基層行政執(zhí)法工作的難點(diǎn)及對(duì)策探討

        基層行政執(zhí)法工作的難點(diǎn)及對(duì)策探討
[摘要]：隨著新區(qū)建設(shè)步伐的加快，一個(gè)嶄新的現(xiàn)代化文明城區(qū)的雛形已初步展現(xiàn)。鞏固新區(qū)的建設(shè)成果，創(chuàng)造一個(gè)社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟(jì)繁榮有序、人民安居樂業(yè)的新區(qū)環(huán)境，將是每一位新區(qū)人努力的方向，也是新區(qū)各職能部門的任務(wù)重心，打造一支執(zhí)法公正、組織嚴(yán)明的執(zhí)法隊(duì)伍，充分發(fā)揮各自的職能，執(zhí)政為民就顯得尤為重要。本文通過對(duì)當(dāng)前基層行政執(zhí)法工作中存在的一些難點(diǎn)作了認(rèn)真細(xì)致地總結(jié)，結(jié)合部分地區(qū)基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的成功經(jīng)驗(yàn)，提出幾點(diǎn)對(duì)策建議，不妥之處，懇請(qǐng)大家指正。


一、存在的難題
（一）法律法規(guī)不夠完善
“有法可依”是基層行政執(zhí)法工作的前提和基礎(chǔ)。從我國現(xiàn)有的行政法律體系來看，基層行政執(zhí)法基本做到了“有法可依”。但從實(shí)際工作情況看，立法環(huán)節(jié)與基層執(zhí)法環(huán)節(jié)存在一定的脫節(jié)現(xiàn)象，立法的疏漏與缺乏可操作性給基層行政執(zhí)法帶來不少的困難，“有法難依”現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生。對(duì)比西方發(fā)達(dá)國家的行政法律法規(guī)體系，我國行政法律體系仍然存在一定問題。
1、立法和法律的修改滯后于實(shí)際工作
我國行政法律、法規(guī)的制定，注重成熟一個(gè)，制定一個(gè)，往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，某種（些）社會(huì)關(guān)系靠道德或輿論力量已經(jīng)難以約束，出現(xiàn)無法可依的情況時(shí)制定，而此時(shí)這種（些）社會(huì)關(guān)系的惡化已經(jīng)趨于定型，再用法律來規(guī)范這種（些）社會(huì)關(guān)系時(shí)，往往造成積習(xí)難改，法不責(zé)眾的被動(dòng)局面。還有許多帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的法律法規(guī)至今得不到修改，而這些法律法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)或不能完全適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。調(diào)查公司、保鏢等新興行業(yè)的出現(xiàn)，帶來了不少社會(huì)問題，可是相關(guān)法律、法規(guī)的制定卻遲遲未出臺(tái)，給管理職能部門帶來困難。《反不正當(dāng)競爭法》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就制定的，卻至今得不到修改，其中的許多條款都已經(jīng)跟不上社會(huì)發(fā)展的需要。
2、法律條款過于原則，缺乏可操作性
部分法律法規(guī)過于原則，不具體和法定制度缺乏具體的可操作性，不便于執(zhí)行；對(duì)主管機(jī)關(guān)或執(zhí)行機(jī)關(guān)的具體職責(zé)、權(quán)限規(guī)定不明確，法定裁量權(quán)幅度過大，對(duì)義務(wù)性條款沒有相應(yīng)的處理措施和法律責(zé)任的追究主體、承擔(dān)主體。例如：《環(huán)保法》中規(guī)定“地方人民政府對(duì)本地區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，但地方政府如不履行這一義務(wù)性條款應(yīng)負(fù)什么責(zé)任，何人負(fù)責(zé)法律沒有明確規(guī)定。
（二）行政執(zhí)法相對(duì)人復(fù)雜
近些年，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的突飛猛進(jìn)，復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系紛紛產(chǎn)生，行政立法、執(zhí)法控制卻一時(shí)難以跟上，這就給一些違法行為提供了可乘之機(jī)。加上流動(dòng)人口增多、科技進(jìn)步加快，一些隱蔽的、流動(dòng)的違法行為甚囂塵上。為了攫取高額的利潤，許多不法之徒，利用法律的漏洞，大肆違法，給國家和人民的安全帶來了很大的隱患。如許多違法分子正是利用高科技的手段進(jìn)行流動(dòng)詐騙，相應(yīng)的法律法規(guī)無明確的制約制度，長期得不到應(yīng)有的懲罰。
（三）行政執(zhí)法手段單一、缺少強(qiáng)制措施
