農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持與直接補(bǔ)貼政策的國(guó)際比較及我國(guó)的改革方向

  一、國(guó)外對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的具體做法
　　　�。ㄒ唬┟绹�(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的具體做法
　　美國(guó)現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格制度的核心是政府的價(jià)格間接干預(yù)或價(jià)格支持政策。這一政策的指導(dǎo)思想是在不破壞市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供求的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，緩解由于農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的動(dòng)蕩。具體包括：（1）以“平價(jià)率”作為支持的標(biāo)準(zhǔn)。（2）作為最低保證價(jià)格的農(nóng)產(chǎn)品抵押貸款。（3）目標(biāo)價(jià)格制。（4）無(wú)追索貸款。（5  ）儲(chǔ)存或緩沖庫(kù)存。（6）生產(chǎn)和銷售限額。（7）擴(kuò)大需求和糧食援助計(jì)劃。（8）投入物和勞務(wù)補(bǔ)貼。（9）食品券計(jì)劃。
　　美國(guó)現(xiàn)行農(nóng)產(chǎn)品支持政策的主要手段是數(shù)量管理財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合。政府對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品如小麥、玉米、棉花等都確定了目標(biāo)價(jià)格，如果當(dāng)年生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格，政府則向農(nóng)民補(bǔ)貼二者的差額。類似的補(bǔ)貼方式還有無(wú)追索貸款。1990年農(nóng)業(yè)法規(guī)定，小麥、飼料谷物的基本貸款率為最近5年市場(chǎng)平均價(jià)格的85％，稻米和棉花的基本貸款率為平均價(jià)的75％－85％。如果當(dāng)年的市場(chǎng)價(jià)格低于貸款率，政府必須按貸款率收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，從而農(nóng)民不必還貸。但政府的補(bǔ)貼是有條件的，凡是享受直接補(bǔ)貼的農(nóng)民必須參加政府的減耕計(jì)劃和水土保持計(jì)劃：要有7.5％的耕地休耕；另有15％的耕地不予補(bǔ)貼。
　　需要值得一提的是，1996年農(nóng)業(yè)法從根本上推翻了60多年來(lái)逐步形成的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，規(guī)定要在7  年內(nèi)完全取消政府對(duì)農(nóng)場(chǎng)主提供的收入和價(jià)格補(bǔ)貼，使之完全面向世界市場(chǎng)。新法律也取消了對(duì)農(nóng)作物耕種面積的限制，農(nóng)場(chǎng)主可以根據(jù)世界市場(chǎng)對(duì)美國(guó)產(chǎn)品需求決定自己種植的品種和種植面積。新法律保留了基本的無(wú)追索貸款，但方法上有所修正。為了使美國(guó)的農(nóng)業(yè)平穩(wěn)地過(guò)渡到新法律規(guī)定的目標(biāo)，該法律規(guī)定，在7年過(guò)渡期內(nèi)，設(shè)立“生產(chǎn)靈活合同補(bǔ)貼”以替代價(jià)格支持補(bǔ)貼。
　　　�。ǘ�）英、法國(guó)家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的具體做法
　　1、英國(guó)。  政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的干預(yù)主要取決于農(nóng)產(chǎn)品供求的變化。供求平衡時(shí)實(shí)行自由價(jià)格，供不應(yīng)求時(shí)實(shí)行法定價(jià)格，供過(guò)于求時(shí)實(shí)行保證價(jià)格。自由價(jià)格完全由市場(chǎng)來(lái)決定；法定價(jià)格由政府與農(nóng)民協(xié)商而定；保證價(jià)格不影響農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易，市場(chǎng)上的價(jià)格仍然由自由貿(mào)易狀況所決定，因此，保證價(jià)格實(shí)質(zhì)上是政府干預(yù)下的自由價(jià)格。英國(guó)的主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行保證價(jià)格，其中有一部分是歐盟范圍內(nèi)規(guī)定的谷物、牛肉價(jià)格，另一部分是英國(guó)自己規(guī)定的羊肉、酒、橄欖油價(jià)格。蔬菜、水果等實(shí)行自由價(jià)格。豬肉等則實(shí)行完全的自由價(jià)格，政府不加任何干預(yù)。英國(guó)主要是通過(guò)提高農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅、對(duì)進(jìn)出口農(nóng)產(chǎn)品提供補(bǔ)貼以及對(duì)若干農(nóng)畜產(chǎn)品給予價(jià)格保證等辦法，來(lái)保護(hù)和發(fā)展本國(guó)的農(nóng)業(yè)。
　　2、法國(guó)。  法國(guó)政府在二戰(zhàn)后初期就對(duì)大部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)行嚴(yán)格管理。一是建立農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)管理組織。根據(jù)不同種類的農(nóng)產(chǎn)品，分別設(shè)立一個(gè)由政府官員、生產(chǎn)者、中間商和消費(fèi)者的代表組成的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)管理委員會(huì)。二是制定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)管理委員會(huì)在每個(gè)農(nóng)業(yè)年度開(kāi)始之際，根據(jù)市場(chǎng)供需情況制定一組價(jià)格。主要有三種價(jià)格：（1）目標(biāo)價(jià)格。這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在國(guó)內(nèi)或歐盟內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品短缺地區(qū)渴望得到的最高價(jià)格，也稱指導(dǎo)價(jià)格，一般是在農(nóng)產(chǎn)品上市之前規(guī)定的。根據(jù)具體情況，各年度間的目標(biāo)價(jià)格可以有變化，也可以維持?jǐn)?shù)年不變。在一個(gè)農(nóng)業(yè)年度內(nèi)，目標(biāo)價(jià)格一般高于市場(chǎng)價(jià)格，是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)的上限，市場(chǎng)價(jià)格應(yīng)低于它，而不能高于它。如果市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格，政府就要在市場(chǎng)上拋售商品，加以平抑。