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政治與行政二分法評述
政治與行政二分法評述何 霞
摘 要：政治與行政二分法作為公共行政學的經(jīng)典范式，在公共行政學百余年的發(fā)展歷程中，受到了諸多批評。文中對政治與行政二分法理論進行了系統(tǒng)闡述，并在此基礎(chǔ)上對其進行了評述，并探討了該理論對我國行政管理理論與實踐的啟示。
關(guān)鍵詞：政治與行政；二分法；啟示
中圖分類號：D035.5 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）12-0005-02
政治與行政二分法在公共行政學發(fā)展史上最先由德國政治學家布隆赤里提出來的，在經(jīng)美國學者威爾遜和古德諾系統(tǒng)發(fā)展之后，成為了公共行政學的經(jīng)典范式。該范式在其一百多年的發(fā)展歷程中，可謂是譽滿天下，謗滿天下。本文將從政治與行政二分法理論內(nèi)涵、評價以及對我國行政管理理論與實踐的啟示三個維度展開論述。
一、政治與行政二分法理論內(nèi)涵
為了獲得政治與行政二分法的準確理解，需要認真研讀威爾遜的《行政學之研究》和古德諾的《政治與行政》兩部著作。兩位學者在其著作中對政治與行政的關(guān)系進行了比較系統(tǒng)的探討，為了較清晰地闡述該理論，現(xiàn)對兩位學者的政治與行政二分思想進行比較。
1.在政治與行政分離上，威爾遜認為，行政與政治是有區(qū)別的。行政管理專屬的領(lǐng)域是置身于政治范圍之外的�！罢问窃谥卮蠖移毡樾缘氖马椃矫娴膰一顒�，而在另一方面，行政管理則是國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政治如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治�！盵1]12古德諾的觀點與威爾遜的類似。他認為，“在所有政府體制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能，在所有的國家中也都存在著分立的機關(guān)，每個機關(guān)都用它們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別就是：政治與行政�！盵2]12-13換句話說，政治就是國家意志的表達，而行政就是國家意志的執(zhí)行。
2.在政治與行政的聯(lián)系上，威爾遜認為，政治與行政存在著密切的相關(guān)性。行政管理是政治生活的一部分，它超越純粹技術(shù)細節(jié)的，與政治中的基本原則、永恒真理息息相關(guān)。古德諾在政治與行政二分法理論上光輝在于他系統(tǒng)探討了政治與行政的協(xié)調(diào)問題。他認為，“政治的功能一方面主要與國家意志的表達有關(guān)，其次又與國家意志的執(zhí)行有關(guān)。因為在國家意志的表達與執(zhí)行之間，即在法律的制定和貫徹之間，必須存在協(xié)調(diào)�！盵2]21他對政治與行政取得協(xié)調(diào)的方式進行了探討，認為政治對行政的控制方式有兩種：一是法定制度，二是法外調(diào)節(jié)，即政黨。
3.在對行政自由裁量權(quán)的問題上，威爾遜主張，“行政官員在為了完成其任務而選擇手段時，應該有而且也的確有他自己的意志，他不是而且也不應該是一種純粹被動的工作�！盵1]13換言之，行政官員在執(zhí)行政策時有自由裁量的余地，并非完全聽從于政治家的意志。而古德諾認為，“執(zhí)行表達國家意志的法律，在很大程度上有賴于行政機構(gòu)活躍的首創(chuàng)精神�！盵1]11此觀點與威爾遜的可以說是不謀而合。
4.在政治與行政分離的原因上，威爾遜主張政治與行政分離在于使“干凈”行政學從骯臟腐敗的“政治操縱”中獨立出來，以使行政學能夠擺脫從屬婢女地位，為政府管理工作提供理論上的指導，使政府有效履行其職能。而古德諾反對孟德斯鳩所言的行政、立法和司法在政府功能和機構(gòu)上的分立，認為把每一種功能分派給一個分立的機構(gòu)去行使是不可能的，實際的政治運行要求政治與行政取得協(xié)調(diào)。他主張政治與行政只能在功能上分立而不是在政府機構(gòu)上分立。
通過以上的分析，不難發(fā)現(xiàn)：無論是威爾遜還是古德諾他們并非主張政治與行政絕對分離，他們在論述政治與行政分離時，同時也敏銳地注意到了兩者之間的相關(guān)性。如果說在公共行政學發(fā)展史上有人曾宣揚政治與行政絕對的分離，那么這個人當屬官僚制理論創(chuàng)始人——馬克斯·韋伯。韋伯可以說是政治與行政二分法的集大成者。在他看來，行政人員是中立的、匿名的，而且毫無自主性可言，他們只負責執(zhí)行政治官員制定的政策，無需對政策執(zhí)行結(jié)果承擔責任。
