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風險社會中的大城市治理與社會政策的發(fā)展
風險社會中的大城市治理與社會政策的發(fā)展熊躍根，北京大學社會學系教授、教育部人文社科重點研究基地北京大學社會與發(fā)展研究中心研究員、博士
在2010年世博會之后討論城市的風險問題與社會政策發(fā)展的問題，對探索“十二五”和更長一段時期內(nèi)中國的城市經(jīng)濟與社會發(fā)展道路具有非同尋常的意義。一方面世界日益了解中國，而中國正在加快融人世界：另一方面作為一個發(fā)展中的大國，中國的發(fā)展經(jīng)驗也具有固有的政治、經(jīng)濟與社會意義．、在經(jīng)歷快速的經(jīng)濟發(fā)展后，目前中國的城市尤其是大城市面臨諸多問題和風險，大規(guī)模的流動人口及其社會安全問題、農(nóng)民丁的社會保護與就業(yè)問題、不斷涌現(xiàn)的城市社會風險等都在考驗城市的治理策略。在我們?yōu)槌鞘械男旅婷残老驳耐瑫r，我們也在為失去的寧靜平和與曾經(jīng)夢回縈繞的社區(qū)生活而感到憂慮不堪。按照U．Beck的話，城市作為風險社會的一部分，不僅在形塑公民的日常生活，也在影響社會經(jīng)濟發(fā)展的進程。中國城市的快速發(fā)展和變化，基本上反映了過去20—30年里市場經(jīng)濟發(fā)展的成果，同時也折射出在政府主導的發(fā)展戰(zhàn)略中千篇一律的城市規(guī)劃思路和大同小異的城市發(fā)展問題。
經(jīng)濟發(fā)展主導下的中國城市發(fā)展與滯后的社會規(guī)劃
在傳統(tǒng)的社會主義經(jīng)濟體制下，城市毫無疑問占據(jù)了經(jīng)濟增長與社會發(fā)展的主導地位，“重視城市輕視農(nóng)村、重視工業(yè)輕視農(nóng)業(yè)”曾經(jīng)左右了國家發(fā)展的基本思路和戰(zhàn)略布局。城市的發(fā)展通過單位制、區(qū)域工業(yè)布局和戶籍限制政策等建立了一種封閉與半封閉式的城市經(jīng)濟圈，農(nóng)村成為城市經(jīng)濟發(fā)展的資源供給鏈，城市的社會保障與社會規(guī)劃基本就以就業(yè)為基礎、以單位為格局建立起來。由于外來人口與城市居民的社會流動性較小，城市管理者基本上無須考慮并設計整體與系統(tǒng)的社會規(guī)劃，民政部門基本上能應對在一個封閉的城市生活體系中出現(xiàn)的幫扶貧弱等社會需要。但隨著改革開放進程的加快和人口流動性的增強，以計劃經(jīng)濟體系和單位制為基礎的社會保障體制日益面臨困難和挑戰(zhàn)，社會服務的不足、社區(qū)設施的落后、社會保障制度的缺陷，越來越難以滿足不斷增加的、不同人口的社會需要。
同時，由于長期以來中國城市的發(fā)展是在強調(diào)經(jīng)濟增長的前提下實現(xiàn)其快速擴張的，城市工業(yè)對資源、土地等消耗與依賴日漸增強，隨之而來的問題（諸如水資源緊張、環(huán)境污染、能源供應困難等）對城市的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了制約。此外，中國的城市發(fā)展在很長一段時期內(nèi)，雖然在一定程度上注重了對基礎設施的投入，但基本上沒有按照理性的城市規(guī)劃模式來實現(xiàn)城市的發(fā)展格局，其中政府官員對績效的考慮與建設開發(fā)商對自我利益的顧及，使得真正意義上的社會規(guī)劃屢遭延滯。也就是說，在社會主義的經(jīng)濟體制下，包括城市發(fā)展的規(guī)劃更多只是經(jīng)濟層面的，并不強調(diào)社會規(guī)劃（對社會發(fā)展、社會服務以及社區(qū)服務等的總體規(guī)劃與布局）。直到近些年，在政府開始意識到城市發(fā)展中的問題與經(jīng)濟一社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性后，才對社會規(guī)劃重視起來。人們也才逐漸認識到一個好的城市并非完全由經(jīng)濟規(guī)模與效益來主導，城市發(fā)展更多地要以人以及人的需要為中心來考慮，建設有利于生存、生活與發(fā)展的環(huán)境才是創(chuàng)造城市活力的重要源頭。中國傳統(tǒng)的城市發(fā)展模式，由于過于強調(diào)空間布局而忽視社會規(guī)劃和人的社會需要，給日后的城市發(fā)展埋下了很多隱患，一旦城市人口規(guī)模達到一定水平，諸如人口、資源與環(huán)境的矛盾關系就會變得異常尖銳。對這些問題我們必須保持足夠的警醒和適時的反思。
轉型時期城市發(fā)展進程中的社會風險及其治理
