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如何認識歐盟的“民主赤字”問題?
從20世紀50年代初的煤鋼聯(lián)營到90年代初歐盟的建立，歐洲一體化主要由政治精英所推動。然而，1992年丹麥公決否定《馬約》之后，人們發(fā)現(xiàn)歐洲一體化的進一步發(fā)展離不開人民大眾的支持，“民主赤字”的字眼也常常出現(xiàn)在有關(guān)的文獻之中。歐盟層面上的民主建設(shè)引起大家的重視，如何“使歐盟更接近人民”成為歐盟決策者的當務(wù)之急，它被列為《尼斯條約》的目標之一，2001年歐盟委員會在《歐盟治理白皮書》中也強調(diào)了民主建設(shè)的重要性。與此同時，一些學(xué)術(shù)刊物和論壇也就有關(guān)問題展開了熱烈的討論，歐美一些知名學(xué)者就如何認識和解決歐盟的民主問題，紛紛提出自己的見解。本文以文獻綜述的方式，首先評介其中一些較有影響的觀點，然后談?wù)劰P者本人的幾點思考。
歐盟民主制度的缺陷
簡單地說，民主作為一種政治思想，以“人民主權(quán)論”為根本宗旨，即統(tǒng)治者的權(quán)力來自人民，其職責在于保護人民的權(quán)利并得到人民的認可。為了保障這一點，公民通過政黨選舉等渠道選擇政策的制定者和執(zhí)行者，同時又要求整個決策過程公正和透明。這樣，民主又成為一種制度。自近代以來，西方民族國家的民主制度經(jīng)由幾百年的發(fā)展而臻于成熟，而在西歐民族國家基礎(chǔ)上發(fā)展起來的歐共體和歐盟，必然也存在著一個如何建設(shè)民主制度的問題。
1979年，當歐洲議會第一次進行公民選舉時，人們曾預(yù)言泛歐洲政黨將會形成。然而，新的政黨聯(lián)盟到80年代仍在為生存而斗爭，這種樂觀主義破滅了。在《馬約》的“政黨條款”提出之后，90年代的泛歐洲政黨活動趨于活躍，社會黨、基督教民主黨、自由黨和綠黨聯(lián)盟采用了更加一體化的新章程，開始重視歐洲議會的選舉。與此同時，歐洲議會對歐盟的財政預(yù)算有了較為嚴密的控制權(quán)，并獲得了任命歐盟委員會主席和成員以及通過彈劾迫使其辭職的權(quán)力。
然而，從傳統(tǒng)議會民主制的角度來看，歐盟還存在著明顯的“民主赤字”，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
首先，在決策機構(gòu)得到公民的認可和支持方面，歐盟與成員國相比仍然存在著相當?shù)牟罹唷Ｗ鳛闅W盟體制中唯一的民選機構(gòu)，歐洲議會并不具有國家議會通常所具有的那種立法權(quán)。歐洲議會也缺少足夠的監(jiān)督權(quán)，它對在立法決策機制中占據(jù)中心位置的歐洲理事會只有提出書面和口頭質(zhì)詢的權(quán)力。歐洲理事會由成員國政府指派的代表組成，成員國政府參與決策并對政策負責，各國公民很難看到和行使自己的職責，歐盟缺少合法性。在這種情況下，各國政黨對歐洲議會的選舉不像對國家議會選舉那樣重視，民主“輸入”明顯不足。
其次，決策機構(gòu)缺乏透明度而不受公民監(jiān)督。歐洲理事會的構(gòu)成和性質(zhì)，決定它是各成員國政府進行討價還價和幕后交易的場所，其議事過程在幾近封閉的狀態(tài)中進行，除了最后的成文決議以外，其余一概秘而不宣。這種決策機構(gòu)難以直接反映民意，民主在“輸出”方面也存在著問題。
從整個體制上看，歐盟治理是一個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，既有正式的制度，也有非正式的決策議程。它沒有像民族國家那樣形成一個權(quán)力中心而對政策結(jié)果負責，決策過程以網(wǎng)絡(luò)的形式相互連鎖，也不具備傳統(tǒng)的那種垂直特征。因此，歐盟在決策本身、決策時機的選擇以及政策范圍的確定和磋商準備等方面都不夠清晰。這一點使一般人對歐盟的體制很難有足夠的了解，在反映社會各種利益方面主要依賴于游說集團和專家的意見，其結(jié)果有利于反映政治精英的意愿和保護歐盟成員國的利益。
最重要的是，歐盟層面上的公眾尚未形成，歐盟民主缺少直接實施的條件。從西方民主發(fā)展的歷史來看，民主與民族主義是一對孿生子。正是當一個民族感到共同的政治和經(jīng)濟利益所在并認識到自身的文化特征之后，才有可能要選擇一個政府管理整個民族與國家。所以，民族認同是民主的基礎(chǔ)，公眾的存在是民族國家實施民主制的一個重要條件。歐盟各國走向一體化，與一個民族國家的形成過程有著明顯的不同，它不是以一種核心力量為基礎(chǔ)，而是多個國家共同地走向一起；它不是依賴于武力，而是依靠國際條約的約束力來完成。所以，從理論上講，各成員國還有退出歐盟的可能性。雖然《馬約》在政治上對歐盟的公民作了界定，但在目前歐盟各國人民可以感到的只是共同的經(jīng)濟和政治利益，而在語言、文化和社會心理等方面尚未形成統(tǒng)一。正像喬·肖所說的，盡管法律結(jié)構(gòu)確實在歐盟的政府機構(gòu)與歐盟各國公民之間建立了一種垂直的關(guān)系，但是我們無法從中設(shè)想在這些公民之間存在著一種水平的關(guān)系(諸如文化特征、民族地位和公民義務(wù))，而正是這種關(guān)系才能夠把他們約束在一起。(注：JoShaw,“InterpretingtheConceptofEuropeanUnionCitizenship”,WorkingPaper2/99,on
