重新理解社會管理——基于社會政策與社會組織的視角

　　重新理解社會管理——基于社會政策與社會組織的視角　　
　　王川蘭
　　內(nèi)容摘要　對社會管理的行政化認知與實踐導向逐漸顯現(xiàn)其弊端，需要我們從社會維度，即社會政策與社會組織的視角對其重新理解和定義。社會管理是與公共福利和生活質(zhì)量相關的社會政策的執(zhí)行與實施，而社會組織逐漸成為除政府之外的另一個有效社會管理主體。社會管理體制的改革需要以真實的社會需求為導向，從建立分類管理制度、制定社會發(fā)展與影響指標、發(fā)展社會慈善資本及社會經(jīng)濟部門等多層面進行構建。
　　關鍵詞　社會管理　社會政策　社會組織發(fā)展
　　作者王川蘭，復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院博士。（上海：200433）
　　隨著我國人均GDP在2008年達到3000美元，經(jīng)濟社會發(fā)展目標從解決溫飽逐漸轉(zhuǎn)向追求生活質(zhì)量，社會建設與社會管理的議題逐漸引起大眾的關注和討論。事實上，在過去幾十年中，盡管我國的經(jīng)濟體制改革取得了巨大成功，政府管理體制改革也頗有成效，然而社會管理領域的改革還處于破冰階段，進展比較緩慢，還沒有形成一個系統(tǒng)完整的改革思路與政策框架。與此同時，隨著改革的深入而引發(fā)的社會風險與問題卻在日益凸顯，人民群眾對各類社會政策及社會服務的需求逐漸增加，以強調(diào)民生改善與福利保障為核心的社會管理體制的改革，勢必將成為下一發(fā)展階段的重中之重。那么，什么是社會管理？如何實施社會管理？怎樣評判社會管理的成效？至今，理論界與實踐部門尚缺乏對這些問題的深入思考與有效應對，迫切需要我們對上述問題進行重新理解與回應。
　　“單位—街居”體制結構中的社會管理及其弊端
　　一直以來，我們對社會管理的認識和理解是放置在計劃經(jīng)濟體制結構中加以實現(xiàn)的。在計劃經(jīng)濟年代，我國在社會領域?qū)嵭械氖且浴皢挝恢啤睘橹�、以“街居制”（基層地區(qū)管理）為輔的管理體制。主要表現(xiàn)為在城市基層社會逐步建立了通過單位這一組織形式管理職工，通過街居體系管理社會閑散人員、民政救濟和社會優(yōu)撫對象等，從而實現(xiàn)對城市全體社會成員的控制和整合，達到維護社會穩(wěn)定和鞏固政權的目的。單位制的形成具有歷史背景，是適應計劃經(jīng)濟體制而設立的一種特殊的組織形式，具有政治、經(jīng)濟與社會三位一體的功能，在當時起到了重要的社會整合作用，但也帶來了制度性的后果，造就了總體性社會和依賴性人格。而“街居制”地區(qū)管理主要是通過街道辦事處和居民委員會這兩個行政建制的組織來開展工作。街居體系雖然經(jīng)歷了50多年的發(fā)展變化，但一直扮演著政府的“腳”的角色，簡單被動地執(zhí)行上級政府下達的指令與任務。因此，社會管理被理解為社會福利事業(yè)管理，包括個人的單位福利及困難家庭依賴正式單位或街道政府保障的思維模式，其覆蓋的范圍及提供的福利都比較有限，基本局限在養(yǎng)老撫恤、獨身子女津貼、公費醫(yī)療等方面。
　　在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型之后，所有制結構出現(xiàn)了變動，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，社會流動也迅速加劇，導致單位制及其附屬的單位福利體制基本解體，但其長期以來形成的心理與行為模式，至今影響著政府對社會管理與建設的理解和判斷。在經(jīng)濟社會快速轉(zhuǎn)型的當下，通過街居制這一行政化的單向度結構傳輸社會福利產(chǎn)品與社會服務，實行社會事業(yè)管理，遠不能滿足多樣化的社會和個人發(fā)展的需求。而在單位制退出及街居制捉襟見肘之際，社會管理缺乏其他有效的替代性供給主體，顯得十分薄弱，居民有關環(huán)境、衛(wèi)生、治安、娛樂、健康、教育、購物等社會需求方面的問題，無法得到及時反映和解決。長此以往，容易形成社會管理的空白區(qū)——“非國家空間”，這對于社會穩(wěn)定與社會發(fā)展都會產(chǎn)生消極影響。這就迫切需要我們在“單位一街居”體制結構之外，重新認識與探討社會管理被當今時代所賦予的新的內(nèi)涵、特征及其實現(xiàn)路徑。