（2）干預(yù)價(jià)格（收購(gòu)價(jià)格）。這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保證可以看到的最低價(jià)格。干預(yù)價(jià)格一般比目標(biāo)價(jià)格低10％－15％左右，是一種保證價(jià)格，目的是要維持市場(chǎng)價(jià)格不致跌到這個(gè)限度以下，以保護(hù)生產(chǎn)者的最低利益。（3）門檻價(jià)格（閘門價(jià)格）。這是外來(lái)農(nóng)產(chǎn)品到達(dá)口岸的最低進(jìn)口價(jià)格，大約相當(dāng)于目標(biāo)價(jià)格減去外來(lái)農(nóng)產(chǎn)品從口岸到國(guó)內(nèi)或歐盟內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品最短缺地區(qū)的運(yùn)輸費(fèi)用的差額，一般在目標(biāo)價(jià)格與干預(yù)價(jià)格之間。三是干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格低于干預(yù)價(jià)格時(shí)，政府按干預(yù)價(jià)格收購(gòu)全部過(guò)剩農(nóng)產(chǎn)品，或?qū)ι�產(chǎn)者主動(dòng)儲(chǔ)存、撤離市場(chǎng)等給予補(bǔ)貼，或通過(guò)變動(dòng)進(jìn)出口關(guān)稅及補(bǔ)貼調(diào)節(jié)進(jìn)出口，使市場(chǎng)價(jià)格維持在干預(yù)價(jià)格之上。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府按目標(biāo)價(jià)格大量拋售其儲(chǔ)存的農(nóng)產(chǎn)品，或通過(guò)變動(dòng)進(jìn)出口關(guān)稅及補(bǔ)貼調(diào)節(jié)進(jìn)出口，使市場(chǎng)價(jià)格維持在目標(biāo)價(jià)格之下。四是建立農(nóng)產(chǎn)品干預(yù)基金。主要有兩種基金：（1）歐盟的歐洲農(nóng)業(yè)指導(dǎo)和保證基金；（2）法國(guó)國(guó)內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)干預(yù)和調(diào)節(jié)基金。目前，法國(guó)約有95％的農(nóng)產(chǎn)品受到國(guó)內(nèi)或歐盟某種形式或某種程度的價(jià)格干預(yù)。
　　3、日本對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策的具體做法
　　保持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定是日本政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理的主要目標(biāo)。日本政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理比較嚴(yán)格，價(jià)格形式有統(tǒng)一價(jià)格、穩(wěn)定價(jià)格（安定價(jià)格或穩(wěn)定幅度價(jià)格）、最低保護(hù)價(jià)格和穩(wěn)定價(jià)格基金等。管理的政策目標(biāo)是確保農(nóng)民的利益，保持消費(fèi)者物價(jià)穩(wěn)定。實(shí)行統(tǒng)一價(jià)格的主要是大米，由政府統(tǒng)一規(guī)定大米的收購(gòu)價(jià)格和銷售價(jià)格。確定收購(gòu)價(jià)的依據(jù)是大米生產(chǎn)費(fèi)用、再生產(chǎn)費(fèi)用，另外考慮消費(fèi)者生活穩(wěn)定因素。在大米短缺的時(shí)候，大米的收購(gòu)價(jià)低于銷售價(jià)、補(bǔ)貼也隨之減少。牛肉、豬肉、一部分乳制品、蠶繭、生絲等實(shí)行“穩(wěn)定帶價(jià)格”，即價(jià)格雖然由市場(chǎng)決定，但政府要根據(jù)市場(chǎng)供求，確定一個(gè)價(jià)格上下浮動(dòng)的幅度。對(duì)糖料（甘蔗和甜菜）、砂糖、麥類、土豆等則實(shí)行最低保護(hù)價(jià)格。對(duì)加工乳制品的鮮奶、大豆、油菜籽等實(shí)行基準(zhǔn)價(jià)格。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于基準(zhǔn)價(jià)格時(shí)，政府付給農(nóng)民補(bǔ)貼。對(duì)蔬菜、加工用水果、肉用仔牛、雞蛋等價(jià)格變化大的商品實(shí)行穩(wěn)定基金制度。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格低于基準(zhǔn)價(jià)格時(shí)，差額部分由生產(chǎn)者與政府共同出資的“穩(wěn)定基金”補(bǔ)齊。日本政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整的周期為1年。價(jià)格調(diào)整決策由生產(chǎn)者、  消費(fèi)者代表組成的政府審議會(huì)作出�？偟膩�(lái)說(shuō)，日本農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的形成依據(jù)是生產(chǎn)費(fèi)用、供求因素等，同時(shí)參考?xì)v史價(jià)格和價(jià)格的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。
　　　　　　二、國(guó)外對(duì)農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼的主要措施與做法
　　　　1、美國(guó)的直接補(bǔ)貼
　�。�1）生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼（Production  Flexi—bility  ContractPayment）。美國(guó)的這種直接補(bǔ)貼是最典型的脫鉤收入補(bǔ)貼。生產(chǎn)靈活性是指采用了這種補(bǔ)貼方法之后，生產(chǎn)者無(wú)論生產(chǎn)什么，其所享受到的這種補(bǔ)貼都不受影響，因此具有充分的生產(chǎn)決策靈活性。
　　這種補(bǔ)貼的法律根據(jù)是1996年的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)與改革法案（FAIR）。該法律對(duì)于種植小麥、玉米、高梁、大麥、燕麥、水稻和棉花的農(nóng)民，按照基期的生產(chǎn)數(shù)量進(jìn)行直接收入補(bǔ)貼。計(jì)算的方法是：按1991—1995年平均生產(chǎn)量（單產(chǎn)X面積）的85％，  再乘以政府規(guī)定的單位重量補(bǔ)貼金額，由于1991—1995年的產(chǎn)量是固定不變的，因此，農(nóng)民所可能獲得的直接補(bǔ)貼，只與在基期中（1991—1995年）所生產(chǎn)的產(chǎn)品類別和數(shù)量以及政府所規(guī)定的單位重量補(bǔ)貼

額有關(guān)，而與以后實(shí)際生產(chǎn)什么和生產(chǎn)多少?zèng)]有關(guān)系。
　　1998年以后，由于世界市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格大幅度下降，美國(guó)政府不僅沒(méi)有能夠按原來(lái)計(jì)劃逐步減少直接補(bǔ)貼，反而大幅度地增加了補(bǔ)貼。原來(lái)預(yù)定的直接補(bǔ)貼支出總額每年為50億美元左右，而到了2000年，又在原定的基礎(chǔ)上新增加了50多億美元。2001年8月13日，布什總統(tǒng)簽署法案，美國(guó)政府向美國(guó)農(nóng)民提供55億美元的救濟(jì)金，以補(bǔ)貼因玉米、大豆和其它谷物價(jià)格低迷而造成的損失。當(dāng)然，這也是以美國(guó)中央財(cái)政出現(xiàn)巨額贏余為背景的。