http:/www:leeds.ac.uk/law.)各成員國的公眾沒有完全形成一種對歐盟的認同感，整體上的歐盟公眾尚未出現(xiàn)，所以，歐盟范圍的政黨和團體缺少一種堅實的基礎(chǔ)。
歐美學(xué)者對歐盟民主問題的認識
歐共體/歐盟的民主問題早就引起了歐美學(xué)者的關(guān)注�？枴P瑟在1971年就指出，跨國家政治總是通過加強技術(shù)統(tǒng)治專家聯(lián)合的方式削弱民主所承擔的責任。在跨國家和跨政府網(wǎng)絡(luò)中的多層治理，似乎削弱了地方、地區(qū)和國家層次上民主團體控制歐洲化過程的能力。各級治理的執(zhí)行人員、專家群體和技術(shù)專家治國論者，其地位似乎得到了加強。(注：KarlKaiser,“TransnationalRelationsasaTr
eattotheDemocraticProcess”,inR.O.Keohaneand
J.S.Nye,TransnationalRelationsandWorldPolitics,HarvardUniversityPress,pp.356—370.)
1982年，馬丁·斯拉特發(fā)表“政治精英、公眾的冷漠及歐共體的建設(shè)”一文，著重從歷史角度考察了精英和公眾對歐共體建設(shè)的作用。他發(fā)現(xiàn)，60年代以后公眾對歐共體冷漠的態(tài)度開始改變，但只是幫助代表成員國政府的理事會在歐共體中確立了自己的主導(dǎo)地位。80年代初歐共體的體制結(jié)構(gòu)，不會使歐洲議會引起公眾真正的興趣和大規(guī)模的支持。所以，歐共體機構(gòu)和制度的改變，仍應(yīng)當寄希望于成員國政府本身。然而，在民主普遍要求分權(quán)的情況下，歐共體應(yīng)當認真對待人民大眾的意愿。(注：MartinSlater,“PoliticalElites,PopularIndifferenceandCommunityBuilding”,JournalofCommonMarketStudies,21(1),1982,pp.69—87.)馬丁·斯拉特的這篇文章，較早地談到了公眾對歐共體發(fā)展的重要性。不過，他所指的只是各成員國的公民，尚未涉及到歐共體層面上的公民問題。
90年代初丹麥第一次公決否決了《馬約》之后，公眾與歐盟的關(guān)系引起了大家的極大關(guān)注，一些學(xué)者無論從什么角度論述歐盟，都會涉及它的民主問題。歸納起來，主要有以下幾種觀點。
——歐盟的國際組織性質(zhì)，使其民主無關(guān)緊要。政府間主義的主要代表人物安德魯·摩勒夫塞克在1993年提出，歐共體的“民主赤字”也許是它成功的一個基本原因。這是因為，成員國政府可以利用歐共體的存在使自己在提出政策的主動性方面得到國內(nèi)更多的首肯和支持，在國內(nèi)政策議程安排方面也享有更大的權(quán)力，從而比較容易在國內(nèi)進行政策的協(xié)調(diào)；同時，成員國政府之間的討論和投票都在秘密中進行，各國議會和公眾一般很少有合法的機會批準歐共體的協(xié)議，從而幫助成員國領(lǐng)導(dǎo)人削弱了國內(nèi)潛在的反對勢力，增加了成員國政府之間達成一致的能力。(注：AndrewMoravcsik,“PreferencesandPowerintheEuropeanCommunity:ALiberalIntergovernmentalist
Approach”,JournalofCommonMarketStudies,31(4),1993,p.516.)政府間主義傾向于把歐盟看作是一個國際組織而非一種政體，強調(diào)成員國政府在歐洲一體化中的作用。所以，摩勒夫塞克認為民眾對歐盟支持與否并不重要。
——民主與國家相互聯(lián)系在一起，而經(jīng)濟全球化進程對民族國家的沖擊就等于削弱了民主，民主與一體化相互矛盾，所以不能在民族國家之上即歐盟層次上實行民主。目前歐盟的存在依賴于自由市場提供的合法力量，而向著更緊密的聯(lián)盟方向發(fā)展必然使其更加缺少民主合法性，因此，應(yīng)當保護或恢復(fù)民族國家政治行為的能力。(注：參見O.Gerstenberg,“DenationalizationandtheVeryIdeaofDemocraticConstitutionalism:TheCaseof
theEuropeanCommunity”,RatioJuris,14(3),2001,pp.298—325.)