過去半個多世紀以來，中國的城市化水平有了明顯的提高，其中一個顯著的方面是城市人口規(guī)模的增加，以及大中城市數(shù)目的快速上升。但城市發(fā)展過程中的社會風險及其治理卻面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。就城市發(fā)展而言，中國快速的社會轉型和城市擴張，導致了一系列新的社會風險，其中對城市管理者來說，最主要的風險包括三個方面：流動人口導致的公共衛(wèi)生與社會安全、農(nóng)民工的社會保障、環(huán)境問題導致的潛在社會風險�；谝粋�以管理和控制為主導思想的治理體制，中國地方政府長期以來要不斷面對日益增加的流動人口、城市中困難群體被壓抑的利益訴求和農(nóng)民工的社會保障需要，以及快速城市擴張進程中導致的群體性事件給城市管理帶來的壓力。因此，政府對這些風險的有效控制與治理，不僅反映了城市經(jīng)濟社會發(fā)展的正當性，也反映了新時代公民對城市生活與城市發(fā)展模式的新期望。
當代社會的一個顯著特征是個體化意識的增強，同時社會中公民的流動性與家庭的不穩(wěn)定性增強。在中國快速的城市化過程中，大城市中日益增加的新生代農(nóng)民工和就業(yè)不穩(wěn)定的城市青年群體，他們在就業(yè)、住房和社會保障等方面正面臨諸多的困難與挑戰(zhàn)。他們的主體意識較強，利益訴求渠道更加多元化，他們積聚的社會問題如果長期得不到正視和化解，極可能率先凝結為社會風險。不僅如此，快速的城市化還使得城市和周邊環(huán)境質量不斷惡化，城市空氣、水資源和交通系統(tǒng)的問題正在逐步蠶食城市發(fā)展的成果。
針對上述城市發(fā)展中的社會風險，我們應盡快通過一系列社會政策和社會服務的安排，重新定下城市發(fā)展的基調(diào)，重新塑造新型的城市社會契約關系，從而恢復和建立良好的國家一市民或國家一社會關系，實現(xiàn)基本的公平正義，確保公民基本的社會權利。最近，針對“十二五”規(guī)劃和未來中國經(jīng)濟社會發(fā)展藍圖，中國執(zhí)政黨和政府提出了轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和促進包容性增長的戰(zhàn)略，這將對未來城市發(fā)展的方向與格局產(chǎn)生積極的影響。
社會政策在城市發(fā)展中的意義和作用
在政府開始注重可持續(xù)發(fā)展與包容性增長的重要性后，城市管理者特別要清醒認識社會發(fā)展與社會政策的價值與重要性。社會政策對城市發(fā)展的意義和作用主要表現(xiàn)在三個方面：第一，社會需要的評估對城市發(fā)展的意義，主要包括城市規(guī)劃中對社會需要的評估，即公共服務的均等化和強調(diào)社會服務的包容性。第二，社會規(guī)劃對城市發(fā)展的意義，主要包括住房政策與公共住房的規(guī)劃、區(qū)域不平等與社區(qū)發(fā)展規(guī)劃和公民參與。第三，社會政策對城市發(fā)展的作用，主要包括建立城市發(fā)展的社會指標體系、農(nóng)民工等脆弱人群的城市融入、城市居民對城市公共問題的意識和政策倡導、通過收入再分配和社會福利政策改變社會不平等。
快速和不均衡的城市發(fā)展是地方經(jīng)濟發(fā)展模式的真實寫照，也是城市社會問題堆積的重要原因。同時，過分的消費主義文化色彩、功利主義和缺乏人性的都市規(guī)劃，讓我們的城市變得日益陌生。最可悲的是，資本和財富邏輯幾乎主導了整個城市人的精神世界。正如DavidHarvey所言，城市空間正在進一步被資本所割裂和分化，而城市商品化文化泛濫和爆炸式增長不斷促成城市的系統(tǒng)性危機。中國的城市發(fā)展需要從發(fā)展理念、城市規(guī)劃思路和社會政策等多個面向進行反思，需要批判性地總結過去10—20年間城市擴張的經(jīng)驗與教訓。對很多人來說，“城市讓生活變得更美好”仍然是一個遙遠的夢想。瘋狂上漲的房價和不斷上升的生活指數(shù)，讓許多年輕人失去了夢想，不少人選擇“逃離北上廣（北京、上海、廣州）”，這是城市發(fā)展的悲哀。
中國是一個其文化、制度和社會基礎具有獨特性的發(fā)展中國家，中國的發(fā)展是在學習、適應及不斷調(diào)整的策略下重新尋找強國道路的結果。過去30多年中國的發(fā)展模式是社會主義體制遺產(chǎn)和市場經(jīng)濟相結合的產(chǎn)物，城市發(fā)展則是自由主義經(jīng)濟哲學大行其道的一種突出表現(xiàn)形式。未來，無所限制的城市發(fā)展是危險的，對“資本”和“貪婪”沒有底線的縱容將不斷引發(fā)人類社會的災難。對政策決策者和城市規(guī)劃者而言，他們要警惕自己正變成罪惡堡壘的制造者和反自然生活方式的倡導者，因為今天的城市既不是烏托邦，也不是資本可以任意妄為的屠宰場。城市應該成為滿足公民生活需要、活躍公民參與、提升精神境界和追求理想的平等空間，而城市發(fā)展應該為這樣的要求提供條件。“有一點毫無疑問，那就是，單調(diào)、缺乏活力的城市只能是孕育自我毀滅的種子。但是，充滿活力、多樣化和用途集中的城市孕育的則是自我再生的種子，即使有些問題和需求超出了城市的限度，它們也有足夠的力量延續(xù)這種再生能力并最終解決那些問題和需求。”
(JaneJacobs,TheDeathandLifeofGreatAmericanCities,1961)
【本文為教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“中國特色社會工作制度和模式研究”09JZD0026階段性成果�！�
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