現(xiàn)行的許多行政法律法規(guī)未賦予行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)法手段，對(duì)于違法行為，即使行政機(jī)關(guān)做出了處罰決定，當(dāng)事人如不主動(dòng)履行，行政機(jī)關(guān)只有申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。而法院在具體行政行為處于復(fù)議期間和行政訴訟期間，一般不予強(qiáng)制執(zhí)行，這個(gè)期間大多是幾個(gè)月，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)面對(duì)這種違法行為往往束手無策。環(huán)境保護(hù)法中未授予環(huán)保行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在處理城市中未經(jīng)審批的違法開水爐煙塵擾民問題時(shí)，由于缺乏強(qiáng)制措施，即便環(huán)保行政機(jī)關(guān)下達(dá)了強(qiáng)制拆除的行政處罰，如果違法者拒不履行，環(huán)保部門也只能等上105天才能申請(qǐng)法院強(qiáng)制拆除。在此期間，周圍的老百姓只能忍受煙塵帶來的影響。環(huán)保行政執(zhí)法部門也只能眼睜睜看著違法行為而束手無策。
（四）行政執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足，行政執(zhí)法水平受執(zhí)法者素質(zhì)影響
基層行政執(zhí)法力量薄弱，行政執(zhí)法經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，已經(jīng)成為阻礙基層行政執(zhí)法工作的重要因素。在不少基層行政機(jī)關(guān)，雖然有執(zhí)法的決心和信心，也有完善的法律支持，但是卻由于人員編制少，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足，使得執(zhí)法的效果大打折扣。例如，基層衛(wèi)生監(jiān)督部門往往擔(dān)負(fù)著轄區(qū)內(nèi)的幾乎所有衛(wèi)生檢測(cè)、監(jiān)督、組織指導(dǎo)醫(yī)院、衛(wèi)生院、做好疾病防疫控制工作，人員短缺、執(zhí)法裝備落后，嚴(yán)重束縛了執(zhí)法人員的手腳，為了完成任務(wù)，只得降低執(zhí)法要求。央視近日曝光的江西某縣血吸蟲病防治走形式主義，正是由于這些原因所造成的。
基層行政執(zhí)法者的素質(zhì)以及受其影響的行政執(zhí)法的水平也是行政執(zhí)法工作的重要阻礙。行政執(zhí)法是一項(xiàng)綜合性較強(qiáng)的工作，要處理好行政違法案件，不僅要求執(zhí)法人員具有較高的法律知識(shí)，而且要求執(zhí)法人員有較高的協(xié)調(diào)能力，并且熟悉其他相關(guān)知識(shí)。不少基層執(zhí)法人員素質(zhì)較低，他們對(duì)法律法規(guī)學(xué)習(xí)不深、掌握不透，而且缺少必要的專業(yè)知識(shí)。更有甚者，有些基層行政機(jī)關(guān)還聘請(qǐng)一些文化程度低，又未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)的低素質(zhì)人員進(jìn)行執(zhí)法，在處理案件時(shí)定性不準(zhǔn)，適用法律不當(dāng)，或者處罰程序不合法，越權(quán)處罰，嚴(yán)重

        損害執(zhí)法隊(duì)伍的形象。常有行政機(jī)關(guān)被告上法庭并敗訴的事例見諸報(bào)端，往往正是由于執(zhí)法人員素質(zhì)低下，執(zhí)法水平低劣所造成的后果。
還有的基層行政執(zhí)法人員目無法紀(jì)或經(jīng)不起時(shí)間的考驗(yàn)，以情易法、辦人情案、貪污受賄、執(zhí)法違法、執(zhí)法犯法，利用手中的法律武器謀取私利，吃拿卡要，不僅損害了執(zhí)法隊(duì)伍的形象，也損害了法律的尊嚴(yán)。
（五）行政執(zhí)法部門之間職責(zé)不清，缺乏配合，行政干預(yù)仍然存在
行政執(zhí)法是全方位、多層次的社會(huì)管理工程，涉及社會(huì)各領(lǐng)域，涉及政府各層次，所以行政執(zhí)法不但要求與司法機(jī)關(guān)密切配合，而且要求行政機(jī)關(guān)的相互配合和協(xié)調(diào)。但是法律法規(guī)的不完善、機(jī)構(gòu)設(shè)置的不合理性，基層行政機(jī)關(guān)各自為政、相互扯皮、互相推諉的現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生。如在某些城市對(duì)流動(dòng)攤販的管理中，公安、工商、環(huán)保、稅務(wù)、市容等行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往互相踢皮球，誰都不想管，。工商部門只管發(fā)照、衛(wèi)生部門只管發(fā)證、稅務(wù)部門只管收稅、而對(duì)于欺行霸市、違反治安、臟亂差的行為一概不管，聽之任之，往往造成城市管理的一大難題，造成執(zhí)法的“真空”。
