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重視社會(huì)組織發(fā)展的微觀制度環(huán)境——以上海城市社區(qū)為例
重視社會(huì)組織發(fā)展的微觀制度環(huán)境——以上海城市社區(qū)為例作者/張東蘇
內(nèi)容摘要：中國(guó)最近幾年城市社區(qū)中社會(huì)組織所處的微觀制度環(huán)境發(fā)生了一些重要的變化，這種多維的制度結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了社區(qū)社會(huì)組織行為角色的多樣化和復(fù)雜化，以致研究者僅僅從過(guò)去幾年熱議的一些“一般化理論”出發(fā)，已經(jīng)無(wú)法對(duì)這些組織的行為和運(yùn)行機(jī)制做出有效的解釋與研判。因此，亟待透過(guò)宏大的一般化理論假設(shè)和宏觀的制度變量，在更為中觀和微觀的層面引入分析社會(huì)組織行為的視角�；诖�，以上海城市社區(qū)為例，探索社區(qū)社會(huì)組織的行為機(jī)理及其制度背景，不僅需要理解現(xiàn)有制度的微觀安排，也需要從基層治理的角度出發(fā)，理解諸如“項(xiàng)目化”、“錦標(biāo)賽”體制對(duì)于社會(huì)組織行為趨向的影響。
關(guān)鍵詞：社區(qū)社會(huì)組織 微觀制度 環(huán)境項(xiàng)目化 錦標(biāo)賽
作者張東蘇，上海大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士生。（上海：200444）
為何關(guān)注社會(huì)組織的微觀制度環(huán)境
近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于中國(guó)當(dāng)代社會(huì)組織的相關(guān)研究日漸增多，這不僅與上世紀(jì)90年代末以來(lái)中國(guó)社會(huì)組織的快速發(fā)展有關(guān)，也與國(guó)家治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中多元治理格局的重要性日顯有關(guān)。雖然不同的研究工作往往有不同的研究重心和視角，但概括來(lái)看，過(guò)去這些年國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于社會(huì)組織的研究大多有兩個(gè)基本的邏輯起點(diǎn)：其一，社會(huì)組織作為相對(duì)獨(dú)立于現(xiàn)代國(guó)家以外的組織形態(tài)，在提供公共產(chǎn)品維護(hù)社會(huì)秩序方面有著重要的意義，因此其健康發(fā)展對(duì)于當(dāng)代中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型具有重要意義；其二，由于中國(guó)在社會(huì)組織的登記、注冊(cè)等宏觀制度框架上仍然存在著一些不利于社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸，因此這客觀上導(dǎo)致當(dāng)前社會(huì)組織發(fā)育仍面臨著二些困難。從這兩個(gè)邏輯起點(diǎn)出發(fā)，研究者往往認(rèn)為：通過(guò)塑造一種現(xiàn)代國(guó)家與社會(huì)組織良性互動(dòng)的制度格局，中國(guó)的社會(huì)組織將有可能以更為積極的形態(tài)在社會(huì)治理中發(fā)揮重要作用。
然而，中國(guó)當(dāng)代社會(huì)組織的功能取向和實(shí)際行為邏輯往往比單純的理論預(yù)設(shè)更為復(fù)雜。比如，有研究指出：在資源汲取訴求較強(qiáng)、所處制度環(huán)境較為復(fù)雜的背景下，許多社會(huì)組織往往會(huì)堅(jiān)持“工具主義”的發(fā)展策略，并帶有資源獲取的沖動(dòng)，其行為目標(biāo)也不是依據(jù)特定公益價(jià)值而設(shè)置。換句話說(shuō)，至少在現(xiàn)階段，這些社會(huì)團(tuán)體既不具有“市民社會(huì)”的功能，亦缺失“法團(tuán)主義”的訴求，是真正的“形同質(zhì)異”的組織。還有一些研究發(fā)現(xiàn)近年來(lái)獲得快速發(fā)展的社區(qū)層面的社會(huì)組織，大多停留于“自?shī)首詷?lè)”層次，或僅提供“俱樂(lè)部產(chǎn)品”，而沒(méi)有發(fā)揮表達(dá)群體訴求、參與公共管理或提供公共產(chǎn)品等公共權(quán)力部門(mén)不具有的預(yù)期功能。這些研究給我們的啟發(fā)是：如果離開(kāi)更為微觀而具體的制度環(huán)境，僅僅在宏觀制度框架（比如常常被拿來(lái)討論的登記、注冊(cè)制度等）的層面來(lái)分析問(wèn)題， (范文先生網(wǎng) www.gymyzhishaji.com) 很有可能會(huì)得出一些似是而非的研究結(jié)論。