　　基于社會政策與社會組織視角的社會管理變革
　　不同于過去計劃經(jīng)濟體制下對社會管理狹隘化、簡單化的理解和運行，在當前的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，需要從政策環(huán)境及組織執(zhí)行的視角對社會管理加以重新認識和理解，并且從這些方面切實加強社會管理體制的改革與建設。換言之，社會政策、社會組織及社會管理是三位一體的關系，社會管理的建設離不開社會政策的制定與社會組織的發(fā)展。
　　其一，從社會政策的角度理解社會管理�！吧鐣�政策是影響公共福利的國家行為”，正如邁克爾·希爾(MichaelHill)所言，雖然非國家機構也可以有政策，但社會政策這種一般性的表達方式主要是用來界定與公民福利有關的國家所起的作用。[1]顯而易見，社會政策主要是通過國家公共權力的介入發(fā)揮配置和供給公共福利產(chǎn)品的作用。而從國際經(jīng)驗來看，社會政策通常包括扶貧政策、社會保障政策、就業(yè)政策、醫(yī)療衛(wèi)生政策、教育政策、住房政策、社會服務政策，以及社會秩序政策等。就這一意義而言，社會管理實質(zhì)上是社會政策的執(zhí)行，是政府和其他公共組織及社會機構在社會政策范圍內(nèi)，組織、管理與協(xié)調(diào)同老百姓現(xiàn)實生活休戚相關的社會事務，基本上涵蓋了國民福利、就業(yè)、住房、健康、文化、教育、人口、婚姻與家庭生活、社區(qū)與社會公共環(huán)境以及宗教等范圍，提供關系著每個人生活質(zhì)量與品質(zhì)的社會性公共服務。社會管理在此意義上保障人民福祉隨著經(jīng)濟發(fā)展而發(fā)展，促進社會公平與公正，防止社會問題擴大和激化，避免出現(xiàn)大的社會震蕩，是社會政策的執(zhí)行行為與過程。由此可見，社會管理的中心是執(zhí)行和實施社會政策，即為有效實現(xiàn)上述社會政策目標所進行的組織、協(xié)調(diào)和推展社會服務的活動。社會管理的核心是社會政策，社會政策是政府干預、管理社會的主要手段和基本措施，它決定了其他的社會管理方式與手段。
　　因此，社會管理首先需要通過社會政策的界分，來確定相應的社會行政管理體制與職能范圍，運用社會行政及社會工作等專業(yè)方法，將國家或地區(qū)的社會政策轉(zhuǎn)化為社會服務的持續(xù)動態(tài)過程，以預防或解決社會問題。社會管理區(qū)別于其他公共事務管理的特點主要表現(xiàn)為依照行政程序，通過社會管理的行政組織及社會服務人員在社會政策的架構中，針對社會問題與目標群體，整合分離的社會資源，開發(fā)執(zhí)行可持續(xù)的社會服務項目，向有需要的社會成員提供專業(yè)化的社會服務，從而實現(xiàn)社會政策的預期目標。因此，要推進我國社會管理體制的改革，首先需要進一步構建一個完善的社會政策體系作為其規(guī)范性與合法性前提。
　　其二，從社會組織的視角認識社會管理。社會政策執(zhí)行的終端往往表現(xiàn)為各類社會性公共物品與社會服務項目的提供，而這必然涉及到社會組織在其中的角色與功能。按照各國的發(fā)展經(jīng)驗，政府作為國家權力中心，它決定著公共資源的分配機制與基本原則，而作為第三次分配的社會組織、慈善活動，則體現(xiàn)著社會自組織的功能與民間志愿精神的興起，它包括了社會組織的發(fā)展和管理，社會志愿服務的提供與管理等�，F(xiàn)如今，社會組織已經(jīng)成為除政府外的另一大社會管理主體，在社會事業(yè)與社會福利領域發(fā)揮著獨特的自我管理、自我服務與自主治理的功能。從英美等國的發(fā)展路徑來看，社會組織的發(fā)育水平與社會管理和服務的成效之間有著較強的正相關關系，即社會組織發(fā)達的國家和地區(qū)，其社會管理水平與質(zhì)量也相對較高。