　　具體的補(bǔ)貼幅度如何，以小麥和玉米的情況為例：經(jīng)折算后可知，2000年小麥的補(bǔ)貼幅度為45.20美元／噸，玉米為27.56美元／噸。美國(guó)1990—1995年期間平均每公頃小麥單產(chǎn)約為3噸，玉米單產(chǎn)為7.5噸。按此計(jì)算，則基期種植小麥的農(nóng)民每公頃土地的補(bǔ)貼額為115美元，  基期種植玉米的農(nóng)民每公頃土地的補(bǔ)貼額為176美元。
　　每個(gè)農(nóng)民所獲得的直接補(bǔ)貼總額每年最多不能超過(guò)4萬(wàn)美元。  計(jì)算和操作過(guò)程很簡(jiǎn)單，因?yàn)椴⒉恍枰�調(diào)查農(nóng)民的土地面積和單產(chǎn)，而只要知道農(nóng)民的總生產(chǎn)量就行了，而每個(gè)農(nóng)民在基期5  年中的生產(chǎn)數(shù)量是有據(jù)可查的：在1991—1995年期間，實(shí)行的是差價(jià)補(bǔ)貼，農(nóng)民必須出示生產(chǎn)數(shù)量的證明，一般是銷售單據(jù)，包括糧食收購(gòu)商的發(fā)票、糧食加工商和收儲(chǔ)倉(cāng)庫(kù)的入庫(kù)單據(jù)等。所有這些都已經(jīng)是記錄在案的。
　　上述辦法是克林頓政府于1996年制定的農(nóng)業(yè)法，其主要內(nèi)容是自由種植和政府逐步減少對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼。需要特別關(guān)注的是于今年5  月公布的有關(guān)美國(guó)新農(nóng)業(yè)法規(guī)定，即在今后10年里，政府用于農(nóng)業(yè)的撥款將達(dá)1900億美元，比目前實(shí)行的農(nóng)業(yè)法的開(kāi)支增加了80％。除了對(duì)一直接受政府補(bǔ)貼的小麥、大豆和棉花等種植者增加補(bǔ)貼外，新農(nóng)業(yè)法還將增加對(duì)其他農(nóng)牧產(chǎn)品如花生、牛奶、峰蜜等生產(chǎn)者的補(bǔ)貼。農(nóng)業(yè)法還決定將用于土地保護(hù)方面的費(fèi)用增加80％，這也將使過(guò)去基本得不到政府撥款支持的畜牧產(chǎn)品、水果和蔬菜生產(chǎn)者等獲得政府的支持。新農(nóng)業(yè)法表明布什政府的農(nóng)業(yè)政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)向。這項(xiàng)新農(nóng)業(yè)法在國(guó)內(nèi)遭到不少人的反對(duì)，他們認(rèn)為大幅度增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼將使美國(guó)的預(yù)算赤字大幅增加。與此同時(shí)，世界許多國(guó)家也紛紛批評(píng)美國(guó)增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的行動(dòng)。
　�。�2）土地休耕保護(hù)計(jì)劃（Conservation  Reserve  Program）。土地休耕保護(hù)計(jì)劃最早是根據(jù)1985年的“食品安全法案”，當(dāng)時(shí)的目標(biāo)是休耕4500萬(wàn)英畝耕地。1996年“聯(lián)邦農(nóng)業(yè)改進(jìn)與改革法案”延長(zhǎng)了這項(xiàng)計(jì)劃，計(jì)劃到2002年，休耕保護(hù)土地3640萬(wàn)英畝。
　　按照這項(xiàng)計(jì)劃，農(nóng)民可以自愿提出申請(qǐng)，與政府簽訂長(zhǎng)期合同，將那些易發(fā)生水土流失或者具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉(zhuǎn)為草地或者林地，時(shí)間為10——15年。這項(xiàng)政策的目的是減少水土流失，增加魚類和動(dòng)物的棲息地，改善水體質(zhì)量，保護(hù)土壤，改善農(nóng)民景觀等。進(jìn)入計(jì)劃的土地一是要休耕，退出糧食種植，二是要采取植被綠化措施，包括種植多年生的草類、豆科草類、灌木或林木。
　　申請(qǐng)批準(zhǔn)方式是：根據(jù)有關(guān)地區(qū)的農(nóng)場(chǎng)服務(wù)局的通告，農(nóng)民可以提出申請(qǐng)，申請(qǐng)也相當(dāng)于投標(biāo)，申請(qǐng)書中要提出農(nóng)民對(duì)休耕保護(hù)每英畝土地的要價(jià)。當(dāng)?shù)剞r(nóng)場(chǎng)服務(wù)局在收到申請(qǐng)的7——90天內(nèi)給予答復(fù)。  各縣農(nóng)場(chǎng)局要通告農(nóng)民當(dāng)?shù)孛坑�畝土地實(shí)行休耕保護(hù)計(jì)劃所能夠獲得的補(bǔ)貼額。當(dāng)?shù)剞r(nóng)場(chǎng)局和國(guó)家農(nóng)場(chǎng)局對(duì)所有投標(biāo)申請(qǐng)進(jìn)行研究，研究其可行性和租金要價(jià)。對(duì)每個(gè)農(nóng)民的補(bǔ)貼數(shù)額在50－50000美元之間，  平均全國(guó)為5000美元。
　　1996年前，美國(guó)政府鼓勵(lì)農(nóng)民閑置部分耕地，借以減產(chǎn)保價(jià)。1996年，美國(guó)政府調(diào)整了其執(zhí)行長(zhǎng)達(dá)數(shù)十年的土地休耕輪作政策，轉(zhuǎn)而對(duì)耕種面積放松了管制，實(shí)際上是支持了農(nóng)民擴(kuò)大耕作面積，并依靠其龐大的財(cái)政支持對(duì)農(nóng)業(yè)繼續(xù)給以各種相應(yīng)補(bǔ)貼，以擴(kuò)大生產(chǎn)，進(jìn)而擴(kuò)大出口，從而影響了世界糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格。自1998年美國(guó)“自由耕作法案”生效以來(lái)，農(nóng)民自力更生的愿望反而越來(lái)越小，因?yàn)檎�府提供的一部分補(bǔ)貼在4  年內(nèi)竟翻了一番，據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)政府共提供了總值高達(dá)305  億美元的補(bǔ)貼。對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼持批評(píng)態(tài)度的人士認(rèn)為，“自由耕作法案”和連續(xù)4年來(lái)對(duì)農(nóng)業(yè)的巨額補(bǔ)貼，  其初衷是讓美國(guó)的農(nóng)場(chǎng)主農(nóng)步學(xué)會(huì)自己走路，特別是扶持那些家庭型的農(nóng)場(chǎng)主。然而直到今天，人們?nèi)匀豢床坏矫绹?guó)農(nóng)場(chǎng)主有任何自力更生的跡象。分析家認(rèn)為，問(wèn)題出在這些補(bǔ)貼的受益者并非那些最需要幫助的小農(nóng)場(chǎng)主。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年70％的補(bǔ)貼都落入了所占比例為10％的最大農(nóng)場(chǎng)主的腰包，補(bǔ)貼不但幫不了小農(nóng)場(chǎng)主，反倒有利于大農(nóng)場(chǎng)主吞并這些家庭型的小農(nóng)場(chǎng)。