本文試圖從一個(gè)更為微觀的層面來(lái)觀察與分析當(dāng)前中國(guó)社會(huì)組織所處的復(fù)雜制度環(huán)境。因?yàn)椋绻x開(kāi)了這樣的一種分析視角，研究者就很難理解當(dāng)前許多社會(huì)組織的實(shí)際預(yù)期以及基于此而形成的角色邏輯。之所以持上述研究立場(chǎng)主要基于以下三個(gè)基本研判：第一，過(guò)多討論宏觀制度約束而忽略微觀層面各地的實(shí)踐探索存在缺憾。第二，基層（政府）所生產(chǎn)出的制度環(huán)境是在一個(gè)缺乏“頂層設(shè)計(jì)”的制度化過(guò)程中形成的，深入理解微觀制度環(huán)境，是幫助研究者認(rèn)識(shí)當(dāng)前社會(huì)組織所處生態(tài)環(huán)境的重要切入點(diǎn)。第三，僅僅援引發(fā)軔于西方國(guó)家的“多元主義”或“法團(tuán)主義”理論范式來(lái)對(duì)社會(huì)組織功能趨向進(jìn)行判斷，難免會(huì)落入簡(jiǎn)單化假設(shè)的陷阱。本文的分析將以上海城市基層社區(qū)中的草根社會(huì)組織的生長(zhǎng)制度環(huán)境為案例，試圖探討這種制度環(huán)境對(duì)草根社會(huì)組織角色與行為邏輯的影響。由于中國(guó)政府不同層級(jí)間存在著顯著的同構(gòu)現(xiàn)象，本文所揭示的問(wèn)題對(duì)于分析更高層面的社會(huì)組織制度環(huán)境也有一定的借鑒意義。
實(shí)踐中的微觀制度環(huán)境
很長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，國(guó)內(nèi)學(xué)者在研究社會(huì)組織時(shí)，常常把其所處的制度環(huán)境看作是一種由“國(guó)家”依照單一治理邏輯而理性化生產(chǎn)出的制度體系。這種研究視角在近些年來(lái)已經(jīng)遭到了越來(lái)越多的批評(píng)，比如：有研究認(rèn)為現(xiàn)代國(guó)家并非鐵板一塊，國(guó)家內(nèi)不同部門(mén)基于不同的治理目標(biāo)往往會(huì)按照不同邏輯生產(chǎn)制度。實(shí)際上，在復(fù)雜的基層治理實(shí)踐中，地方政府自身往往也身處不同的考核體系與治理競(jìng)賽之中，這導(dǎo)致其在不同場(chǎng)合與情境中會(huì)對(duì)社會(huì)組織產(chǎn)生不同的預(yù)期。筆者走訪了上海市浦東、閘北、閔行、普陀等區(qū)的多個(gè)街鎮(zhèn)，并對(duì)基層政府中常與社會(huì)組織打交道的相關(guān)部門(mén)進(jìn)行了深入訪談，初步勾勒出一幅實(shí)踐中的社會(huì)組織的微觀制度環(huán)境圖景。
1．低準(zhǔn)入門(mén)檻與分類(lèi)配置資源
根據(jù)現(xiàn)行社團(tuán)管理?xiàng)l例，社會(huì)組織的登記有較高準(zhǔn)入門(mén)檻，不僅需要在相應(yīng)層級(jí)的民政部門(mén)登記，而且需要尋獲一定級(jí)別的業(yè)務(wù)主管單位支持其活動(dòng)。但在城市基層社區(qū)，隨著近年來(lái)社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，基層管理部門(mén)實(shí)際上都在很大程度上變通了繁瑣的登記注冊(cè)條例。在筆者所調(diào)查的多個(gè)街鎮(zhèn)，基層管理部門(mén)都放低了社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻。如浦東、閘北等區(qū)縣在不違背《仕會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》基本原則的前提下，基層的街、鎮(zhèn)政府往往放寬社區(qū)社會(huì)組織準(zhǔn)入條件，簡(jiǎn)化登記程序，降低會(huì)員數(shù)量、注冊(cè)資金標(biāo)準(zhǔn)等。多位街道社會(huì)組織管理部門(mén)負(fù)責(zé)人都提到，這種降低準(zhǔn)入門(mén)檻的做法其實(shí)更貼近實(shí)際情況，因?yàn)檫@些活躍在基層社會(huì)中的社會(huì)組織，其合法性大多與公眾的參與和認(rèn)同聯(lián)系在一起，就算沒(méi)有政府的登記與備案，它們照�；顒�(dòng)。因此更理性的做法倒不如降低門(mén)檻，使其在法律與制度的監(jiān)督下活動(dòng)。
