng)者。這些條款主要集中在旅游和商貿(mào)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)領(lǐng)域，為創(chuàng)造良好旅游環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用，是日常管理工作的重要方面。隨著時(shí)間的推移，地區(qū)內(nèi)的部分建筑物到了維護(hù)期，部分店主通過(guò)拍賣、尋租等方式發(fā)生了變更，新的業(yè)主必將大規(guī)模地實(shí)施改擴(kuò)建工程，如何保護(hù)景區(qū)原有風(fēng)貌，是地區(qū)管理機(jī)構(gòu)的又一管理重點(diǎn)。而《規(guī)定》是1993年10月頒發(fā)的，雖然經(jīng)過(guò)了兩次修改，依然無(wú)法適應(yīng)新情況，應(yīng)盡早進(jìn)行修訂，以滿足管理工作的迫切需要，做到有法可依，最大限度地保護(hù)景區(qū)自然資源和景觀風(fēng)格。具體是：1、在風(fēng)格保護(hù)上應(yīng)細(xì)化依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；2、在規(guī)劃建設(shè)上應(yīng)新增相應(yīng)內(nèi)容；3、在管理手段上應(yīng)明確強(qiáng)制措施；4、合理劃出景區(qū)規(guī)劃控制區(qū)和景區(qū)外圍保護(hù)區(qū)的范圍，給夫子廟景區(qū)未來(lái)發(fā)展留下足夠的地域空間。
經(jīng)過(guò)多年的努力，夫子廟秦淮風(fēng)光帶已于今年1月初被省政府定為省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。根據(jù)《中國(guó)21世紀(jì)初可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（國(guó)發(fā)[2003]3號(hào)）要求，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃中要?jiǎng)澏ê诵谋Ｗo(hù)區(qū)保護(hù)范圍，制定專項(xiàng)保護(hù)規(guī)劃，確定保護(hù)重點(diǎn)和保護(hù)措施。夫子廟景區(qū)是南京市最有地方特色的地區(qū)之一，加大法律保護(hù)的力度勢(shì)在必行，建議市政府加快立法進(jìn)程，將《規(guī)定》升格為地方性法規(guī)，以便更好地保護(hù)和利用地區(qū)資源，促進(jìn)地區(qū)發(fā)展繁榮。
二、成立地區(qū)規(guī)劃和發(fā)展研究機(jī)構(gòu)
夫子子廟旅游主題很多，在不同的歷史時(shí)期，留下了不同的文化遺產(chǎn)。有六朝的遺跡、有明清的繁華；有科舉的遺存、有儒家的殿堂；有精美細(xì)致的飲食文化，也有江南街市風(fēng)味濃郁的建筑文化，這些文化的積淀和歷史的遺存構(gòu)成了豐富多彩的旅游主題。目前，地區(qū)唯一突出的主題是“青磚小瓦馬頭墻，回廊掛落花格窗”的建筑文化，明清江南街市在這里得到集中體現(xiàn)，巴爾科夫人稱贊這里是人間的天堂就是身處夫子廟廣場(chǎng)所發(fā)出的感慨，很多旅行社把游客只帶到夫子廟廣場(chǎng)，任何景點(diǎn)都不進(jìn)，游人也認(rèn)為游過(guò)夫子廟了，原因也在此。因此，建議市、區(qū)政府在相關(guān)部門(mén)中，成立地區(qū)規(guī)劃和發(fā)展研究機(jī)構(gòu)。一是開(kāi)展地區(qū)規(guī)劃發(fā)展研究工作。充分挖掘歷史文化資源，開(kāi)發(fā)更多的旅游主題，如科舉文化、六朝文化、明清秦淮文化等，為新增景區(qū)景點(diǎn)建設(shè)和改造工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。同時(shí)，精選規(guī)劃設(shè)計(jì)方案中的精品，加快建設(shè)步伐，不斷推陳出新。二是開(kāi)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究工作。過(guò)去20年間，夫子廟投入了極大的人力、物力和財(cái)力，形成了一定的人流量，但因難以組織門(mén)票收入，總體經(jīng)濟(jì)效益不佳，限制了再投入的能力和熱情，無(wú)法形成良性循環(huán)。如何盡快改變現(xiàn)狀，增強(qiáng)自身“造血”功能。筆者認(rèn)為，應(yīng)同時(shí)重視夫子廟地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究工作，找準(zhǔn)定位，把握商機(jī)，與城內(nèi)其他片區(qū)形成錯(cuò)位經(jīng)營(yíng)，以適應(yīng)旅游和消費(fèi)的需求。
三、以塊為主，條塊結(jié)合，形成管理合力