——歐盟多文化的特征，使之無法實行民主。民族的文化統(tǒng)一是民主的先決條件，甚至一個國家實行多元文化主義也會對民主造成威脅。因此，由于缺少共同的文化和民眾的認同，歐盟即使實行了聯(lián)邦制也不會為社會穩(wěn)定提供一個基本的資源。所以，歐盟應(yīng)當是一個政府間主義之上的國家聯(lián)盟組織。如果它向聯(lián)邦方向發(fā)展，必將導(dǎo)致暴政的出現(xiàn)。(注：參見AgustínJoséMenéndez,“AnotherViewoftheDemocraticDeficit:NoTaxationwithoutRepresentation”,Arena
WorkingPapers19/2000,Jurist,onhttp:/www.fd.unl.pt.)
——歐盟的決策特征有不利于民主的一面，但也有彌補民主缺陷的一面。1995年，約翰·佩特森提出，歐盟決策方式的網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)使利益集團不會像在民族國家內(nèi)部容易控制政府那樣控制歐盟的決策議程，所以從民主理論的角度看，這種網(wǎng)絡(luò)不利于民主。不過，政策網(wǎng)絡(luò)又可以為決策者提供更加有用的信息，通過允許有關(guān)的利益集團直接參與政策的闡明而使政策結(jié)果合法化。他還提出，政策網(wǎng)絡(luò)有助于把多樣性與共同利益和共同的要求協(xié)調(diào)一致，使歐盟不
會出現(xiàn)類似美國聯(lián)邦制的那種過分強大的公共權(quán)力。(注：JohanPeterson,“Decision-MakingintheEuropeanUnion:TowardsaFrameworkforAnalysis”,Journalof
EuropeanPublicPolicy,2(1),March1995,p.59.)
然而，更多的學(xué)者感到了歐盟民主問題的嚴重性，提出它必須、并且也能夠得到解決。
1996年，托馬斯·里斯—凱本發(fā)表“探索生物的本性：國際關(guān)系理論和比較政策分析與歐盟研究”一文，其中探討了如何在歐盟政策網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜結(jié)構(gòu)中實行民主的問題。他認為，成員國政府越容易控制創(chuàng)議權(quán)、制度、信息和思想，就越容易對民主造成損害�！盀榱藴p輕民主‘赤字’可以采取任何可能的措施，但忽視這個問題的結(jié)局將會是災(zāi)難性的�！�(注：ThomasRisse-Kappen,“ExploringtheNatureoftheBeast:InternationalRelationsTheoryandComparative
PolicyAnalysisMeettheEuropeanUnion”,JournalofCommonMarketStudies,34(1),1996,p.75.)迪米特利斯·克里斯丘1997年在“對歐洲一體化研究的新挑戰(zhàn)：理論建設(shè)的含義”一文中指出，加拿大等聯(lián)邦國家從一開始就依靠憲法的形式，在代表區(qū)域和代表選民之間制造平衡。與之不同的是，歐盟過分注意保障成員國政府在制度上的權(quán)力，從而限制了歐盟跨國家民主的發(fā)展。他認為，“現(xiàn)在正是歐盟強調(diào)其公民在各個一體化過程中作用的時候，公民的作用最可能是消除多種‘民主赤字’的良藥。在這方面缺少任何努力將會導(dǎo)致主要由精英所操縱的又一個妥協(xié)結(jié)構(gòu)的出現(xiàn)，并有害于歐洲各民族這個唯一真正的跨國家權(quán)力的利益�！�(注：DimitrisN.Chryssochoou,“NewChallengestotheStudyofEuropeanIntegration:ImplicationforTheories-Building”,JournalofCommonMarketStudies,35(4),1997,p.538.)