　�。�3）農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)貼。從政府支出的角度，  美國(guó)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理政策可以分為以下三類：（1  ）災(zāi)害救濟(jì)政策：是根據(jù)每年的自然災(zāi)害發(fā)生后的情況確定的，屬于一事一議性質(zhì)的。各個(gè)年度之間變化很大。農(nóng)民在播種時(shí)并不知道發(fā)生災(zāi)害后作用，被視為“綠箱”政策。（2  ）特大災(zāi)害保險(xiǎn)政策：農(nóng)民只需要對(duì)每種作物繳納60美元的手續(xù)費(fèi)，就可以參加。特大災(zāi)害保險(xiǎn)的保險(xiǎn)程度很低，只適用于實(shí)際產(chǎn)量低于正常產(chǎn)量的50％的情況。對(duì)于實(shí)際產(chǎn)量低于正常產(chǎn)量的部分的賠付率為55％，即農(nóng)民得到的賠付金額為：（正常產(chǎn)量X50％—實(shí)際產(chǎn)量）x55％X價(jià)格。（3）多種災(zāi)害保險(xiǎn)政策：從類別上看，可以細(xì)分為單個(gè)農(nóng)場(chǎng)的產(chǎn)量保險(xiǎn)、單個(gè)農(nóng)場(chǎng)的作物收入保險(xiǎn)、以縣為單位的產(chǎn)量保險(xiǎn)、以縣為單位的作物收入保險(xiǎn)等。由于不能充分滿足WTO“綠箱”政策的標(biāo)準(zhǔn)，也由于美國(guó)的黃箱政策支出很少，因此美國(guó)主動(dòng)地將此類保險(xiǎn)政策支出列為黃箱政策。
　　　�。ǘ�）歐盟對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼政策
　　歐盟對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼的主體是“藍(lán)箱”（即介于WTO  規(guī)定的綠箱與黃箱之間）政策補(bǔ)貼。其特點(diǎn)是按固定的面積和產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的基本原理很簡(jiǎn)單，但是具體操作方法十分繁瑣，對(duì)各種情況規(guī)定的十分詳盡。
　�。�1）按種植面積補(bǔ)貼。按照歐盟2000年農(nóng)業(yè)政策改革計(jì)劃，  谷物的支持價(jià)格在兩年之內(nèi)共降低15％。而油料、蛋白作物則按照世界市場(chǎng)價(jià)格。為了部分地彌補(bǔ)價(jià)格降低對(duì)收入的影響，農(nóng)民將按照面積和產(chǎn)量獲得政策直接補(bǔ)貼（歐盟對(duì)谷物等的價(jià)格支持仍然存在，但是支持價(jià)格水平大大下降）。獲得這種補(bǔ)貼的條件是，規(guī)模較大的農(nóng)場(chǎng)（谷物生產(chǎn)總量超過(guò)92噸），必須將土地休耕10％（休耕的土地獲得休耕補(bǔ)貼）；規(guī)模小于上述標(biāo)準(zhǔn)的小農(nóng)場(chǎng)，不要求休耕義務(wù)但是可以選擇自愿休耕一部分土地，并獲得休耕補(bǔ)貼。大小農(nóng)場(chǎng)自愿休耕的面積總量不限，但是享受休耕補(bǔ)貼的上限為耕地總面積的33％，超過(guò)的部分不給予補(bǔ)貼。
　　農(nóng)民可以根據(jù)每年種植的各類作物面積的多少申請(qǐng)面積補(bǔ)貼。可享受面積補(bǔ)貼的作物包括：各種谷物，油料作物，豌豆、蠶豆等蛋白作物，麻類等纖維作物等。對(duì)其他飼草類作物、甜菜、飼料甜菜、馬鈴薯、草籽等，不給予面積補(bǔ)貼。每公

頃面積的補(bǔ)貼額，各種作物之間有所不同，不同地區(qū)也不同。這是因?yàn)�，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是按照每噸補(bǔ)貼額與平均單產(chǎn)來(lái)確定的。不同產(chǎn)品的每噸補(bǔ)貼額不相同，例如，谷物為58.67歐元／噸，蛋白作物為72.50歐元／噸等。油料作物的方法更麻煩些，每年還不一樣，2000年為81.74歐元／噸，2001年為72.37歐元／噸。計(jì)算單產(chǎn)時(shí)，不是象美國(guó)那樣具體到某個(gè)農(nóng)戶，而是按一個(gè)地區(qū)的平均產(chǎn)量。在德國(guó)，基本上是以州為地區(qū)單位來(lái)計(jì)算平均單產(chǎn)。個(gè)別州的不同作物分為兩個(gè)或更多的地區(qū)計(jì)算平均單產(chǎn)。按照德國(guó)的平均單產(chǎn)水平，2000年每公頃谷物和休耕地的補(bǔ)貼額經(jīng)折算約為300—350美元。與此同時(shí)，有享受補(bǔ)貼權(quán)利的土地面積是按基礎(chǔ)面積計(jì)算的�；�礎(chǔ)面積是1989、1990、1991年的三年平均值（分作物品種）。如果現(xiàn)在一個(gè)地區(qū)的實(shí)際面積大于基礎(chǔ)面積，則單位面積實(shí)際補(bǔ)貼額按超過(guò)的比例減少。即面積補(bǔ)貼的總額是按照歷史上三年的平均數(shù)確定后不變的，實(shí)際面積越大，超過(guò)基礎(chǔ)面積的比例越大，每單位面積所能享受到的實(shí)際補(bǔ)貼額就越少。面積補(bǔ)貼的最小地塊面積為0.3公頃，這也是休耕的最小地塊面積，并且寬度至少在20米以上。休耕地上允許種植非食品原料，如用于化工的植物油、生物酒精、生物汽油、生物能源等。
　　此外，還有一些詳細(xì)的操作上的規(guī)定。例如，農(nóng)民必須書面申報(bào)種植情況和申請(qǐng)補(bǔ)貼，報(bào)至各個(gè)縣的農(nóng)業(yè)局。申報(bào)中要申明地塊的位置、面積（精確到小數(shù)點(diǎn)后兩位）和作物。并且如果農(nóng)業(yè)主管部門要求，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在萬(wàn)分之一的土地圖上指明位置和證明。德國(guó)規(guī)定每年申報(bào)的截至日期是3月15日。對(duì)于申報(bào)中不遵守規(guī)定的，還實(shí)行懲罰措施。  對(duì)于超報(bào)面積的，按超報(bào)面積的雙倍削減補(bǔ)貼面積乃至取消補(bǔ)貼資格。
　�。�2）休耕補(bǔ)貼。休耕補(bǔ)貼分為兩種，  一種是面積補(bǔ)貼中所涉及到的，每年同面積補(bǔ)貼一起申報(bào)，作為享受面積補(bǔ)貼的前提條件，大農(nóng)場(chǎng)必須休耕10％；此外，大小農(nóng)場(chǎng)均可以自由休耕。這種每年一次的休耕，享受與谷物同等的面積補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。另一種是多年性休耕，至少休耕10年以上。100公頃以下的農(nóng)場(chǎng)最多可以休耕5公頃，100  公頃以上的農(nóng)場(chǎng)最多10公頃。這種補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)略高一些，德國(guó)每公頃為700馬克。
　　休耕地的總體要求是：休耕地不能裸露，至少應(yīng)當(dāng)綠化，或者種草；休耕地不能施肥，不能施農(nóng)藥；休耕地除了可以生產(chǎn)非食品原料之外，如用于化工的植物油、生物酒精、生物汽油、生物能源等，不能生產(chǎn)別的農(nóng)產(chǎn)品。