二、政治與行政二分法的評價
任何一種理論的產(chǎn)生都有它所處的時代有著密不可分的關(guān)系，因此，在評論一種理論的時候不能脫離它所產(chǎn)生的時代背景。同樣，政治與行政二分法也不例外。
1.理論產(chǎn)生的時代背景。威爾遜等人在當時提出該理論絕非偶然，它的產(chǎn)生有著深刻的原因。在當時的美國，由于生產(chǎn)力的發(fā)展，公共事務日益復雜多樣，這就要求政府能夠有效地管理公共事務。然而，政府依然采用簡單的方式來處理，而且處理方式不夠科學，這遠不能滿足人們的需求�？梢赃@樣說，是時代在呼喚一門行政科學。另外，在西方多黨制條件下，各政黨為競選而動用各種手段，在競選成功之后根據(jù)每人在競選中的功勞大小把政府官職分給貢獻者。這種“政黨分肥制”給政府管理帶來了巨大的危害，為了保證政治的穩(wěn)定和政策的連續(xù)，需要將政治與行政進行分離。
2.政治與行政二分法的價值。從理論上看，威爾遜提出的政治與行政二分法將行政學從政治學中分離出來，并廓清了行政學的研究范圍和目標，使行政學離開了政治學母親的懷抱，邁出了獨立發(fā)展的步伐。正是在這個意義上，威爾遜才被后人譽為行政學的開山鼻祖。從實踐上看，該理論有利于國家意志的執(zhí)行，比較有效地解決了威爾遜提出的“與制定一部憲法相比較，貫徹一部憲法變得愈來愈困難了”[1]的問題。在理論指導下，公務員必須保持政治中立，這使文官專注于行政事務，這有利于提高政府管理的效率，并有效地減少了政黨分肥制對政府管理的危害，進而保證了政治的穩(wěn)定和政策的連續(xù)性。
3.對政治與行政二分法的批判。在公共行政學發(fā)展史上，很多學者對該理論進行了批判。需要指出的是，很多學者批判的是政治與行政二者的絕對分離。之所以后來的學者把批判的矛頭指向了政治與行政二者的絕對分離，依筆者之觀察，原因在于威爾遜和古德諾的政治與行政二分法很容易讓人產(chǎn)生理論誤解，加之韋伯在其官僚制理論中將該理論貫徹得淋漓盡致。如前所述，威爾遜和古德諾在論述政治與行政分離的時候也論述了兩者之間的相關(guān)性，因此，后來的學者產(chǎn)生的理論誤解一定程度上要歸因于韋伯。
行政學家彼得斯對政治與行政二分法有過這樣的評論：行政與政策并非是互不相關(guān)的離散現(xiàn)象，它們確實是相互關(guān)聯(lián)的。無論從客觀上還是從主觀上講，行政體系的屬性都會影響到政治體系的政策產(chǎn)出。行政體系確實在制定政策，盡管這些與立法部門和執(zhí)行部門所制定的政策所采取的書面和公開頒布形式并不完全相同；而且，行政人員制定的操作規(guī)則，比起那些正式公開頒布的規(guī)則來說，對個體的實際影響更大[2]25。像錫拉丘茲大學馬克斯維爾學院院長保羅·阿普爾比這樣的另一些人甚至更為簡要地說：“公共行政就是政策制定�！盵3]政治與行政無論在理論上還是在實踐上倡導絕對的分離只能是陷入政治浪漫主義的泥潭。國家意志表達出來之后并不必然地得到有效執(zhí)行，因此就需要對執(zhí)行進行適度控制，政治與行政的分離只能是相對。
三、政治與行政二分法的啟示
政治與行政二分法產(chǎn)生于西方之土壤，雖然它不具有普適性，但是該理論對我國行政管理理論和實踐具有重大的借鑒意義卻是不言而喻的。
1.處理好黨、人大與政府之間的關(guān)系。當前，我國正在推行大部門體制改革，行政改革要取得實質(zhì)性進展就需要政治體制改革的適時跟進。如果政治體制改革跟不上行政體制改革的步伐，那么行政體制改革將困難重重，步履維艱。政治體制改革的焦點問題在于處理好黨、人大、政府三者之間的關(guān)系。目前，在我國政治生活中，黨、人大、政府、司法的具體分工，可以概括為：在黨的領(lǐng)導下，人大聚合和表達民意，界定正義；政府執(zhí)行民意，實現(xiàn)正義；司法扶歸民意，矯正正義。我國憲法規(guī)定，我國的根本政治制度是人民代表大會制度，全國人大是最高權(quán)力機關(guān)，全國人大及其常委會行使立法權(quán)，人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會行使國家權(quán)力。而在現(xiàn)實中，在重大決策上，先在黨內(nèi)形成一致意見，然后再交由全國人大及其常委會表決通過。也就是說，黨通過人大使自己的意志上升為國家意志。這種體制的好處就是保證了政治的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，提高了工作效率，但是在國家意志表達的過程中，人大的法定作用未得到充分發(fā)揮，人民及其代表參與的程度及發(fā)揮的作用是很低的。