可見，兩人都是從傳統(tǒng)的議會民主模式出發(fā)，認為成員國政府是實施歐盟層次民主的一個障礙，歐盟公民是其民主的主要推動力。而寇特萊珀則從另外一個角度提出問題。他認為，盡管議會模式被廣泛認為是評價歐盟民主的一個有效的依據(jù)，但它與歐盟的超國家背景和性質(zhì)并不相關(guān)。而美國政府結(jié)構(gòu)那種強調(diào)社會利益集團的多元主義模式，為歐盟超國家層面上的民主決策提供了一個較為合適的根據(jù)。(注：J.Coultrap,“FromParliamentarianismtoPluralism:ModelsofDemocracyandtheEuropeanUnion's`DemocraticDeficit'”,JournalofTheoreticalPoliticalPolitics,11(1),1999,pp.107—135.)
此外，在歐盟民主問題上還存在另一種觀點，即認為不應(yīng)當基于傳統(tǒng)的民主理論對歐盟的“民主赤字”提出批評，而應(yīng)當轉(zhuǎn)向新的民主理論概念。2001年，皮特·范·漢姆出版《歐洲一體化與后現(xiàn)代的條件》一書，試圖從“后現(xiàn)代主義”角度看待歐盟和西方國家。在民主問題上，他認為歐盟正處在人類發(fā)展的“后現(xiàn)代”階段，隨著國家不再作為權(quán)力的中心和國家特征的逐漸消失，歐盟呈現(xiàn)出越來越多的民族特征和價值觀念，社會越來越多元化和復(fù)雜化。在這種情況下，不能再用傳統(tǒng)的民主觀念看待和要求歐盟。因此，歐盟層面上的民主的精確含義，指的是開放、相互尊重和承認，平等對待，以知識和利益為基礎(chǔ)的代表制和普遍的代表制度，它不同于幾個世紀以來歐洲人所習慣的那種民主定義。他說，應(yīng)當承認歐盟正在向著一個新的民主躍進，使之更適合迎接今天的挑戰(zhàn)，和管理更大和更多元化的政治空間。(注：PetervanHam,EuropeanIntegrationandthePostmodernCondition,London:Routledge,
2001,p.171.)
上述學(xué)者的見解雖不相同，但具有一個共同點，那就是正像希伯特在對歐盟未來的體制結(jié)構(gòu)進行思考時指出的那樣，不管歐盟向著一個共同的體制發(fā)展，還是成員國政府同意把國家主權(quán)交給歐盟，都必須消除其“民主赤字”。(注：H.Siebert,“Europe-QuoVadis?ReflectionsontheFutureInstitutionalFrameworkoftheEuropeanUnion”,TheWorld
Economy,25(1),2002,pp.1—32.)
消除歐盟民主缺陷的幾種方案
在認識到歐盟的民主缺陷之后，歐美學(xué)者從不同的角度提出了一些民主建設(shè)方案。其中，多數(shù)學(xué)者基于傳統(tǒng)的民主理論，少數(shù)人持后現(xiàn)代主義的觀點。有的主張采取多數(shù)主義，有的主張與之相對的共識主義。有的學(xué)者探討了如何界定和塑造歐盟公民的問題，還有人對如何解決歐盟代表公眾利益和代表成員國利益之間的矛盾問題進行了研究。
多數(shù)主義以在決策中采取少數(shù)服從多數(shù)的原則為特征。這種方法利于迅速決策，但政策結(jié)果會導(dǎo)致社會資源再分配，使選舉或投票中獲勝的多數(shù)派獲得更多的利益。這一原則廣泛運用于民族國家的政治制度中，表現(xiàn)為依賴于政黨的選舉競爭、議會代表制和公眾對決策的控制等因素。一些學(xué)者用它來觀察和解決歐盟的民主問題，托馬斯·里斯—凱本即是其中的一位代表。他提出，為了有效防止對民主造成的損害，應(yīng)當采取三項措施：“首先，加強從歐洲議會和成員國議會到城市議會參與歐洲事務(wù)的能力。政府多層治理的制度意味著擴大所有治理層次上的議會的作用。……其次，在各政策部門里系統(tǒng)地加強公民參加歐盟政策準備和貫徹的網(wǎng)絡(luò)活動。為此，應(yīng)當把社會利益集團、社會運動組織和其它的團體包括在這些網(wǎng)絡(luò)中，并加強它們與諸如歐共體委員會的超國家機構(gòu)之間的聯(lián)系。而且，應(yīng)當利用工商業(yè)者與工會就環(huán)境等問題在歐盟層次上展開對話的模式。最后，加強宣傳。成員國的公眾應(yīng)討論歐盟事務(wù)，使跨國家和跨政府專家聯(lián)合做出的技術(shù)性決定必須得到公眾的認可。”(注：ThomasRisse-Kappen,op.cit.,p.74.)