“發(fā)展是硬道理”，作為基層政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、造福地方百姓，本無可厚非。但是一些基層領(lǐng)導(dǎo)片面追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的增長，不能正確處理長遠(yuǎn)利益與眼前利益局部利益的關(guān)系，置法律于不顧，以言代法、以權(quán)代法，粗暴干預(yù)行政執(zhí)法工作，加之現(xiàn)行管理體制深層次問題的影響，造成執(zhí)法機(jī)關(guān)調(diào)查難、處理難、執(zhí)行更難。某地基層工商部門經(jīng)濟(jì)檢查科，年處理違法案件95屬于無證經(jīng)營等情形，其他違法案件很少，究其根源，原來一些較為重大的違法案件，剛立案時(shí)不少領(lǐng)導(dǎo)的電話、條子就紛紛而至，使得具體辦案人員無所適從，一面是法律，一面是地方領(lǐng)導(dǎo)或頂頭上司，考慮自己的今后的工作、生活，不得不以犧牲法律來平衡。
還有的為了維護(hù)部門或自身的利益，不惜以犧牲法律來獲得，如許多違章搭建正是街道、居委會(huì)等基層組織建設(shè)的。
（六）行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全
隨著我國法制建設(shè)的發(fā)展，從國家到地方都開始重視建立有效可行的執(zhí)法監(jiān)督體系，比如開展全國性的執(zhí)法大檢查、有的地方在執(zhí)法中實(shí)行“查處分離”制度，進(jìn)行執(zhí)法人員年度考核等等，在開展行政執(zhí)法監(jiān)督方面取得了一定的效果，但是總的來看，由于法律法規(guī)不健全。對(duì)建立有效的執(zhí)法監(jiān)督體系認(rèn)識(shí)不夠，缺乏可借經(jīng)驗(yàn)，因而行政執(zhí)法，尤其是基層行政執(zhí)法監(jiān)督體系仍不健全。一是絕大多數(shù)基層行政部門沒有設(shè)立專門的法制管理機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T，這就難以正常開展對(duì)日常行政執(zhí)法活動(dòng)的指導(dǎo)與監(jiān)督。造成基層行政執(zhí)法工作的一大漏洞。二是除少數(shù)基層行政執(zhí)法部門在處理行政執(zhí)法案件時(shí)實(shí)行“查處分離”的制度外，多數(shù)行政執(zhí)法部門的同一辦案人員既負(fù)責(zé)案件的調(diào)查取證工作，又負(fù)責(zé)提出或做出案件的處罰決定，這種查處一條龍，無任何監(jiān)督制約的執(zhí)法行為，不僅不利于保證案件處理的合法性、公正性，也不利于廉政建設(shè)。三是對(duì)有爭議的具體行政行為，除少量被申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟的案件，由復(fù)議機(jī)關(guān)做出復(fù)議決定或由法院進(jìn)行審理做出判決外，那些大量未被復(fù)議或?qū)徖淼男姓�爭議案件，卻長期得不到復(fù)核和審查，這就難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正那些不當(dāng)或錯(cuò)誤的行政執(zhí)法行為。四是執(zhí)法與否、執(zhí)法好與壞都一樣，缺乏對(duì)執(zhí)法行為的獎(jiǎng)懲機(jī)制。
二、對(duì)策研究
基層行政執(zhí)法難早已是一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象，要從根本上改變這一狀況，進(jìn)一步推進(jìn)行政執(zhí)法工作，必須調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的力量，提高全社會(huì)共同參與的積極性，同時(shí)還必須做到：
（一）加強(qiáng)和改善行政立法工作
全國人大常委會(huì)立法任務(wù)繁重，許多法律不能及時(shí)制定，這就需要加快中央的立法步伐，特別是加強(qiáng)地方的立法工作，以適應(yīng)行政執(zhí)法工作對(duì)法律法規(guī)的需要，前提是堅(jiān)持地方立法不得與憲法、法律、法規(guī)相抵觸原則。尤其是江蘇、上海等沿海發(fā)達(dá)城市應(yīng)加快地方的法律、法規(guī)和規(guī)章的立法工作，既可以照顧各地的實(shí)際情況，又可以提高其實(shí)用性和可操作性。如上海市政府已經(jīng)制定并施行的《蘇州河管理暫行條例》，為蘇州河的綜合管理創(chuàng)造了必要的執(zhí)法保證。
信息化的今天，基層執(zhí)法人員應(yīng)該加強(qiáng)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和研究、總結(jié)執(zhí)行法律法規(guī)的情況，借助各種媒介，將合理化建議反饋給立法工作人員，促進(jìn)法律法規(guī)制定的規(guī)范性和可操作性。同時(shí)做好法律、法規(guī)和規(guī)章清理、編纂、立、改、廢工作。
（二）提供必要的人員和物質(zhì)保障，加強(qiáng)執(zhí)法人員的培訓(xùn)、提高執(zhí)法水平
