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農(nóng)村土地產(chǎn)權制度創(chuàng)新探索
一.引論：歷史的回顧我國的土地制度，在新中國建立前的漫長的封建社會時期，隨著各個朝代的更替，呈現(xiàn)周期性變化。每個王朝新建之初，統(tǒng)治者一般都采取鼓勵自耕農(nóng)發(fā)展的政策：隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地兼并日益嚴重，土地被集中于大小封建地主的手中，此時社會矛盾會逐步激化，統(tǒng)治者就會進行一系列的土地制度調(diào)整。在此過程中，形成了較為完整和有效的永佃制和押租制。
新中國建立后，進行了土地改革，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地私有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土地改革將所有征收和沒收的土地及其他生產(chǎn)資料統(tǒng)一、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有。之后1952年的大規(guī)模的初級農(nóng)業(yè)合作社運動在承認土地私有權的前提下，將使用權由個人使用變?yōu)榧w共同使用。而到了1955年，開始推行的高級社和人民公社化運動，把農(nóng)民土地私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度改革為集體統(tǒng)一所有、統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度，也就是“三級所有、隊為基礎”的制度。在當時生產(chǎn)力水平還很低的條件下，這種制度缺乏多樣性和靈活性，無法調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。
自1978年秋起，土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制經(jīng)歷了農(nóng)民自發(fā)到國家逐步承認的過程，最終在1984年基本完成在全國范圍內(nèi)的推行。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制雖然沒有改變土地的所有權性質(zhì)，但在土地的使用權方面卻發(fā)生了實質(zhì)性的變化。農(nóng)產(chǎn)通過承包方式獲得了獨立經(jīng)營集體土地的權力，他們雖然沒有土地所有權，但擁有土地產(chǎn)出的大部分勞動產(chǎn)品的所有權；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域中，農(nóng)戶成為獨立的和完整的經(jīng)濟核算單位，他們獲得了對自己勞動力的支配權，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量迅速上升，農(nóng)民收入大幅度提高，1997年農(nóng)村居民家庭人均純收入為2090元，比1978年增加14倍，數(shù)百萬農(nóng)產(chǎn)在80年代擺脫了貧困。
土地承包經(jīng)營使農(nóng)用土地實現(xiàn)了“兩權分離”，土地的所有權和承包經(jīng)營權可以分別歸屬于集體和農(nóng)民兩個不同的主體，使原來“一切土地權利歸集體”的“單一產(chǎn)權”體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w擁有土地所有權，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權的“二元產(chǎn)權”體制。這種體制使農(nóng)民對土地有了的強烈歸屬感，激起了農(nóng)民長久利用、集約利用土地的積極性。由于可以明確預知和享受自己承包土地上的勞動產(chǎn)品，農(nóng)民付出的勞動就與勞動報酬直接對應起來，充分體現(xiàn)了“多勞多得”的按勞分配原則，使農(nóng)民在土地上生產(chǎn)的熱情空前提高。
回顧歷史，我們可以清楚地看到，無論什么時期，土地制度的調(diào)整都會對整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來巨大的影響，土地制度究竟是阻礙還是推動農(nóng)業(yè)的發(fā)展，關鍵在于它是否適應農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)的特點。
二.當前土地制度面臨的窘境
