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對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的幾點(diǎn)想法
對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的幾點(diǎn)想法作者/項(xiàng)繼權(quán) 夏寧波 唐錢琳
農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作作為一項(xiàng)新的事業(yè)，各地積極探索，取得重大進(jìn)展；同時(shí)，在此過程中，也出現(xiàn)了一些問題，既有理論認(rèn)識上的，也有實(shí)踐發(fā)展中的，亟須梳理和澄清。
為什么開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)
從國際范圍來看，國外最早倡導(dǎo)社區(qū)建設(shè)（又稱社區(qū)發(fā)展）就是從欠發(fā)達(dá)國家和地區(qū)開始的。其原因是在這些地區(qū)面臨著一系列的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，政府資源有限，必須通過政府和民間的合作并充分調(diào)動(dòng)社區(qū)資源和居民的積極性，參與解決各種問題，促進(jìn)社區(qū)發(fā)展。顯然，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對落后并不是拒絕社區(qū)建設(shè)的理由，恰恰相反，正是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對落后的地區(qū)，社區(qū)建設(shè)更為迫切。特別是在我國仍然存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)之間以及地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)建設(shè)任務(wù)繁重，單靠政府的力量還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須動(dòng)員社會(huì)和社區(qū)的內(nèi)在資源和力量，加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。
一些學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)并不是對農(nóng)村實(shí)行城市化的管理，也不是單純的通過建設(shè)“社區(qū)服務(wù)中心”將公共服務(wù)引入農(nóng)村，更不是簡單的“建新村”、“建小區(qū)”或“村改居”。眾所周知，“村改居”是在農(nóng)村多數(shù)居民不再以農(nóng)業(yè)作為生產(chǎn)方式、多數(shù)土地被征收以及居民多數(shù)獲得城市戶籍的條件下根據(jù)相關(guān)法律政策改“村委會(huì)”為“居委會(huì)”的過程，其實(shí)質(zhì)是農(nóng)村城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)村組織方式的變動(dòng)。如果農(nóng)村社區(qū)僅僅是為了“村改居”，只需按既定的“村改居”政策執(zhí)行即可，無須在農(nóng)村進(jìn)行社區(qū)建設(shè)；如果僅僅是為了農(nóng)村管理和公共服務(wù)，現(xiàn)存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會(huì)體系也可承擔(dān)相關(guān)工作，無須另外搭臺子、掛牌子。實(shí)際上，隨著農(nóng)村及整個(gè)國家的改革不斷深入，農(nóng)村市場化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化迅速發(fā)展，農(nóng)村從單一、靜止和封閉向多元、流動(dòng)和開放的社會(huì)轉(zhuǎn)變；傳統(tǒng)鄉(xiāng)村組織的生產(chǎn)體系、分配體系、管理體制、控制機(jī)制、整合機(jī)制以及基于村集體關(guān)系的認(rèn)同不斷弱化，村級組織越來越失去組織力和凝聚力。如何重新將農(nóng)村和農(nóng)民組織起來，重建鄉(xiāng)村社區(qū)的組織與認(rèn)同，增強(qiáng)居民的社區(qū)認(rèn)同和歸屬感，重建并促進(jìn)社區(qū)的整合與融合，已經(jīng)成為亟待解決的問題。特別是在現(xiàn)行體制下，村民自治也僅僅是戶籍村民的自治，外來人員難有參與；村級公共服務(wù)和管理對象也限于本村村民，難以對外來人員提供平等的基本公共服務(wù)，也無法實(shí)施有效的管理，農(nóng)村社區(qū)和社會(huì)難以實(shí)現(xiàn)有效的整合和融合，也衍生出諸多的社會(huì)矛盾和沖突。正因如此，黨和政府提出推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，以構(gòu)建與農(nóng)村開放、流動(dòng)、分化和城鄉(xiāng)一體化及社區(qū)和社會(huì)融合相適應(yīng)的新型農(nóng)村組織、管理和服務(wù)體系，建設(shè)新型農(nóng)村社會(huì)生活共同體。因此，有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一項(xiàng)重大的民生工程，它將公共服務(wù)引入并全面覆蓋到農(nóng)村，提高了農(nóng)民群眾的生活品質(zhì)和農(nóng)村文明程度；是一項(xiàng)重大的社會(huì)工程，它加強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)建設(shè)，消除社會(huì)矛盾并實(shí)現(xiàn)社會(huì)整合和融合；是一項(xiàng)重大的政治工程，它贏得了農(nóng)民的擁護(hù)，進(jìn)一步鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)；是一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新工程，是農(nóng)村基層組織、管理和服務(wù)體制的重大變革，也是農(nóng)村社會(huì)以及現(xiàn)代國家重建的重要步驟。
新型社會(huì)生活共同體是目標(biāo)