但較低的準(zhǔn)入門(mén)檻并不意味著所有登記、備案的社會(huì)組織都能同等獲得公共資源。在基層的實(shí)踐中，社區(qū)中的各種公共場(chǎng)所資源（如社區(qū)文化活動(dòng)中心的場(chǎng)地）、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)乃至辦公資源（如有些街道專(zhuān)門(mén)成立的社會(huì)組織服務(wù)中心提供的辦公設(shè)施），大多有所區(qū)別地向不同類(lèi)型的社區(qū)民間組織開(kāi)放。一般來(lái)說(shuō)，能夠幫助管理部門(mén)提供公共物品的社會(huì)組織或能代表社區(qū)參加各類(lèi)文娛競(jìng)賽的群眾團(tuán)隊(duì)，最容易獲得公共資源的支持，而那些單純以提供俱樂(lè)部產(chǎn)品為活動(dòng)宗旨的社會(huì)組織獲得的資源則相對(duì)有限。這種分類(lèi)配置資源的做法在許多社區(qū)已經(jīng)成為一種制度化的安排，其意義在于：在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，運(yùn)用資源引導(dǎo)的方法激勵(lì)社會(huì)組織與公共管理部門(mén)建立合作紐帶。
2．項(xiàng)目化與過(guò)程管理
從最近幾年開(kāi)始，許多城市的社區(qū)管理部門(mén)都開(kāi)始引入項(xiàng)目化機(jī)制，即把公共服務(wù)打包成一系列的項(xiàng)目，項(xiàng)目發(fā)包方規(guī)定其預(yù)期成效和成本費(fèi)用，并把項(xiàng)目發(fā)包給相應(yīng)專(zhuān)業(yè)組織來(lái)承擔(dān)。隨著創(chuàng)新社會(huì)管理新格局的呼聲日強(qiáng)，社區(qū)中的各類(lèi)社會(huì)組織作為“社會(huì)協(xié)同”的重要組織載體，逐漸成為承接各類(lèi)社區(qū)公益項(xiàng)目的主體。筆者調(diào)查的幾個(gè)街、鎮(zhèn)雖然在公共財(cái)力上有較大差別，但都無(wú)一例外地每年設(shè)立專(zhuān)門(mén)化項(xiàng)目資助社會(huì)組織服務(wù)社區(qū)。比如：閘北區(qū)臨汾街道近年來(lái)幾乎每年推出10—20個(gè)項(xiàng)目用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公益服務(wù)；浦東塘橋街道自2010年以來(lái)就設(shè)計(jì)了97個(gè)公益項(xiàng)目，其中大部分用于購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目化不僅成為基層政府提供公共服務(wù)的一種新形式，也成為社區(qū)社會(huì)組織獲得資助的重要來(lái)源。
隨著項(xiàng)目化的日趨普遍，基層政府管理社會(huì)組織的路徑和方式也發(fā)生了重要變化。已有研究在論述社會(huì)組織管理瓶頸時(shí)，曾指出國(guó)家的現(xiàn)有社會(huì)組織管理制度基本上是“入口管理”，即只在社會(huì)組織登記、年檢時(shí)候進(jìn)行資質(zhì)鑒定，但對(duì)于社會(huì)組織的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程則缺乏管理的切入口。但在項(xiàng)目化的背景下，這種情況有了很大的變化——由于項(xiàng)目化本身需要對(duì)項(xiàng)目的目標(biāo)、運(yùn)作過(guò)程、成本核算以及考核方式都做出約定，因此基層政府的相關(guān)部門(mén)作為項(xiàng)目發(fā)包方，便可以恰當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)接受項(xiàng)目委托的社會(huì)組織進(jìn)行基于項(xiàng)目運(yùn)作的過(guò)程管理。在此過(guò)程中，社會(huì)組織的資金利用、活動(dòng)組織乃至人員配置情況，都進(jìn)入了制度管理的“可視”狀態(tài)。
3．上下有別的共治制度環(huán)境
參與共治格局，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織在公共管理與服務(wù)中的主體性角色，是之前許多研究對(duì)社會(huì)組織功能的主要預(yù)設(shè)之一。但在實(shí)際調(diào)研中，社區(qū)社會(huì)組織參與共治的制度環(huán)境遠(yuǎn)比想象中復(fù)雜，甚至很難對(duì)社會(huì)組織參與共治的情況進(jìn)行簡(jiǎn)單化的概述。