　　在發(fā)展社會組織方面，我們可以在一定程度上參考借鑒西方的成功經(jīng)驗及模式。例如在美國，非營利組織及其服務在全部社會服務中所占的比例相當高，幾乎占所有社會服務的一半，甚至更高。政府對社會組織的直接支持表現(xiàn)為：政府提供基金支持以及直接與慈善和志愿組織簽署合同：為那些參與低收入階層服務的慈善和志愿組織付費。同時政府對慈善和志愿組織進行一系列的間接支持，包括對捐贈行為的免稅、減稅；為從事兒童照顧、老人照顧、住宅補貼的慈善和志愿組織的員工，提供稅收信用以及稅收減免等。而英國政府則通過建立制度化伙伴關系的方式，鼓勵推動社會組織與社會管理。英國政府和社會組織的代表于1998年共同簽署了一份《英國政府和志愿及社會部門關系的協(xié)議》，這不是一部法律，而類似一個備忘錄，但其重要意義在于它經(jīng)過廣泛的討論，由政府和非營利部門共同協(xié)商達成、共同簽署遵循，明確各自的責任與權限，為雙方今后的關系確立了基本原則和行為依據(jù)。
　　上述國家的成功范例提醒我們，政府需要與社會中介組織建立一種制度化、法理化的關系。社會管理的實現(xiàn)水平在很大程度上取決于社會組織的發(fā)育程度，尤其是直接從事各類社會性公共服務的民間團體的成熟程度，因此我們需要重視和研究這部分社會組織的內(nèi)在機制和發(fā)展條件，在政府公權力之外更好地整合民間力量，發(fā)揮其非行政、非層級、非政府的社會管理與服務策略，形成政府與非政府部門間的合作伙伴關系。[2]而這種相互依賴關系又將對雙方的制度整合和運作效能產(chǎn)生新的挑戰(zhàn)，需要進一步評估考量。
　　社會需求導向下社會管理體制的多層次構建
　　在新的社會經(jīng)濟發(fā)展背景下，社會管理的內(nèi)涵與外延都發(fā)生了較大變化，從簡單的行政主導下的單位一街居式社會統(tǒng)合管理體制，轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣�政策制度框架中政府與社會組織合作互動的社會綜合管理體制。進一步而言，社會管理體制的改革與重構需要以真實的社會需求為導向，從管理方式、評估指標及社會投資等層面共同推進。
　　第一，實行社會服務與社會組織的分類管理體制，兼顧社會管理的公平與效率。一方面，針對不同的社會事務和社會服務的內(nèi)容，例如養(yǎng)老服務、健康衛(wèi)生服務、就業(yè)服務乃至家庭服務的性質(zhì)與特點，制定相應的社會管理政策與制度：另一方面，對社會組織進行分類管理，以公益性和互益性的標準對其分別實行稅收優(yōu)惠等。從政策上將社會組織劃分為民間公益組織和民辦非營利企業(yè)（類似于當前我國的民辦非企業(yè)單位和西方背景中的社會企業(yè)）兩種類型。針對不同的類型，可以采取不同的稅收優(yōu)惠政策、政府支持政策及不同的監(jiān)督管理辦法。對于民間公益組織，因其面向全社會開展公益慈善活動，應該采取全面的免稅優(yōu)惠政策，并通過政府委托或政府采購給予資金支持，同時鼓勵它們開展多種形式的社會慈善與公益活動。這類組織因其運作的是公益財產(chǎn)，應限制其開展經(jīng)營性活動，依法強制貫徹公開性和透明性原則，并實行嚴格的社會監(jiān)督。對于民辦非營利企業(yè)，因其提供的社會服務或者具有市場交易性，或者具有互益性，應從政策上鼓勵它們參與市場競爭，依托市場維持組織的發(fā)展，相應地，政府可采取一定的減稅措施給予支持。
　　第二，建立社會發(fā)展指標與社會影響指標，提升社會管理的信度與效度。政府要切實實現(xiàn)社會管理的目標，需要將社會影響評估納入到經(jīng)濟、社會和環(huán)境的決策中去。必須把社會管理目標具體化，通過指標設計，編制成可以測度的社會指標，如同經(jīng)濟發(fā)展中的國內(nèi)生產(chǎn)總值、消費價格指數(shù)、國際收支、就業(yè)率、居民收入等一樣。但是，到目前為止，能夠像經(jīng)濟數(shù)據(jù)那樣用幾個指標來預測社會發(fā)展的社會指標很鮮見，全世界都是如此。對于社會宏觀管理．這無疑是一個難題。參考一些學者的相關研究，筆者以為在中國目前的發(fā)展水平和階段，可以考慮的社會指標應當包括城鎮(zhèn)貧困人口比例、城鎮(zhèn)基尼系數(shù)、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險覆蓋率、城鎮(zhèn)醫(yī)療保險覆蓋率、城鎮(zhèn)失業(yè)保險覆蓋率、高中階段毛入學率、基本公共衛(wèi)生覆蓋人群、調(diào)查失業(yè)率、不公平指數(shù)、犯罪率等。我們還有待于在上述甚至更多指標的基礎上，研究和設計出幾個簡明的社會發(fā)展指標，用來定期監(jiān)測社會管理目標的實現(xiàn)情況。