土地承包經(jīng)營使農(nóng)用土地制度在原有的基礎上得到有效的改革和平穩(wěn)的調(diào)整，土地制度是繼承和發(fā)展性的。將承包經(jīng)營權細化給農(nóng)產(chǎn)，初步實現(xiàn)了土地權利、義務的統(tǒng)一，既維護土地集體所有制的基本框架，又使制度有了新的內(nèi)容和發(fā)展。同時，采取承包的生產(chǎn)經(jīng)營方式也和農(nóng)民習慣的農(nóng)耕勞作方式有效銜接，得到農(nóng)民和社會各界擁護，新舊體制的轉(zhuǎn)換平穩(wěn)進行，制度改革所支付的社會成本很低，改革帶來的效益非常顯著，改善了農(nóng)民的經(jīng)濟狀況和生活水平，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。
然而，由于客觀歷史條件的限制，土地承包經(jīng)營引起的農(nóng)用土地制度改革是在缺乏成熟理論準備與系統(tǒng)的政策設計的情況下進行的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制只著重對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式進行了調(diào)整，不可能深入地涉及農(nóng)用土地產(chǎn)權制度的改革問題，因此與城鎮(zhèn)的國有土地使用制度改革相比，農(nóng)用土地產(chǎn)權制度的改革是不規(guī)范、不系統(tǒng)、不徹底的。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種制度的弊端逐漸顯現(xiàn)了出來，并嚴重影響著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟結構的調(diào)整。具體表現(xiàn)在：近幾年來，我國糧食總產(chǎn)值不斷下降；農(nóng)民收入自97年開始持續(xù)4年增幅下降；在我國土地資源極其緊張的狀況下，農(nóng)民棄耕、薄耕和拋荒現(xiàn)象嚴重；農(nóng)民的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性下降，強壯勞動力外出打工，只留下所謂的“三八六零”部隊進行耕作，勞動效率低下。
這些問題的日益嚴重，標志著現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地產(chǎn)權形式已經(jīng)走到了一個瓶頸，在其調(diào)動農(nóng)產(chǎn)積極性的作用得到充分發(fā)揮之后，它所蘊含的深層矛盾也逐漸顯現(xiàn)出來了。
1.土地產(chǎn)權極為模糊、產(chǎn)權界定嚴重不清
我國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律中，都有明確的規(guī)定，但是“集體”的定義則極為含糊�！锻恋毓芾矸ā分幸�(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)業(yè)集體所有�！钡烤拐l是集體的真正代表？有多種提法不說，概念也極不明確，造成對權利主體的認定帶來很大困難。誰都有權利變成誰都無法有效行使權利，往往行政上的組織如村委會等運用其行政權力來干預和行使所有權。
2.農(nóng)民的土地承包權不穩(wěn)定，大大挫傷了農(nóng)民承包土地和進行投入的積極性
為了顯示機會均等，遵循人地均分原則，每隔一段時間就對集體成員承包的土地作一次強制性的調(diào)整，從而使作為土地所有者的集體無論是人員數(shù)量上還是構成上都具有相當大的不穩(wěn)定性。雖然中央說土地承包15年不變，更規(guī)定延包土地可30年不變，但在農(nóng)村，普遍3—5年調(diào)整一次，甚全有的村年年有調(diào)整。據(jù)調(diào)查，從1978以來，農(nóng)民承包的土地已經(jīng)平均調(diào)整3.01次，至少有超過60％的村莊和農(nóng)戶經(jīng)歷過土地調(diào)整。如此頻繁的變動使承包者的預期大大降低，并且即使允許轉(zhuǎn)包土地，也受到“只允許農(nóng)戶將無力耕種的土地在經(jīng)集體同意并不能擅自改變承包合同的前提下自找對象、協(xié)商承包”的限制：同時國家對種植面積、種植品種等都加以限制，給農(nóng)產(chǎn)與集體之間的土地承包關系帶來較強的干擾。這樣的土地制度顯然不能為農(nóng)產(chǎn)提供長期而穩(wěn)定的預期，勢必導致農(nóng)產(chǎn)土地利用行為上的短期化，特別是在土地改良的問題上，農(nóng)戶對土地投資缺乏激勵，相反會選擇過度利用土地導致土地肥力下降，因為這種掠奪式經(jīng)營方式的成本由于時滯因素將由下一任承包者而不是自己承擔。