　�。�3）環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼。對(duì)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中采取了一定的方式，  使得生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的影響向著有利于環(huán)境保護(hù)的方向發(fā)展，則通過(guò)給予一定的補(bǔ)貼給予鼓勵(lì)。環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼的基本原則是：自愿參加，至少5  年，遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。具體又分為幾種不同的類型。（1  ）生態(tài)農(nóng)業(yè)。整個(gè)農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)活動(dòng)必須全部按照生態(tài)農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)，既包括種植業(yè)，也包括畜牧業(yè)。所有產(chǎn)品要符合生態(tài)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并貼生態(tài)食品的標(biāo)簽。（2）粗放型草場(chǎng)使用，包括將耕地變?yōu)榇址攀褂眯筒輬?chǎng)。要求的條件是：草場(chǎng)載畜量不超過(guò)每公頃1.4  大牲畜單位，最少不少于0.3大牲畜單位；大幅度減少肥料和農(nóng)藥施用量；不轉(zhuǎn)變?yōu)楦�地。�?）對(duì)多年生作物放棄使用除草劑。多年生作物包括各種水果和葡萄等。（4）多年性休耕。如上述。多年性休耕補(bǔ)貼是列在環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼項(xiàng)目之下的。
　　　　（三）日本的直接補(bǔ)貼政策
　　日本對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼主要是2000年新出臺(tái)的對(duì)山區(qū)、半山區(qū)的直接支付制度。這種措施應(yīng)當(dāng)歸屬于世貿(mào)組織規(guī)定的“綠箱”政策中的地區(qū)援助措施，因?yàn)榉�合兩個(gè)基本條件：（1  ）受補(bǔ)貼的地區(qū)是有客觀標(biāo)準(zhǔn)的條件不利地區(qū)；（2  ）補(bǔ)貼的額度控制在一定的范圍內(nèi)，不超過(guò)地區(qū)由于條件不利所受到的損失。此項(xiàng)補(bǔ)貼的對(duì)象是處于根據(jù)有關(guān)法規(guī)劃定的山區(qū)和半山區(qū)中的農(nóng)田。對(duì)農(nóng)田的條件要求包括：至少1  公頃以上毗連成塊，坡度大（水田1／20坡度，旱田8度以上），地塊小而必須規(guī)整（大多數(shù)地塊不滿0.3公頃，同時(shí)地塊平均面積小于0.2公頃），草地比例高（70％以上）的草地，有坡度的人工草地，其他特殊情況如農(nóng)民老齡化比例高、撂荒比例高等。并不是所有滿足上述條件的農(nóng)田都可以享受補(bǔ)貼，對(duì)生產(chǎn)活動(dòng)還有一些特殊的要求，包括：（1  ）其生產(chǎn)活動(dòng)有助于減少或者避免撂荒（因?yàn)橥耆�的撂荒不利于生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展）；（2  ）其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)要促進(jìn)農(nóng)村的綜合發(fā)展，包括防治水土流失、保護(hù)生物等。
　　為確保直接補(bǔ)貼取得預(yù)期的效果，政府要求按村落簽訂協(xié)議，以村落為單位，全體村民參加，以求整體協(xié)調(diào)；對(duì)達(dá)不成村落協(xié)議的地方，也可以與單個(gè)農(nóng)戶簽訂協(xié)議。享受補(bǔ)貼的對(duì)象可以是農(nóng)戶，也可以是農(nóng)戶的合作組織。
　　補(bǔ)貼的理論標(biāo)準(zhǔn)是山區(qū)、半山區(qū)與平原地區(qū)的生產(chǎn)成本差異的80％。具體標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)水田、旱地、草地和人工草地分別設(shè)定，并按陡坡地和非陡坡地設(shè)定兩級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。每個(gè)農(nóng)戶每年可以享受的補(bǔ)貼上限為100萬(wàn)日元。政府為此支付的財(cái)政總支出為700億日元，其中中央政府330億日元�？上硎苎a(bǔ)貼的面積約為90萬(wàn)公頃，即平均每公頃約為8萬(wàn)日元（約折合為630美元）。這相當(dāng)于歐盟普遍性的面積補(bǔ)貼的兩倍多一點(diǎn)。最終的目標(biāo)是將其生產(chǎn)力水平提高到鄰近的非補(bǔ)貼對(duì)象區(qū)的水平，在時(shí)間上沒(méi)有明確的限定，第一期為5年。
　　歐美國(guó)家實(shí)行直接補(bǔ)貼的原因可以概括為以下幾個(gè)方面
　　1、  直接補(bǔ)貼政策產(chǎn)生的最主要原因是原來(lái)的價(jià)格支持和價(jià)格補(bǔ)貼的失敗。價(jià)格支持措施效率很低，據(jù)經(jīng)合組織測(cè)算，發(fā)達(dá)國(guó)家價(jià)格政策補(bǔ)貼的效率僅僅為25％左右，即政府通過(guò)價(jià)格支持措施每拿出1元錢，農(nóng)民所能獲得的僅僅是0.25元左右。與此同時(shí)，政府的財(cái)政支出包袱也因過(guò)剩庫(kù)存產(chǎn)品的不斷增加而日益沉重。歐美等國(guó)家從國(guó)內(nèi)政策需求看，需要尋找補(bǔ)貼農(nóng)民的更有效的方法。
　　2、世貿(mào)組織談判要求在農(nóng)業(yè)中采取更加自由化和市場(chǎng)化的政策。一方面，要減少國(guó)內(nèi)支持政策對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲影響作用，另一方面，又不能使得農(nóng)民的利益受到損失。因此，有必要改變對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼方法。
　　3、對(duì)農(nóng)村社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)的重視程度日益增強(qiáng)。  無(wú)論是歐盟國(guó)家、日本還是美國(guó)，對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題、農(nóng)村就業(yè)和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展其他有關(guān)問(wèn)題的重視程度日益加強(qiáng)。為了讓農(nóng)民不過(guò)度使用農(nóng)村資源，或者為了使得農(nóng)村地區(qū)不因農(nóng)民的過(guò)度外流而荒蕪，就采用了各種各樣的特殊的資助和補(bǔ)貼措施。考慮到歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)力雄厚，補(bǔ)得起，且農(nóng)民群體在國(guó)內(nèi)政治斗爭(zhēng)中的巨大影響力，其對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼政策將長(zhǎng)期存續(xù)。
　　4、歐美國(guó)家的直接補(bǔ)貼政策，是與其特殊條件相適應(yīng)的。  這些條件包括：（1）國(guó)家的財(cái)政支付能力強(qiáng)，農(nóng)民在社會(huì)中所占比例很小，數(shù)量相對(duì)很�。唬�2）每個(gè)農(nóng)場(chǎng)的規(guī)模較大，在美國(guó)更大，土地連片，種植較為單一，易于準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，也有可能按個(gè)進(jìn)行研究；（3  ）農(nóng)民和有關(guān)農(nóng)業(yè)部門的素質(zhì)較高，制度嚴(yán)密，不大可能出現(xiàn)舞弊及

政策的變形走樣。
　　　　　　三、我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革的方向