這與憲政的要求是不相符的。為解決這一問題，需要進一步健全和完善人民代表大會制度，健全民主制度，豐富民主形式，拓展民主渠道，從各個層次、各個領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，保障人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。更好地發(fā)揮人大在察民情、聽民意、聚民智、惜民力方面的優(yōu)勢和作用。另外，處理好黨與政府的關(guān)系。鄧小平曾提出黨政分開的問題，他強調(diào)，改革的內(nèi)容，首先是黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導的問題。換言之，就是要處理好黨與政府的關(guān)系，就是黨的作用是總攬全局、協(xié)調(diào)各方，它只行使法定的權(quán)力，而不能侵犯政府的權(quán)力。然而，現(xiàn)實中的黨政關(guān)系卻不能讓人滿意。典型的表現(xiàn)就是黨和政府兩者的權(quán)力和責任是不對等的。具體說來，政府的權(quán)力小于責任，而黨的權(quán)力卻大于責任。我們可以從問責制的實施情況來分析，在重大事故發(fā)生后，政府首長引咎辭職，而不追究同級黨委的責任，這樣的問責制的作用是有限的，威懾性不強。為扭轉(zhuǎn)上述不合理的局面，應把屬于政府的權(quán)力還給政府，黨只行使其應有的權(quán)力，使兩者的權(quán)責對等，需要通過憲法來明確兩者的權(quán)責范圍，實行法律分權(quán)制，以此來厘清政治與行政的關(guān)系，進而推動我國的憲政建設(shè)。
2.行政自由裁量權(quán)的問題。威爾遜和古德諾都對行政自由裁量權(quán)進行了論述，的確，行政機關(guān)和行政人員在從事公共事務管理的過程中有著很大的自由裁量的余地。在立法、司法和行政三權(quán)中，行政權(quán)對公民的影響最大，為了確保行政機關(guān)及其工作人員合理行使自由裁量權(quán)，就需要對行政自由裁量權(quán)的行使進行控制和監(jiān)督。我國有兩千多年的封建歷史，封建歷史的經(jīng)歷給我國行政文化打上了深深地“人治”烙印�？梢哉f，我國行政文化總體上是倫理型的，重人治而輕法治。在行政執(zhí)法人員的行為中，不難發(fā)現(xiàn)人治的痕跡。我們在馬路上時常見到行政執(zhí)法人員對小商小販大打出手，而非依法行事。為解決上述問題，需要加強法治建設(shè)，并嚴格依法辦事，切實做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。如廣州市人民政府于2009年7月4日開始實施《廣州市規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)規(guī)定》，該規(guī)定開創(chuàng)了我國全面規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)的先河。另外，我們需要加強對公務員的培訓，使其牢固樹立法律至上、嚴格依法辦事的理念，合理合法有效地行使人民賦予的公共權(quán)力。
3.公共行政學的價值追求。在威爾遜和古德諾等學者所倡導政治與行政二分法下的傳統(tǒng)公共行政學的價值追求過于關(guān)注經(jīng)濟和效率，而對民主等憲政價值重視不夠。而公共行政學的靈魂在于價值追求，在于它的公共性�？梢哉f，傳統(tǒng)公共行政學只注重了“行政”方面，而對“公共”方面關(guān)注不夠。因為行政的價值追求在于效率和經(jīng)濟，而公共的價值追求則是公平和民主。這對我國公共行政學的建設(shè)與發(fā)展有著重要的借鑒，在我國公共行政學在建設(shè)與發(fā)展中，要想擺脫身份認同危機，就要搞好效率與公平的平衡，搞好經(jīng)濟與民主的平衡。在當前我國轉(zhuǎn)型時期，在改革攻堅階段，各種矛盾比較突出，如何處理好公平問題以促進社會和諧值得每一位國人深思。而公共行政學在解決這個問題上有著自身優(yōu)勢，因此，在發(fā)展公共行政學時一定要高舉民主和公平的旗幟，使公共行政學實至名歸，發(fā)揮其應有的作用。
參考文獻：
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[2][美]F·J·古德諾。政治與行政[M].北京：華夏出版社，1987.
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