與多數(shù)主義相對的共識主義，要求各政治派別在決策中達成共識。它的特點是在決策中采取一致通過或各方相互協(xié)商的原則，因此往往不利于新的政策的形成和實施。但是，共識主義不會導(dǎo)致對利益重新分配，其政策結(jié)果會使各方都能受益，因而可以最大程度地保護少數(shù)派的利益。一些學(xué)者認為，歐盟體制不同于民族國家，它缺少整體上的民眾，因而建立民主制度不能以多數(shù)主義為基礎(chǔ)，而應(yīng)當采取共識主義的模式。把歐盟體制界定為“新治理”模式的一些學(xué)者就持這種觀點。
所謂新治理模式，即認為歐盟治理不僅是由成員國來引導(dǎo)、而且是包容了所有控制或管理社會的政治和行政角色的活動；治理的關(guān)鍵職能是控制社會政治風險，而不是重新分配利益。持這種觀點的學(xué)者認為，民族及其民眾之所以構(gòu)成了民主制度中接受多數(shù)主義原則的條件，是因為多數(shù)派和少數(shù)派都是同一個民族的組成部分，少數(shù)派會接受多數(shù)派的決策而使之具備合法性。而目前歐盟中有十幾個分離的民族身份，因此在歐盟層面上的多數(shù)派的決策并不能代表所有國家的公眾，因而是不合法的。
他們還認為，歐盟委員會的委員由成員國政府選擇，候選人或團體不會在選舉中遭到淘汰，這一點使歐盟缺少民主基礎(chǔ)的問題進一步復(fù)雜化。與此同時，政黨對贏得成員國政府比贏得歐盟機構(gòu)更感興趣。這一切都決定著在民族國家中發(fā)展起來的民主模式不會輕易地轉(zhuǎn)化到歐盟中去。所以，目前不可能按照傳統(tǒng)的民主模式建設(shè)歐盟民主，唯一的方案是采取一種獨特的代表制和責任模式。
對此，斯密特提出了在參與模式方面把歐洲議會的席位分配到職能選區(qū)、在決策模式上把投票的權(quán)力分配到三個分離的機構(gòu)的設(shè)想。約瑟夫·威勒建議把整個歐盟的決策進程展示在互連網(wǎng)上，以便選民了解和監(jiān)督。賽蒙·�？怂固岢�，把管理權(quán)力委托給不屬于任何黨派的獨立機構(gòu)，并要求它們采取符合公共利益的行動，通過媒體監(jiān)督、議會的嚴格審查等措施保障該機構(gòu)的高效和透明，做到“沒有人控制機構(gòu)，但機構(gòu)處于控制之中”。他認為，這種機構(gòu)采取的政策將會產(chǎn)生最佳結(jié)果，使各方都會受益，合法性將因此得到保障。(注：SimonHix,“The&n
bsp;StudyoftheEuropeanUnionⅡ:The`NewGovernance'AgendaandItsRival”,
JournalofEuropeanPublicPolicy,5(1),March1998,p.55.)