人、財(cái)、物是行政執(zhí)法中必不可少的，任何一項(xiàng)的欠缺，都會(huì)成為影響行政執(zhí)法的重要因素。因此，基層政府應(yīng)該充分保證行政執(zhí)法的人員編制、經(jīng)費(fèi)、辦公場(chǎng)所和必要的設(shè)備，架筑合理的人才結(jié)構(gòu)、配置交通工具、檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備等。同時(shí)還應(yīng)該解決基層執(zhí)法人員的實(shí)際困難，充分調(diào)動(dòng)其積極性，使其安心于執(zhí)法工作。
具備強(qiáng)有力的物質(zhì)保障，還必須加強(qiáng)執(zhí)法人員的教育和培訓(xùn)工作。一是加強(qiáng)執(zhí)法人員社會(huì)主義民主與法制的理論基礎(chǔ)知識(shí)教育，樹立執(zhí)法為民的“公仆”意識(shí)。二是加強(qiáng)執(zhí)法人員的政治責(zé)任感教育，使每一位執(zhí)法人員充分認(rèn)識(shí)到依法履行職責(zé)在整個(gè)行政管理過程中的重要地位，自覺做到政治堅(jiān)定、勤政廉政。三是實(shí)行多層次、多渠道、多種形式的培訓(xùn)，結(jié)合競爭上崗制度，打造一支紀(jì)律嚴(yán)明、業(yè)務(wù)過硬、執(zhí)法公正的基層執(zhí)法隊(duì)伍，使之與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相匹配。范文先生版權(quán)所有
（三）密切行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的配合、發(fā)揮聯(lián)合執(zhí)法的功效
基層行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不僅要密切與公、檢、法的配合，還要加強(qiáng)與其他行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的配合與協(xié)調(diào)工作，基層行政執(zhí)法人員更要通過認(rèn)真研究法律、法規(guī)，尋找其中的契合點(diǎn)，協(xié)調(diào)各職能之間的執(zhí)法力量，克服單打獨(dú)斗的不利局面，聯(lián)合執(zhí)法，解決一些長期積壓的難題。
（四）加大普法宣傳力度，提高公民尤其是領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)
前些年的普法教育，取得了一定的成績，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的繁榮和社會(huì)的安定，但我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，社會(huì)上仍然有不少法盲存在。部分領(lǐng)導(dǎo)干部，法制觀念和法律意識(shí)淡薄。因此我們基層行政執(zhí)法人員在履行執(zhí)法工作的同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)法律的宣傳工作，讓廣大市民了解法律法規(guī)的內(nèi)容，知道什么應(yīng)該做什么不應(yīng)該做，提高廣大市民尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部遵守法律的自覺性，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。
（五）強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督、建立和完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制
改變執(zhí)法監(jiān)督體系薄弱的環(huán)節(jié)最主要的就是轉(zhuǎn)變觀念，將立法與執(zhí)法監(jiān)督擺在同等重要的位置上，并且運(yùn)用法律的形式明確行政執(zhí)法監(jiān)督的方式、方法以及采取的手段，確保行政執(zhí)法監(jiān)督的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。確立完善的監(jiān)督機(jī)制、建立規(guī)范性文件備案制度；建立法律法規(guī)和規(guī)章實(shí)施情況報(bào)告制度；建立法律法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況檢查制度；建立執(zhí)法協(xié)調(diào)制度；建立重大行政處罰決定備案制度；建立案件督察制度；建立行政執(zhí)法情況統(tǒng)計(jì)制度；建立行政執(zhí)法證件管理制度；建立行政執(zhí)法責(zé)任的考核制度；建立重大責(zé)任追究制度等等，有了這些制度和做法，對(duì)于建立和完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，將起著十分重要的作用。

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