迄今人們主要是從三個(gè)角度解釋社區(qū)：一是從社區(qū)和社會(huì)的區(qū)別角度定義社區(qū)，認(rèn)為社區(qū)即同質(zhì)人口的共同體；二是從社區(qū)的起源和基本功能的角度進(jìn)行界定，認(rèn)為社區(qū)是為了解決人們共同需求而形成的共同體；三是從社區(qū)一些要素方面進(jìn)行歸納和總結(jié)，強(qiáng)調(diào)社區(qū)的社會(huì)互動(dòng)、地理區(qū)域、共同關(guān)系等特征。一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)，社區(qū)不僅是一個(gè)地域單位，也是一個(gè)社會(huì)單元，是一定數(shù)量人群在一定的地域范圍內(nèi)形成的社會(huì)生活共同體。從我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)來看，黨的十七大報(bào)告及“十二五”規(guī)劃都強(qiáng)調(diào)把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體”，其根本目標(biāo)也是建設(shè)新型的社會(huì)生活共同體。有學(xué)者指出，這一目標(biāo)要求我們農(nóng)村社區(qū)建設(shè)應(yīng)回歸并立足農(nóng)民群眾日常生活需求，不僅要加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施和組織體系建設(shè)，也要努力滿足社區(qū)居民公共文化和精神需求，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力、認(rèn)同感和歸屬感。前者是社區(qū)建設(shè)中物質(zhì)技術(shù)和組織層面的內(nèi)容，后者是社區(qū)建設(shè)中精神文化和社會(huì)層面上的內(nèi)容。當(dāng)前一些地方在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中整合農(nóng)村各種資源，大力加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)，將公共服務(wù)引入農(nóng)村，這無疑是必要的，也是當(dāng)前工作的重點(diǎn)。但是，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不僅僅是新農(nóng)村建設(shè)的“抓手”和農(nóng)村公共服務(wù)的“平臺”，也不是單純的社區(qū)管理和公共服務(wù)問題，而是通過農(nóng)村基層組織、管理和服務(wù)體制的創(chuàng)新，通過有序的管理、完善的服務(wù)及豐富多彩的文化生活，增強(qiáng)人們的社區(qū)歸屬感和認(rèn)同感，最終構(gòu)建新型社會(huì)生活共同體。
農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的不同路徑
由于不同的社會(huì)政治背景、歷史文化傳統(tǒng)以及不同的發(fā)展階段，中外農(nóng)村社區(qū)建設(shè)各有特點(diǎn)。
第一，社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制不同。不同國家和地區(qū)的社區(qū)建設(shè)主要有三種模式：一是“政府推動(dòng)型”，突出特點(diǎn)就是政府主導(dǎo)、居民相應(yīng)參與、自上而下推行社區(qū)發(fā)展；二是“社區(qū)自主型”，社區(qū)主導(dǎo)、居民主動(dòng)參與、由下而上實(shí)施的社區(qū)建設(shè)路徑；三是“政府與社區(qū)互動(dòng)型”，自上而下、自下而上兩種方式同時(shí)并舉。多數(shù)發(fā)達(dá)國家社區(qū)建設(shè)主要是靠社會(huì)力量推動(dòng)的，一些非政府性的社會(huì)組織和鄉(xiāng)土精英發(fā)揮著積極的推動(dòng)作用。從我國來看，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)目前主要靠政府推動(dòng)，政府是主要的規(guī)劃者和推動(dòng)者，社會(huì)和居民自發(fā)性參與和投入較弱，具有政府主導(dǎo)的特點(diǎn)。因此，我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)可視為一種規(guī)劃型的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是在政府的主導(dǎo)與推動(dòng)下進(jìn)行的。
第二，農(nóng)村社區(qū)的組織與功能定位不同。從國外來看，社區(qū)通常是作為一種自我組織、自我管理、自我監(jiān)督和自我運(yùn)營的自治性社會(huì)組織和社會(huì)生活共同體而存在。有的社區(qū)與基層政府單位地域范圍一致，組織、功能和人員邊界相互融合；有的國家和地區(qū)的社區(qū)則主要是由居民自愿結(jié)成，獨(dú)立于政府組織機(jī)構(gòu)之外，其地域和人員邊界模糊。不過，社區(qū)組織功能主要是自力社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)服務(wù)，同時(shí)，也協(xié)助政府辦理一些事務(wù)。從我國來看，農(nóng)村社區(qū)由政府統(tǒng)一規(guī)劃，人員、地域邊界清晰。我國農(nóng)村的聚居村落本身就是一種“社區(qū)”。不過，當(dāng)前我國建設(shè)中的農(nóng)村社區(qū)有的不完全是基于自然形成的社區(qū)，而是在現(xiàn)有的自然社區(qū)的基礎(chǔ)上的重組和重建�！吧鐓^(qū)建設(shè)”具有明顯的“建設(shè)”和“規(guī)劃”的特點(diǎn)。農(nóng)村社區(qū)不是純粹的社會(huì)組織，而是兼具社會(huì)生活共同體與行政管理單元的功能，具有明顯而強(qiáng)烈的社會(huì)性、組織性、管理性、服務(wù)性及規(guī)劃性等特征。