在城市社區(qū)，共治有兩個(gè)基本的層面：一是居民區(qū)層面的共治，主要涉及到居民區(qū)的環(huán)境、衛(wèi)生、設(shè)施管理以及日常生活中居民的自我管理等領(lǐng)域；二是街道（鎮(zhèn)）層面的共治，主要涉及街道的主要公共事務(wù)管理、資源配置以及一些跨小區(qū)的公共問(wèn)題治理活動(dòng)等。而這兩個(gè)層面上社會(huì)組織參與共治的制度環(huán)境是完全不同的。
在居民區(qū)層面，大多數(shù)街、鎮(zhèn)對(duì)社會(huì)組織參與共治都持鼓勵(lì)和扶持的態(tài)度。因?yàn)椋S著當(dāng)前社區(qū)居住結(jié)構(gòu)的日趨復(fù)雜，單單依靠傳統(tǒng)的居委會(huì)對(duì)小區(qū)進(jìn)行有效管理變得越來(lái)越不可能。這就客觀上需要以居委會(huì)（小區(qū)黨支部）為核心，充分動(dòng)員各類(lèi)社會(huì)組織參與共治，以便更好地凝聚力量，實(shí)現(xiàn)小區(qū)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。在實(shí)踐中，上海不同區(qū)的街道都采用了大體相同的制度化措施，如建立社區(qū)的聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)等，吸納各類(lèi)社會(huì)組織參與居民區(qū)層面的共同治理，以擴(kuò)展傳統(tǒng)街道一居委會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)在基層的治理能效。相比之下，在街（鎮(zhèn)）層面的共治格局中，社會(huì)組織有效參與的制度化路徑則非常有限。這是因?yàn)椋夯鶎诱蠖喟堰@個(gè)層面的治理工作歸為體制內(nèi)的工作范疇，有些管理部門(mén)認(rèn)為這個(gè)層面的治理涉及到大量的資源和專(zhuān)業(yè)化設(shè)施，而專(zhuān)業(yè)化水平較低的社會(huì)組織顯然不具備參與的能力—此外，還有一種較為普遍的認(rèn)知取向：基層政府大多把街（鎮(zhèn)）層面的共治功能定位在資源整合與資源吸納卜，因此資源含量相對(duì)有限的社會(huì)組織也就不在有關(guān)部門(mén)動(dòng)員的范疇內(nèi)了，一個(gè)典型的例子是：2008年以來(lái)，上海的許多街道都普遍設(shè)置了“社區(qū)委員會(huì)”作為街道共治的制度平臺(tái)：許多街道的“社區(qū)委員會(huì)”都大力吸納了轄區(qū)內(nèi)一些有資源單位的負(fù)責(zé)人（比如各類(lèi)醫(yī)院、學(xué)校、大型超市等），卻很少吸納社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人。
由此可見(jiàn)，當(dāng)前在基層社區(qū)中實(shí)際上已經(jīng)形成了一種上下有別的社會(huì)組織參與共治的制度環(huán)境。
制度設(shè)置與社會(huì)組織的行為取向
當(dāng)前城市社區(qū)中社會(huì)組織所處的微觀制度環(huán)境，既非簡(jiǎn)單的鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展，也非一味的約束其活動(dòng)，而是在不同層面給予了社會(huì)組織不同的制度預(yù)期：在多維的“制度叢”影響下，可以觀察到社區(qū)社會(huì)組織復(fù)雜的行為取向。
1．參與公共服務(wù)的積極性不斷提升，但其公共性并未同步提高
對(duì)于任何一個(gè)組織而言，資源的汲取都是最基本的組織存續(xù)條件：社區(qū)社會(huì)組織也不例外，它們需要活動(dòng)場(chǎng)所、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，更需要合法性的賦予？在項(xiàng)目化和基層政府公共服務(wù)外包日趨盛行的今天，通過(guò)承接公共服務(wù)而獲得公共資源的支持，無(wú)疑是社會(huì)組織獲得發(fā)展的重要路徑之一。正是在這個(gè)背景下，近年來(lái)在許多地區(qū)基層社會(huì)中的社會(huì)組織參與公共服務(wù)的積極性在不斷提升。