目前，地區(qū)管理機(jī)構(gòu)是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，行使的職權(quán)除《規(guī)定》授予的部分行政管理職權(quán)外，還包括保護(hù)區(qū)域內(nèi)各類經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和資源保護(hù)、社會(huì)治安、交通和安全等各項(xiàng)工作協(xié)調(diào)發(fā)展。其主要職責(zé)概括為：
1、審批工作。完成《規(guī)定》賦予的多項(xiàng)審批職能；
2、管理工作。負(fù)責(zé)地區(qū)內(nèi)行政管理活動(dòng)中的組織協(xié)調(diào)工作；
3、服務(wù)工作。為各類經(jīng)濟(jì)主體提供方便快捷的服務(wù)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展；
4、接待工作。負(fù)責(zé)接待和人員車輛安全管理工作等。而地區(qū)內(nèi)涉及到的行業(yè)管理部門(mén)有工商行政、物價(jià)、規(guī)劃、土地、市政公用、文化、衛(wèi)生、市容、旅游、商貿(mào)、環(huán)境、公安、交警等，《規(guī)定》第三條明確了由地區(qū)管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)地區(qū)內(nèi)的建設(shè)、保護(hù)和管理工作，其他行業(yè)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)同地區(qū)管理機(jī)構(gòu)做好地區(qū)的保護(hù)、建設(shè)和管理工作。長(zhǎng)期以來(lái)，由于認(rèn)識(shí)上的分歧，地區(qū)管理中經(jīng)常出現(xiàn)“主次不分、條塊不明、各自為陣”的多頭管理局面，嚴(yán)重制約了地區(qū)管理水平和管理檔次的提高。建議區(qū)政府成立地區(qū)管委會(huì)，成員由涉及到的部門(mén)一把手組成，研究協(xié)調(diào)解決夫子廟地區(qū)內(nèi)的重大問(wèn)題。在成員中要形成“以塊為主、條塊結(jié)合、共謀發(fā)展”的理念，進(jìn)一步明確各自責(zé)任，減少內(nèi)耗，形成管理合力。地區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、管理的作用。下一步，如果《規(guī)定》能夠上升為地方性法規(guī)，地區(qū)管理機(jī)構(gòu)的地位將受法律保護(hù)。范文先生版權(quán)所有
四、以相對(duì)集中行政處罰為主，相關(guān)部門(mén)配合，實(shí)施綜合執(zhí)法
根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)[2002]17號(hào)）文件精神和《市政府關(guān)于印發(fā)的通知》（寧政發(fā)[2002]204號(hào)）要求，各區(qū)區(qū)域內(nèi)的“窗口”地區(qū)也要納入綜合執(zhí)法的范疇。成立由行政執(zhí)法中隊(duì)、地區(qū)管理機(jī)構(gòu)、公安和交警等相關(guān)部門(mén)組成的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，構(gòu)建以行政執(zhí)法中隊(duì)為主，相關(guān)部門(mén)密切配合，實(shí)施統(tǒng)一管理的綜合執(zhí)法模式。具體是在夫子廟地區(qū)設(shè)立不少于40人的執(zhí)法隊(duì)伍，能滿足夫子廟核心景區(qū)及其外圍執(zhí)法的需要。鑒于目前南京市相對(duì)集中的行政處罰權(quán)只有58項(xiàng)，還不能滿足地區(qū)內(nèi)統(tǒng)一管理的需要，建議市政府進(jìn)一步擴(kuò)大相對(duì)集中的行政處罰權(quán)，在現(xiàn)有58項(xiàng)權(quán)限的基礎(chǔ)上，再增加部分事項(xiàng)，由執(zhí)法隊(duì)伍統(tǒng)一行使，基本保證地區(qū)行政執(zhí)法主體的唯一性，徹底解決困擾地區(qū)管理工作中長(zhǎng)期存在的“多頭執(zhí)法問(wèn)題”。
如今，夫子廟面臨擴(kuò)容升級(jí)帶來(lái)的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，核心區(qū)域面積將由0.21平方公里擴(kuò)容到1.12平方公里，并與秦淮河風(fēng)光帶的建設(shè)相互聯(lián)動(dòng)，相互貫通，逐步打造成“點(diǎn)、線、片”融合，“水、陸、空”交叉的立體式景觀群。景點(diǎn)、景區(qū)建設(shè)又成為地區(qū)管理工作的重點(diǎn)，重視硬件建設(shè)的同時(shí)，加快立法進(jìn)程，完善配套制度建設(shè)，實(shí)施依法管理同樣重要。
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