第三，社區(qū)建設(shè)的發(fā)展階段及工作重點(diǎn)不同。如果從世界范圍來看，域外社區(qū)建設(shè)起步早。社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，國家公共服務(wù)健全，社區(qū)自組織能力強(qiáng)，社區(qū)建設(shè)已經(jīng)從社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和組織建設(shè)階段進(jìn)入精細(xì)化的服務(wù)和多樣化的精神文化生活的階段，更加注重社區(qū)的精神文化和生活品質(zhì)的提升。從我國來看，由于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)起步比較晚，社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，農(nóng)村公共服務(wù)依然匱乏，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的工作重點(diǎn)依然是公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)平臺建設(shè)以及加快基本公共服務(wù)的全覆蓋的工作。特別是由于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)時(shí)間短，人們對社區(qū)的認(rèn)識不足，社會(huì)自組織能力弱，社會(huì)和社區(qū)居民志愿參與比較少。我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的走向
有的學(xué)者指出，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)正推動(dòng)農(nóng)村基層社會(huì)組織、管理和服務(wù)體制的創(chuàng)新和變革。尤其是村級組織正從“群眾組織”向“社區(qū)組織”轉(zhuǎn)變，農(nóng)村基層組織的服務(wù)功能不斷增強(qiáng)；從傳統(tǒng)的“村社一體”向“村社分離”轉(zhuǎn)變，從生產(chǎn)共同體走向生活共同體；基層民主自治從封閉走向開放，從“村民自治”到“社區(qū)自治”轉(zhuǎn)變，自治民主的參與主體和覆蓋面不斷擴(kuò)大，這是農(nóng)村基層民主和自治水平的提升和發(fā)展；隨著公共服務(wù)向農(nóng)村不斷延伸，村民自治不再僅僅是自我管理和自我服務(wù)，而是從“自我服務(wù)”向“公共服務(wù)”轉(zhuǎn)變；傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的關(guān)系也開始發(fā)生重大變化，從“鄉(xiāng)村分治”向“鄉(xiāng)村共治”轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社區(qū)更多地通過協(xié)作共同從事社會(huì)管理和提供公共服務(wù)；城鄉(xiāng)之間也不再是二元化的組織體制，城鄉(xiāng)基層組織與管理體制開始從“城鄉(xiāng)分離”走向“城鄉(xiāng)一體”。毫無疑問，隨著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的展開，農(nóng)村基層組織、管理和服務(wù)體制將發(fā)生深刻的變革。
有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)，在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，首先，要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的研究和宣傳工作，提升人們對農(nóng)村社區(qū)建設(shè)重大意義的認(rèn)識。其次，要立足農(nóng)村社會(huì)的管理、服務(wù)和認(rèn)同，科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村社區(qū)的規(guī)模和布局。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為在當(dāng)前絕大多數(shù)省市的鄉(xiāng)村，農(nóng)村社區(qū)范圍以“一村一社區(qū)”為宜。這不僅因?yàn)楝F(xiàn)行的村委會(huì)人口和地域規(guī)模比較適中，也是因?yàn)樾轮袊闪⒁詠硖貏e是改革開放以來，村委會(huì)管理并承接了傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)，人們形成了較強(qiáng)的利益關(guān)系及社會(huì)認(rèn)同，村委會(huì)也建立和形成了相對穩(wěn)定的組織機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施，這為農(nóng)村社會(huì)的組織、管理和服務(wù)提供了基礎(chǔ)和條件。第三，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)的組織與體制創(chuàng)新，一方面切實(shí)理順農(nóng)村社區(qū)黨組織、村委會(huì)和社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織與社區(qū)組織的關(guān)系，另一方面理順政府與社區(qū)的關(guān)系，強(qiáng)化政府對社區(qū)組織的財(cái)政支持、制度規(guī)范和運(yùn)行監(jiān)督。第四，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)體制，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。第五，進(jìn)一步加大農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財(cái)政投入，完善政府主導(dǎo)的多元化投入體制。第六，大力加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。第七，制訂農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的相關(guān)法規(guī)政策。學(xué)者們普遍強(qiáng)調(diào)，農(nóng)民群眾是農(nóng)村社區(qū)的主體，也是社區(qū)建設(shè)的參與者和受益者，在推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，必須尊重農(nóng)民群眾的主體地位，根據(jù)農(nóng)民群眾的愿望和需求確定農(nóng)村社區(qū)的工作重點(diǎn)和服務(wù)內(nèi)容，切實(shí)保障農(nóng)民群眾的權(quán)益。要?jiǎng)訂T、組織、支持和引導(dǎo)農(nóng)民群眾及志愿團(tuán)體積極參與社區(qū)建設(shè)。
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