總之，新治理方案認為，解決歐盟“民主赤字”應(yīng)當注重的是解決問題、奉行共識主義和決策機構(gòu)的透明和獨立，而不是依賴于競爭、采取多數(shù)主義和決策機構(gòu)由黨派選舉產(chǎn)生而受其控制。
關(guān)于歐盟公民的身份，《馬約》雖然作了規(guī)定，但歐盟公民的狀況并不令人滿意，加之一體化的最終目標不夠清晰，從而引發(fā)了一些問題：在什么樣的基礎(chǔ)上建設(shè)歐盟公民?這種公民與成員國公民是一種什么關(guān)系?對此，歐美學(xué)者就如何界定和塑造歐盟公民也提出了許多不同的觀點。
有觀點認為，歐盟將發(fā)展成為一個單一的文化實體，未來共和性質(zhì)的歐洲民族主義將通過吸收各民族文化而形成一個單一的大眾文化，歐洲公民將會在此基礎(chǔ)上形成。還有觀點認為，公民的認同和民主只能在民族的濃厚的歷史文化社區(qū)中形成，在歐盟層面上加強歐盟公民的權(quán)利不會塑造歐洲公民，只會削弱各國的民主而導(dǎo)致歐盟虛假的合法性，因為它增加的是不對民主負責的歐洲法院和歐盟委員會的權(quán)力。所以，歐盟的發(fā)展應(yīng)當限定在目前的階段上。第三種觀點是介于二者之間的所謂“歐盟憲政愛國主義”，由于爾根·哈貝馬斯在1992年提出。他認為，自由民主制度中的所有公民可以在不具有共同特征的情況下忠于憲法的原則，在歐盟內(nèi)部存在眾多民族特征的情況下，只有非民族的政治認同概念才具有吸引力而被大家所接受，“憲政愛國主義”就是這種新的公民身份。(注：參見RainerBaub@①ck,“CitizenshipsandNationalIdentitiesinEuropeanUnion”,Jurist,onhttp:/www.fd.unl.pt.)普林特力斯則更明確地提出，應(yīng)當探討建立在新的共同的政治價值觀(而非所設(shè)想的共同歷史和文化)之上的歐盟特征的潛力和動力。(注：N.Prentoulis,“OntheTechnologyofCollectiveIdentity:NormativeReconstructionsoftheConcept
ofEUCitizenship”,EuropeanLawJournal,7(2),2001,pp.196—218.)還有人建議，歐盟公民的地位應(yīng)當在公民權(quán)利和義務(wù)的基礎(chǔ)上發(fā)展，而不是以傳統(tǒng)的民族或種族關(guān)系為基礎(chǔ)。
皮特·范·漢姆從后現(xiàn)代主義視角考察了歐盟公民的問題。他說，在傳統(tǒng)民主制度中，公民身份與民族性聯(lián)系在一起，公民概念以種族文化為基礎(chǔ)，從而形成一個統(tǒng)一的公共領(lǐng)域。而歐盟后現(xiàn)代主義的特征破壞了傳統(tǒng)的公共領(lǐng)域的確定性和統(tǒng)一性，所以應(yīng)當重新界定公民身份。新的公民不再與國家聯(lián)系在一起，公民概念不應(yīng)當產(chǎn)生于種族或文化群體中，而應(yīng)當在廣泛的民主程序中界定。他贊成于爾根·哈貝馬斯“憲政愛國主義”的公民概念，希望這種新的公民將排除歐盟向著一個歐洲超級國家發(fā)展的傾向，從而避免這種國家?guī)須W洲民族主義的一切愚昧。(注：PetervanHam,op.cit.,p.176.)
如何塑造歐盟公民?馬丁·斯拉特在1982年雖然沒有探討歐共體層面上的公民，但指出各國公民對一體化事業(yè)的支持，需要精英做出努力并在制度上加以保障。迪米特利斯·克里斯丘在強調(diào)公民對歐盟民主建設(shè)的重要性的同時，也強調(diào)了制度對保障公民參與的重要性。他說，使成員國公民感到自己作為歐洲公民而共同生存，“需要把傳統(tǒng)上歐盟決策者與政策接受者的角色顛倒過來。然而只有在跨國家的公共領(lǐng)域出現(xiàn)之后，才能做到這一點，從而盡可能地留出民主參與的空間�！�(注：DimitrisN.Chryssochoou,op.cit.,p.538.)