但如果我們藉此就斷言這些社會(huì)組織的公共性水平也在同步提高，不免有陷入誤判之虞。我們需要進(jìn)一步思考，在當(dāng)前部門(mén)預(yù)算制背景下，街鎮(zhèn)層面以條線為主項(xiàng)目化購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制對(duì)社會(huì)組織行為的多維影響。近年來(lái)，社會(huì)組織承接的各種社會(huì)服務(wù)和管理項(xiàng)目，主要是由民政、勞動(dòng)、文教等條線部門(mén)設(shè)計(jì)出來(lái)的，而不是由代表社區(qū)整體利益和公共意見(jiàn)的共治機(jī)構(gòu)（如社區(qū)代表大會(huì)、社區(qū)委員會(huì)）在廣泛討論、自下而上的意見(jiàn)汲取基礎(chǔ)上形成的。通常，這些設(shè)計(jì)出來(lái)的項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)技術(shù)操作的規(guī)范，承接項(xiàng)目的社會(huì)組織因?yàn)楦⒅嘏c具體條線部門(mén)間建立聯(lián)系，而忽略社區(qū)公共事務(wù)的討論平臺(tái)（如各類(lèi)社區(qū)聯(lián)席會(huì)議）的作用。由此帶來(lái)的問(wèn)題是：政府投入雖然不斷增加，但社區(qū)公共空間被切割成一些彼此間較少關(guān)聯(lián)的技術(shù)化項(xiàng)目；社會(huì)組織雖然完成了條線部門(mén)的項(xiàng)目要求，但自身的公共性卻沒(méi)有同步提高，甚至還削弱了其聯(lián)結(jié)基層社會(huì)的能力。
2．組織間競(jìng)爭(zhēng)性趨向日顯，但自主性水平有限
當(dāng)前，社區(qū)中的微觀制度環(huán)境在很大程度卜加劇了社會(huì)組織之間的相互競(jìng)爭(zhēng)。這是因?yàn)椋悍诸?lèi)配置資源的制度和公共服務(wù)項(xiàng)目化的制度安排，在實(shí)質(zhì)上都鼓勵(lì)社會(huì)組織間通過(guò)相互競(jìng)爭(zhēng)，向公共管理部門(mén)發(fā)送出“我是最適合資助的組織”的信號(hào)，尤其是當(dāng)基層政府以“公共服務(wù)招標(biāo)”的形式在轄區(qū)范圍內(nèi)尋找有能力承擔(dān)項(xiàng)目的社會(huì)組織時(shí)，這種競(jìng)爭(zhēng)就變得越來(lái)越不可避免。圍繞著各類(lèi)競(jìng)技性競(jìng)賽（比如名目繁多的各類(lèi)社區(qū)文體活動(dòng)競(jìng)賽）和公共服務(wù)競(jìng)標(biāo)，社區(qū)社會(huì)組織似乎越來(lái)越進(jìn)入了一種類(lèi)似于“錦標(biāo)賽”的游戲格局。
吊詭的是，與市場(chǎng)領(lǐng)域中競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致市場(chǎng)主體自主性日益增強(qiáng)不同，社區(qū)中社會(huì)組織間的競(jìng)爭(zhēng)并未引發(fā)相同的后果。據(jù)來(lái)自多個(gè)街、鎮(zhèn)的觀察，許多社會(huì)組織在彼此競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，紛紛加大了對(duì)體制內(nèi)部門(mén)的依賴(lài)性。換句話說(shuō)，在當(dāng)前資源供給格局總體較為單一的背景下（大多來(lái)自于政府），對(duì)許多社會(huì)組織而言，競(jìng)爭(zhēng)的最好辦法是建立起與體制內(nèi)部門(mén)更為緊密的聯(lián)系。在此過(guò)程中，社會(huì)組織的行為取向、運(yùn)作方式也就難免越來(lái)越多地受到行政化的引導(dǎo)，我們也就不難理解其自身的自主性發(fā)展為何總是困難重重。
3．組織動(dòng)員能力增強(qiáng)，但共治參與水平較低
由于在最近幾年的社區(qū)建設(shè)中，社會(huì)組織活動(dòng)的合法性問(wèn)題逐步得到解決，且不少組織還能通過(guò)參與公共活動(dòng)獲得資源，因此他們的組織動(dòng)員能力較之以前得到了較大的提升。這集中表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是許多組織都可以利用社區(qū)中正式的渠道和網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)開(kāi)展動(dòng)員；二是一些社會(huì)組織由于資源供給狀況的改善，可以為動(dòng)員支付更多的成本（比如組織志愿者短距離旅游等）；三是由于參與公共服務(wù)，一些社會(huì)組織在社區(qū)中的知名度大大提升，因此其動(dòng)員響應(yīng)水平也得到相應(yīng)提高。此外，由于之前提到的“上下有別”的共治制度環(huán)境，這些組織僅能在非常有限的層次上發(fā)揮共治參與的作用，對(duì)于關(guān)乎整個(gè)社區(qū)的重要公共問(wèn)題，它們實(shí)際參與的能力和路徑都非常有限。
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