　　第三，大力發(fā)展社會慈善資本，培育“社會經(jīng)濟部門”的形成，實現(xiàn)社會管理的創(chuàng)新與效益。傳統(tǒng)的社會福利事業(yè)管理給人的感覺是不追求效益，并且是花錢的事業(yè)。隨著社會捐贈活動的日益活躍與非公募基金的日益增多，這是一筆不容小覷的社會慈善資金，需要我們樹立一種現(xiàn)代社會慈善資本的觀念，建立一個社會慈善資本的運作體系，以社會投資來解決根本問題，通過慈善投資的方式，擺脫以往的“施舍性質(zhì)的濟貧院方式”，這是一種更為積極、創(chuàng)新及效率標準下的社會管理理念與模式。其關鍵之處在于需要建立制度化的中間服務機構，例如由專業(yè)管理顧問公司或者公益創(chuàng)投基金設立公益創(chuàng)投計劃，由專業(yè)人士和獨立研究評估來選擇和決定慈善資金的去向，服務于社會慈善資本、政府及社會組織，幫助其提升社會管理與社會服務的效益。
　　大力發(fā)展社會慈善資本，有助于進一步推進“社會經(jīng)濟部門”的形成。有別于傳統(tǒng)的公共經(jīng)濟部門與市場經(jīng)濟部門，“社會經(jīng)濟部門”是一個新的概念與事物。按照OECD等國際組織的通行定義，從性質(zhì)上來說，它主要是指第三部門（非政府組織，社會企業(yè)，社區(qū)組織與志愿組織等）在經(jīng)濟領域的活動產(chǎn)生的效益總和，它不是以人們衡量市場經(jīng)濟的辦法即工資、收益等來衡量，其產(chǎn)出是把社會效果和間接的經(jīng)濟效益結合在一起。具體而言，我國當前需要大力發(fā)展以社會組織為主體的生活性服務業(yè)，推進“社會經(jīng)濟部門”的形成。特別是隨著老百姓收入水平的提高，社區(qū)服務業(yè)、老年服務、病人看護、社區(qū)家庭醫(yī)生、衛(wèi)生服務，以及其他一些關系到人民群眾生活質(zhì)量和品質(zhì)的生活性服務業(yè)需求日益提升，以社會服務業(yè)為主的“社會經(jīng)濟部門”具有吸納就業(yè)、投入少、資源損耗少、可持續(xù)發(fā)展等優(yōu)勢，從就業(yè)容量來講比生產(chǎn)性服務部門還要大。通過在社會管理中加強對社會服務領域的社會性投資，推動政府、公益性或社區(qū)發(fā)展銀行、商業(yè)性信托機構、公益基金乃至個人等多種投資主體，共同參與、支持和發(fā)展社會服務組織與服務項目，一方面可以滿足日益增長的社會服務與福利需求，另一方面可以創(chuàng)造更多就業(yè)崗位，實現(xiàn)社會管理在經(jīng)濟與社會方面的雙重效益。
　　[本文受上海市教委科研創(chuàng)新項目(11ZS13)、上海市教育發(fā)展基金會晨光項目(2007CG12)資助。]
　　參考文獻：
　　[1]邁克爾·希爾，理解社會政策．北京：商務印書館，2003：11．
　　[2] Kettl, D.The Global Public Management Revolution:AReport on the Transformation of Governance.Washington D.C.: The Brookings Institution, 2000: 67.　　

【重新理解社會管理——基于社會政策與社會組織的視角】相關文章：

藝術的視角╠╠理解麥克盧漢08-11

藝術的視角╠╠理解麥克盧漢08-11

社會組織能力建設培訓感想08-13

社會組織工作總結05-30

社會組織參與脫貧攻堅工作總結09-07

科學理解社會主義和諧社會08-15

論犯罪人的社會化缺陷與重新社會化08-05

和諧社會的理解和認識08-15

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中反哺農(nóng)業(yè)的社會公共政策創(chuàng)新：一個制度供給的視角08-26