　　　　（一）我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理的現(xiàn)狀、存在的主要問(wèn)題及改革的方向
　　我國(guó)是個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，絕大部分人口分布在農(nóng)村，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格歷來(lái)關(guān)系千家萬(wàn)戶，無(wú)論處于哪一發(fā)展時(shí)期，做好農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理工作一直是政府的重要職責(zé)。20年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革的顯著特征以“調(diào)放”為主。1996年以后，主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已接近或高于國(guó)際市場(chǎng)。由于國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給充足、農(nóng)民增收困難以及受國(guó)家財(cái)力制約，上調(diào)價(jià)格困難或下調(diào)價(jià)格阻力較大，矛盾比較突出，近幾年價(jià)格改革則主要以“放”為主。目前政府管理價(jià)格的農(nóng)產(chǎn)品已寥寥無(wú)幾，棉花、蔬菜、水果、茶葉、肉類、木材、羊毛等其他大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，已主要由市場(chǎng)決定。按照《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》以及近期頒布的《中央定價(jià)目錄》規(guī)定，目前政府僅對(duì)以下幾種農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)管理：（1）中央儲(chǔ)備糧食、  棉花等農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備作為保證糧食安全、調(diào)控市場(chǎng)的重要經(jīng)濟(jì)手段，其購(gòu)銷價(jià)格由國(guó)家計(jì)委會(huì)同有關(guān)部門制定。（2）煙葉屬行政性壟斷商品，  其收購(gòu)價(jià)格由國(guó)家計(jì)委會(huì)同國(guó)家煙草專賣局研究制定。（3）按照糧食流通體制改革的要求，每年初中央對(duì)糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)提出原則性指導(dǎo)意見(jiàn)，具體收購(gòu)價(jià)格水平由繼續(xù)實(shí)行保護(hù)價(jià)收購(gòu)的�。▍^(qū)、市）人民政府確定。（4）按照蠶繭流通體制改革的要求，  蠶繭價(jià)格放由省級(jí)政府價(jià)格主管部門管理，每年初由國(guó)家計(jì)委會(huì)同有關(guān)部門提出蠶繭收購(gòu)的預(yù)測(cè)價(jià)格，參照中央提出的預(yù)測(cè)收購(gòu)價(jià)格，各省級(jí)政府制定具體蠶繭價(jià)格政策。此外，為引導(dǎo)棉花市場(chǎng)價(jià)格合理形成，促進(jìn)棉花供求平衡，政府還定期發(fā)布棉花價(jià)格預(yù)測(cè)信息。
　　可以說(shuō)，經(jīng)過(guò)20年的價(jià)格改革，目前我國(guó)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理范圍、內(nèi)容已很小，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成中市場(chǎng)的決定作用已得到高度發(fā)揮（而歐盟、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家、目前仍然通過(guò)干預(yù)價(jià)格、目標(biāo)價(jià)格、門檻價(jià)格等多種價(jià)格管理方式對(duì)糧食、棉花、奶制品、肉類等大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)）。與發(fā)達(dá)國(guó)家和一些發(fā)展中國(guó)家比較，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通的市場(chǎng)化程度已相當(dāng)高。
　　當(dāng)前我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理面臨的問(wèn)題，已不是放得不夠，而是管理不夠，政府職能“不到位”和“缺位”，管理觀念及方式還沒(méi)有切實(shí)轉(zhuǎn)變；不是市場(chǎng)沒(méi)有發(fā)揮作用，而是對(duì)發(fā)育不成熟的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的過(guò)分依賴，因不成熟農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的信息不對(duì)稱而導(dǎo)致周而往復(fù)地生產(chǎn)的盲目性及產(chǎn)品“賣難”�？梢哉f(shuō)，以“調(diào)放”為主的20年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格單邊改革已基本走到盡頭，今后農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格改革應(yīng)該有新思路、新辦法。值此時(shí)刻，我國(guó)加入了世貿(mào)組織，世貿(mào)組織規(guī)則中對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理又提出了新的要求。為盡量降低國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品沖擊的負(fù)面影響，盡可能地保護(hù)農(nóng)民利益，保持國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)基本穩(wěn)定，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和穩(wěn)定發(fā)展，當(dāng)務(wù)之急是要根據(jù)世貿(mào)組織《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中允許的政策空間，針對(duì)當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格運(yùn)行中價(jià)格管理“不到位”、“缺位”和市場(chǎng)信息不對(duì)稱等問(wèn)題，以建立政府調(diào)控有力主要由市場(chǎng)形成價(jià)格機(jī)制為目標(biāo)，盡快研究我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理的對(duì)策。比如，如何健全農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格監(jiān)測(cè)分析及預(yù)警體系，提供優(yōu)質(zhì)的價(jià)格信息服務(wù)？如何完善農(nóng)產(chǎn)品儲(chǔ)備調(diào)控體系，發(fā)揮中央儲(chǔ)備糧穩(wěn)定國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格的作用？如何使用保障性條款，積極應(yīng)對(duì)進(jìn)口數(shù)量急增的“數(shù)量觸發(fā)”和價(jià)格急劇下跌的“價(jià)格觸發(fā)”等情況的發(fā)生？如何規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品流通企業(yè)的價(jià)格行為和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)交易行為，解決農(nóng)民市場(chǎng)談判中的不利地位。其中一個(gè)最主要的問(wèn)題，就是在價(jià)格和補(bǔ)貼方面如何調(diào)整現(xiàn)行的政策，用足用好8.5％及WTO允許的其它相關(guān)的條款。