賽蒙·�？怂箤θ绾嗡茉鞖W盟公民提出了具體的方法。他認為，選舉中的競爭在重新界定和塑造歐盟公民過程中具有重大的作用。通過對民主進程的參與，相互競爭的觀點得以合法地表達和對抗，多數(shù)派取得的成功會被各方所接受。所以，失利一方和勝利一方都會賦予競爭的結(jié)果以合法性，新的民主認同將隨之產(chǎn)生。所以，那種以為在一個類似歐盟的多民族的政體中失利的少數(shù)派不會接受多數(shù)派合法性的觀點，只是一家之言。在他看來，公民可以通過民主的實踐而得到塑造，一部歐洲憲法締造的政治制度將會誘導(dǎo)歐洲公民認同的形成。
他進一步提出，不能僅僅滿足于在立法和委任委員會主席方面增加歐洲議會的權(quán)力，為了使歐洲議會的選舉變?yōu)檎嬲母偁�，還需要由泛歐政黨選擇歐洲議員的候選人。但這是一個很遙遠的目標，近期應(yīng)當選擇其他兩種方法：在歐洲事務(wù)上舉行歐洲范圍的全民公決；由每個成員國至少一個政黨提名候選人，直接選舉歐盟委員會主席。后一種方法既能確保每個成員國的一個精英集團成為獲勝群體的一部分，而不會使一個民族國家集體失利，又能給予歐洲公民淘汰某人的權(quán)利，使他們在挑選行政官員方面不必完全依&nbs
p;賴于歐洲議會政黨。
皮特·范·漢姆對塑造新型公民沒有明確提出具體的方法，但從其主張利用互聯(lián)網(wǎng)等先進的通訊工具探索公民參與民主的新形式上看，他也是在強調(diào)民主實踐對歐盟公民形成的重要性。
關(guān)于公民及其認同與民主制度之間的關(guān)系，在西方民主理論中歷來存在著兩種觀點，一種認為前者是后者的一個前提條件，一種認為后者造就前者。可以認為，具有統(tǒng)一認同的歐盟公民是歐盟民主制的一個前提條件，但民主實踐對歐盟公民的形成也有著不可低估的作用。公民與民主相輔相成，互相促動。
在任何中央與地方分權(quán)的政治體制中，都存在著中央機構(gòu)代表區(qū)域利益與代表全體公民利益之間的內(nèi)在矛盾，歐盟也不例外。一些學(xué)者試圖解決這個問題。
迪米特利斯·克里斯丘指出，為了使歐盟各成員國公民意識到他們作為具有獨特性的政治實體而獨立存在，同時又感到自己作為歐洲公眾而共同生存，必須處理好歐盟代表區(qū)域(國家)利益與代表跨國家公眾利益二者之間的關(guān)系。他借鑒斯布拉加的研究成果，認為可以從德國聯(lián)邦模式中得到啟發(fā)。德國的聯(lián)邦模式代表著州政府與聯(lián)邦政府的“匯合點”，屬于其“中心”沒有完全獨立于選舉單位的那種共同體，它的基礎(chǔ)是州行政部門和聯(lián)邦公眾。這樣，在德國聯(lián)邦模式中，區(qū)域體制、政黨結(jié)構(gòu)與由憲法劃分而屬于聯(lián)邦政府的任務(wù)同時存在。當然，德國州政府部分地參與聯(lián)邦決策過程使單個公民很難在國家的決策過程中看到自己的責任，各州議會往往發(fā)現(xiàn)自己僅僅被要求批準政府討論的結(jié)果。所以，按照這種模式，無法按照傳統(tǒng)的民主標準對轉(zhuǎn)移到一個共同機構(gòu)手中的決策權(quán)實施控制。然而，克里斯丘認為，正是通過州、聯(lián)邦兩級政府的“參與性治理”的體制，德國的政體已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)民主觀念中“中心機構(gòu)”代表公眾的原則。這個體制從根本上對公眾負責，但同時也能保護區(qū)域的利益。
所以，迪米特利斯·克里斯丘認為，不管歐盟成員國政府是否有一天會在職能上與德國州政府相同，德國的這種安排為歐盟兩院制的議會和合作式聯(lián)邦的建立，提供了一個可以效法的模式。它有可能使歐盟體制在沒有傳統(tǒng)觀念中那種“中心機構(gòu)”的情況下運轉(zhuǎn)，同時也能夠解決民主問題。
幾點思考
經(jīng)過半個世紀的發(fā)展，歐洲一體化使目前的歐盟在體制方面具備了國家的一些特征，但同時其國際組織的特性也非常明顯，尤其是類似于那種不以一個國家為核心而建立的國際組織。西方學(xué)者從不同的角度、利用不同的方法界定歐盟的特性，探討其背后的推動力量，從而在如何認識和解決歐盟的民主問題上也仁者見仁，智者見智，產(chǎn)生了不同的觀點。