3.現(xiàn)行土地制度的法律基礎薄弱
前面已經(jīng)提到過，現(xiàn)行法律中涉及土地制度的條款都相對籠統(tǒng)，在具體實施過程中存在種種問題。特別是當農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營過程中遇到侵權行為時，沒有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上農(nóng)民往往較為分散且文化水平不高，使農(nóng)戶處于談判上的弱勢地位，無法依法爭取到自己的合法權利。
4.土地流轉(zhuǎn)制度存在缺陷
由于承包權作為農(nóng)民的使用權是不完整的，農(nóng)民沒有被賦予轉(zhuǎn)包、租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓其他土地權利，使土地使用權流轉(zhuǎn)的市場中介和金融支持無法形成。盡管按農(nóng)戶均分的小塊土地，適應了現(xiàn)有農(nóng)村生產(chǎn)力的需要，但因土地在產(chǎn)權上是凝固的，難以滿足適度規(guī)模經(jīng)營中歸并土地的要求，生產(chǎn)力無法重新配置，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結構的調(diào)整處于要么重新調(diào)整土地承包關系，要么放棄規(guī)模經(jīng)營的尷尬局面，土地的資源
配置效率低下。
三.理論探索：國有還是私有？一種新嘗試
由于模糊的集體所有制帶來的弊端，理論界早就開始探討更為合理的土地所有制，國有還是私有成為學者們爭論的焦點。
贊成土地國有化的主要理由有：實行農(nóng)村土地國有化，有利于國土綜合整治，有利于土地管理；障礙小，成本低；有城市土地國家所有、企業(yè)經(jīng)營的成功經(jīng)驗等。
而贊成私有化的則認為：私有化的產(chǎn)權體系以及保護私有權益的法律體系有助于建立起完全競爭的市場體系。
我認為，土地私有并不是解決目前問題的良方。從保加利亞、捷克、匈牙利和斯洛伐克等國家農(nóng)業(yè)私有產(chǎn)權改革的經(jīng)驗來看，私有化在改革初期造成很大的混亂。私有產(chǎn)權給予個人關于財產(chǎn)自由使用、讓渡和獲取收益的權利，無疑會給微觀主體帶來激勵。但由于私有化后，完善的市場服務體系沒有建立起來，農(nóng)民難以得到信貸和適合家庭農(nóng)場耕種的機器，同時國家取消了對農(nóng)業(yè)的多方面支持和補貼，致使投入品價格攀升、農(nóng)業(yè)利潤下降。在我國，私有化同樣會帶來這些問題。更何況我國還有自身的特殊情況：
首先，從歷史上來看，我國從未實現(xiàn)過真正意義上的農(nóng)民土地私有制。所謂“普天之下，莫非王土”，所有的土地都處于以封建君主和官僚為核心的中央集權體系的控制之下，即使是自耕農(nóng)自由買賣土地也受到很多限制。因此農(nóng)民并沒有很強的土地私有的要求，他們要求的是土地經(jīng)營自主權。
其次，在缺乏分工、自給自足的自然經(jīng)濟中，由于技術水平不高，交易效率低，個人激勵是生產(chǎn)力的決定因素，土地私有將最有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，而目前我國農(nóng)業(yè)已基本脫離自然經(jīng)濟狀態(tài)。
從我國的國情來看，我國實行的是社會主義制度，進行土地私有將會引起劇烈的社會震蕩，冒較高的政治風險，進而不可避免地增加土地制度創(chuàng)新過程中的阻力，減少制度創(chuàng)新的績效。
因此，私有化是不能適應我國農(nóng)業(yè)土地現(xiàn)狀的。但是，單純的國有化將農(nóng)民完全剝離土地，更會打擊農(nóng)民的積極性。那么，是否可以在我國嘗試構建“三權分離式”的新型農(nóng)用土地產(chǎn)權體系呢？
�。ㄒ唬﹪彝恋厮袡啵簢彝恋厮袡酁檗r(nóng)用土地產(chǎn)權體系中最高層次的產(chǎn)權形態(tài)。
�。ǘ┏邪恋厥褂脵啵撼邪恋厥褂脵嗍羌w土地所有權下的一個完整、獨立的土地產(chǎn)權形態(tài)。
（三）土地耕作經(jīng)營權：土地耕作經(jīng)營權是在承包土地使用權上附設的一種他項權利。承包土地使用權人可將其土地耕作經(jīng)營權單獨以轉(zhuǎn)包、分包、出租等方式流轉(zhuǎn)經(jīng)營，經(jīng)營期可根據(jù)經(jīng)營的需要由承包或租賃雙方自行商定。