　　按照《農(nóng)業(yè)協(xié)定》以及中國(guó)貨物貿(mào)易承諾和減讓表中的規(guī)定，我國(guó)在以下四個(gè)方面做出了承諾：一是增加了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)，將非關(guān)稅措施全部關(guān)稅化，農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅并不斷削減，對(duì)一些重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口實(shí)行一段時(shí)間的關(guān)稅配額制管理；二是承諾對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持控制在減讓基期農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)總值的8.5％以內(nèi)（以綜合支持量AMS衡量）；三是中國(guó)不得對(duì)農(nóng)產(chǎn)品維持或采取任何出口補(bǔ)貼；四是在動(dòng)植物檢疫方面，放寬對(duì)美國(guó)西北七個(gè)州TCK病麥、柑橘等農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口。  上述承諾會(huì)使今后國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的聯(lián)系更加緊密，價(jià)格聯(lián)動(dòng)整合程度會(huì)進(jìn)一步提高，國(guó)內(nèi)外價(jià)格水平的一致性將使國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品面臨較大的競(jìng)爭(zhēng)壓力。這主要由于：一是國(guó)外農(nóng)產(chǎn)品具備固有資源優(yōu)勢(shì)。我國(guó)人多地少，生產(chǎn)規(guī)模小，相對(duì)來(lái)說(shuō)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率低、生產(chǎn)成本高，而發(fā)達(dá)國(guó)家在生產(chǎn)率、資源、技術(shù)、市場(chǎng)營(yíng)銷管理和資金上都具有明顯優(yōu)勢(shì)。二是發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持水平仍將維持較高水平�！掇r(nóng)業(yè)協(xié)定》雖然對(duì)削減國(guó)內(nèi)支持和農(nóng)產(chǎn)品出口作了規(guī)定，但由于發(fā)達(dá)國(guó)家減讓基期的農(nóng)業(yè)保護(hù)水平很高，削減后農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼金額仍較大。如美國(guó)AMS削減20％后，仍有每年191億美元用于國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持，歐盟削減后的國(guó)內(nèi)綜合支持總量仍可達(dá)796  億美元，日本削減后也還有283億美元。而我國(guó)減讓基期的綜合支持總量為零，糧食等一些重要農(nóng)產(chǎn)品的支持甚至為負(fù)數(shù)。三是出口補(bǔ)貼是增加產(chǎn)品出口競(jìng)爭(zhēng)能力的重要手段，《農(nóng)業(yè)協(xié)定》雖對(duì)其進(jìn)行約束和消減，但由于部分成員有巨大的基數(shù)，削減后仍可使用大量的出口補(bǔ)貼。如美國(guó)減讓后的每年出口補(bǔ)貼仍達(dá)近6億美元，加拿大3.6億美元，而我國(guó)今后對(duì)農(nóng)產(chǎn)品將不再使用任何出口補(bǔ)貼。
　　近期的工作重點(diǎn)要集中利用8.5  ％的支持空間繼續(xù)堅(jiān)持完善糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)制度，同時(shí)調(diào)整糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)范圍，重點(diǎn)支持北方小麥和南方大米生產(chǎn)，確�？诩Z安全，保護(hù)農(nóng)民利益。要充分考慮國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品供求及價(jià)格形勢(shì)，合理制定糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)水平。隨著國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)水平的確定應(yīng)逐步按以下方式確定：收購(gòu)保護(hù)價(jià)水平應(yīng)當(dāng)逐步按照國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格水平加上8.5％的國(guó)內(nèi)支持量（AMS）的原則測(cè)算確定。同時(shí)，把改進(jìn)對(duì)小麥、大米等糧食產(chǎn)銷補(bǔ)貼方式，盡可能減少國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)人為扭曲，同時(shí)又保障農(nóng)民收入。初步設(shè)想：國(guó)有糧食購(gòu)銷體制實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，由具有經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)按照市場(chǎng)價(jià)格經(jīng)營(yíng)糧食。為保護(hù)農(nóng)民利益，每年政府根據(jù)國(guó)內(nèi)外糧食供求情況、生產(chǎn)成本、財(cái)政承受能力等因素確定糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)（支持價(jià)格），同時(shí)通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)測(cè)計(jì)算各品種全國(guó)平均市場(chǎng)價(jià)格，從而確定差價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)糧價(jià)過(guò)低時(shí)，農(nóng)民可以持有售糧數(shù)量憑證（糧食必須售給有經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)），向當(dāng)?shù)鼗鶎迂?cái)政部門領(lǐng)取差價(jià)補(bǔ)貼。為將差價(jià)補(bǔ)貼切實(shí)補(bǔ)到農(nóng)民手中，主產(chǎn)區(qū)尤其是農(nóng)業(yè)稅收較多的地區(qū)，差價(jià)補(bǔ)貼可考慮直接抵減農(nóng)業(yè)稅。
　　　�。ǘ�）關(guān)于糧食市場(chǎng)化問(wèn)題