縱觀歐美近現(xiàn)代的發(fā)展歷程，可以看出，西方民主制度的形態(tài)在各國并不是整齊劃一，也不是一成不變的。具有封建主義傳統(tǒng)的英國，在保留君主制的情況下實行責任內(nèi)閣制，而從殖民地時代就具有許多民主因素的美國則實行典型的三權(quán)分立制度。及至現(xiàn)代，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，由于行政權(quán)力隨著社會復(fù)雜化和生活節(jié)奏的加快而日益膨脹，國家權(quán)力重心又開始從立法機構(gòu)向行政機構(gòu)轉(zhuǎn)移。諸如此類西方民主發(fā)展的歷史經(jīng)驗使我們有理由相信，歐盟將會出現(xiàn)一種建立在新的民主理念之上的新的民主制度。
這種民主制不會是空中樓閣，它不可能完全超越傳統(tǒng)的民主，而是與西歐國家已有的政治體制息息相關(guān)。作為西方民主國家，歐共體各成員國在為走向聯(lián)合而設(shè)置超國家機構(gòu)的過程中，無疑要移植民族國家的民主政體而設(shè)立了歐共體委員會、歐洲議會和歐洲法院。目前共同決策的歐洲議會和部長理事會將構(gòu)成歐盟立法機構(gòu)的兩院，也是一種必然趨勢。而借鑒德國現(xiàn)行的聯(lián)邦制模式，則有助于解決未來歐盟代表其全體公眾與代表國家(區(qū)域)利益之間的矛盾。
然而，歐盟畢竟不是、也不會發(fā)展成一個民族國家，這一點決定了它不可能完全按照傳統(tǒng)的模式實行民主，而必須在不斷的實踐過程中尋求突破和創(chuàng)新。實際上，今天的歐盟能夠以其國家和國際組織的雙重性質(zhì)保持正常運轉(zhuǎn)，這本身就是對傳統(tǒng)的西方政治思想和制度的一個創(chuàng)新。因此，它必將能夠完成在新的條件下建設(shè)民主制度的任務(wù)。就民主模式而言，新治理模式所主張的共識主義，在保障各成員國利益和維持歐盟內(nèi)部穩(wěn)定方面切實可行，“憲政愛國主義”和后現(xiàn)代主義的民主理念也提供了各有價值的思路。當然，過分強調(diào)這些構(gòu)想而忽視傳統(tǒng)民主的經(jīng)驗是不足取的。單獨奉行共識主義會使歐盟重新回到20世紀70年代的停滯狀態(tài)，而在界定和塑造歐盟公民方面，僅僅強調(diào)政治觀念而不考慮歐洲各國的歷史和文化因素，也不會取得成功。這里，如何把傳統(tǒng)的民主經(jīng)驗與新的理論模式有機地結(jié)合起來，在民主建設(shè)方面找到一種適合歐盟實際特性的方案，是一個需要進一步深入研究的重大課題。
應(yīng)當注意到，目前歐盟成員國政府領(lǐng)導(dǎo)人控制決策和各國公民對歐盟缺少一致的認同，這一現(xiàn)實決定了歐盟難以在短期內(nèi)有效地組織大規(guī)模公眾參與決策。同時，還存在一個與之密切相關(guān)的問題，即追求民主還要考慮到是否會影響到歐盟的發(fā)展。已有學(xué)者指出，如果歐洲議員對選民的要求做出過多的回應(yīng)，歐洲一體化的步伐可能會減慢。(注：G.Tsebelis&G.Garrett,“LegislativePoliticsintheEuropeanUnion”,EuropeanUnionPolitics,1(1),2000,pp.9—36.)從歷史上看，歐洲一體化主要是在政治精英的推動下不斷向前發(fā)展的，而且這一趨勢目前看來似乎還要持續(xù)一個時期。迪米特利斯·克里斯丘關(guān)于實行民主不能脫離歐盟現(xiàn)狀的觀點，無疑是正確的。他指出，盡管界定現(xiàn)代民主的最低條件是
公眾應(yīng)有權(quán)利參加治理的實際過程，但民主生存的重任是由經(jīng)授權(quán)而為大家決策的少數(shù)人來承擔的。所以，目前使成員國政府的目標與“公眾的情感”相互平衡的最佳模式，在很大程度上取決于政治精英的意愿。這樣，最重要的問題不是多少人介入公共權(quán)力的行使，而是公共權(quán)力如何明智地接近公眾的利益。逐步而穩(wěn)固地建立一種贊成以共同決策來解決共同問題的跨國家的政治文化，是彌補歐盟民主缺陷而又不損害其至今所取得的成就的一種正確方法。(注：DimitrisN.Chryssochoou,op.cit.,pp.531—532.)
然而，歷史的車輪不會停止，歐盟將繼續(xù)闊步向前邁進。在經(jīng)過長期的探索和選擇之后，歐盟終將找到自身的民主特性而成為可以稱之為民主的政治實體，那將是一種多元化的新型的民主。
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