國家擁有農(nóng)用土地的終極所有權，仿照城市土地所有權的模式，從宏觀上起到調(diào)控和綜合治理的作用。作為所有權者，國家收取合理的租金代替公糧以推動農(nóng)業(yè)的市場化進程，以迎合WTO競爭環(huán)境的到來。
由于從物權的角度對承包土地使用權給予了準確界定，賦予農(nóng)民的土地就可從土地產(chǎn)權的角度給予可靠保障，其權利義務一經(jīng)政府土地部門登記，承包經(jīng)濟關系的各種調(diào)整就不會從根本上影響農(nóng)民與土地關系，今后就可以做到無論承包關系怎么變化，土地權利義務不變：不管生產(chǎn)任務怎么調(diào)整，農(nóng)民都擁有長期而穩(wěn)定的土地使用權。
在這種體系中明確區(qū)分了承包土地使用權和土地耕作經(jīng)營權。農(nóng)民可把承包土地使用權當作一種財產(chǎn)權留在手中，保障自己最基本的土地權益，同時可將土地耕作經(jīng)營權按經(jīng)營的需要轉(zhuǎn)包、出租給其他的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，獲取土地經(jīng)營收益。承包土地使用權和土地耕作經(jīng)營權分開，解決了既要把土地穩(wěn)定在農(nóng)戶，又要擴大土地經(jīng)營規(guī)模的難題，土地在耕作經(jīng)營層次充分流轉(zhuǎn)，可滿足不同規(guī)模的集約化、產(chǎn)業(yè)化以及市場化的經(jīng)營要求，由于土地耕作經(jīng)營權可迅速向種田能手集中，增加農(nóng)地經(jīng)營的面積規(guī)模，從根本上提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，促進農(nóng)村生產(chǎn)力更快的發(fā)展。
土地耕作經(jīng)營權可自主流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民有了更多的“離土”機會與擇業(yè)自由，而承包土地使用權暫不允許轉(zhuǎn)讓，土地最終仍留在承包農(nóng)民手里，流轉(zhuǎn)的將只是短期的耕作經(jīng)營權，防止了因土地長期轉(zhuǎn)讓而造成土地兼并，大量無地農(nóng)民流入城市，造成社會不安定的危險傾向。由于每個農(nóng)民都能平等地享有集體土地的所有權益，農(nóng)戶又有了一份可資經(jīng)營的土地，農(nóng)村剩余勞動力在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或向城市轉(zhuǎn)移時，土地就能發(fā)揮可靠的社會保障作用。
尤其重要的一點是，這三種權利都必須在法律中作出明確、清晰的規(guī)定，確保權利義務得以實現(xiàn)。
四.以農(nóng)產(chǎn)家庭為基本對象是這一體系具體實施的基本要求
我國農(nóng)村仍然保留著較為傳統(tǒng)的風俗和文化心理，千百年來始終以家族血緣為紐帶。在社會價值觀念中，家庭具有極強的凝聚力。在家庭經(jīng)濟的發(fā)展過程中，由于家庭成員的有限性和收益的連帶性，使家庭成員在生產(chǎn)經(jīng)營過程中能實施較為有效的自我監(jiān)督和相互監(jiān)督，從而是使監(jiān)督成本降到最低。這也正是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制能發(fā)揮如此巨大作用的關鍵所在。因此，農(nóng)戶家庭是目前我國農(nóng)村土地微觀產(chǎn)權主體的最佳組織形式。
有人也許會考慮到家庭經(jīng)營不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)模化，但是普羅斯特曼等人在1996提出117個國家的數(shù)據(jù)表明每公頃谷物產(chǎn)量最高的14 個國家中有11個是小規(guī)模農(nóng)場占主導地位的國家。如世界銀行對肯尼亞的研究表明，規(guī)模在0.5公頃以下的農(nóng)場的單產(chǎn)是8公頃以上農(nóng)場的19倍，在印度則是2公頃以下的土地收入高于10公頃以上一倍多， 而這規(guī)模正是我國農(nóng)戶家庭短期內(nèi)可以實現(xiàn)的。
因此，作為“三權分離”式農(nóng)地產(chǎn)權體系最關鍵一環(huán)的承包土地使用權應該由法律界定給農(nóng)戶家庭。為避免產(chǎn)權關系的不穩(wěn)定性和農(nóng)戶的短期行為，時間期限應較目前的承包期延長，并嚴禁任何隨意的沒有法律依據(jù)的更改。
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