　　目前糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)問(wèn)題的癥結(jié)，在于反映市場(chǎng)供求不夠及時(shí)、靈敏、價(jià)格偏高，流通領(lǐng)域限制過(guò)嚴(yán)，對(duì)糧食企業(yè)管得過(guò)死�，F(xiàn)行糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)的運(yùn)作方式不利于調(diào)動(dòng)國(guó)有糧食企業(yè)購(gòu)銷的積極性，也弱化了農(nóng)民以市場(chǎng)為導(dǎo)向，調(diào)整種植結(jié)構(gòu)的作用，最后導(dǎo)致了實(shí)行糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)的品種階段性過(guò)剩。按目前體制運(yùn)作，購(gòu)多銷少，許多主產(chǎn)省將出現(xiàn)“收不了、儲(chǔ)不下、賣不出、補(bǔ)不起”的波動(dòng)局面。
　　糧食購(gòu)銷政策和流通制度，是影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的一項(xiàng)基本制度。為了適應(yīng)中國(guó)加入WTO規(guī)制和農(nóng)業(yè)國(guó)際化發(fā)展需要，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)從2001  年開(kāi)始由浙江省率先實(shí)行糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化改革試點(diǎn)。同年8  

;月開(kāi)始將糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化改革擴(kuò)大到整個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，6省2市將廣泛實(shí)行糧食市場(chǎng)化改革。目前，糧改步伐很快，不僅在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)全面推行，中部地區(qū)和西部地區(qū)也迅速展開(kāi)。我們估計(jì)，如果糧改工作順利的話，這種態(tài)勢(shì)將在1—2年內(nèi)在全國(guó)全面展開(kāi)。也就是說(shuō)，如果糧改不出現(xiàn)大的意外，我國(guó)極有可能在2003年在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化制度，全面放開(kāi)糧食購(gòu)銷。這種狀況，無(wú)疑有助于全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力。然而，過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)證明，糧改涉及方方面面，尤其是面臨國(guó)內(nèi)糧食種植面積和糧食總產(chǎn)量連續(xù)3年下降，  既要重視糧食市場(chǎng)調(diào)節(jié)的一面，更要防止“市場(chǎng)失靈”重視發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的一面，從市場(chǎng)和政府兩方面發(fā)揮積極作用，保證糧食穩(wěn)定供給，全面促進(jìn)糧改順利實(shí)施。根據(jù)國(guó)際市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，糧食供求關(guān)系的協(xié)調(diào)，市場(chǎng)因素、微觀變量起基礎(chǔ)性作用，而政府因素、宏觀變量則是保障條件。越是糧食全球化，這種辯證關(guān)系就越明顯。按照2001年7  月國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革意見(jiàn)，糧食主銷區(qū)應(yīng)充分利用經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的條件，大力完善糧食儲(chǔ)備體系，尤其是國(guó)家糧食儲(chǔ)備體系，是有效實(shí)行糧食調(diào)控的重要保障，隨著一批國(guó)有糧食儲(chǔ)備庫(kù)的建立和啟用，它將對(duì)推進(jìn)糧改順利進(jìn)行發(fā)揮重要作用。在流通過(guò)程中，針對(duì)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金到位率不高、使用不規(guī)范、缺乏有效監(jiān)督手段等問(wèn)題，必須完善糧食風(fēng)險(xiǎn)基金包干辦法。加強(qiáng)對(duì)糧食市場(chǎng)供求行情的分析和監(jiān)測(cè)，建立糧食預(yù)警預(yù)報(bào)決策分析系統(tǒng)，建立預(yù)報(bào)體系，構(gòu)建預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，重視期貨市場(chǎng)，預(yù)測(cè)糧價(jià)走向，對(duì)糧食供求格局盡可能做到“早知道”，這是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，也是糧食主銷區(qū)糧改過(guò)程中發(fā)揮宏觀調(diào)控作用的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。
　　當(dāng)然，中國(guó)糧食市場(chǎng)化全面改革還只是處在區(qū)域性試點(diǎn)階段，浙江等地的糧改也只是取得了初步成功，但能否在較短時(shí)期內(nèi)向更大區(qū)域推進(jìn)，或者用較短時(shí)間在全國(guó)范圍內(nèi)全面放開(kāi)，實(shí)行自由化生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，還需要全方位改革。特別是在中國(guó)“入世”初期（2004年底以前），面臨著國(guó)外優(yōu)質(zhì)糧食進(jìn)口沖擊，必須大力改革中國(guó)糧食購(gòu)銷體制，建立一個(gè)以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主、政府宏觀控制為輔的中國(guó)糧食購(gòu)銷體制框架。同時(shí)還必須注意到，在糧食總產(chǎn)量連續(xù)三年減產(chǎn)的情況下，如何在東部沿海糧食主銷區(qū)與中西部糧食主產(chǎn)區(qū)之間，在南方稻區(qū)與北方糧區(qū)之間，形成一個(gè)客觀上各有分工的專業(yè)化和區(qū)域化糧食生產(chǎn)格局與營(yíng)建中國(guó)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一糧食購(gòu)銷大市場(chǎng)，對(duì)新時(shí)期中國(guó)糧食安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展以及融入國(guó)際農(nóng)業(yè)大市場(chǎng)都有著重要的基礎(chǔ)性意義。
　　改革糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)的基本思路：堅(jiān)持以市場(chǎng)化為基本取向，取消糧食定購(gòu)任務(wù)，放開(kāi)糧食市場(chǎng)，實(shí)行糧食經(jīng)營(yíng)主體認(rèn)證制度，放開(kāi)糧食收購(gòu)價(jià)格，使糧食購(gòu)銷價(jià)格在市場(chǎng)供求中形成，國(guó)家主要通過(guò)專項(xiàng)儲(chǔ)備，掌握必要的、適量的糧源，確保糧食安全。通過(guò)“放價(jià)保量”的改革，把糧農(nóng)和國(guó)有糧食企業(yè)推向市場(chǎng)，增強(qiáng)糧農(nóng)應(yīng)變市場(chǎng)的能力，根據(jù)市場(chǎng)導(dǎo)向來(lái)安排生產(chǎn)；使國(guó)有糧食企業(yè)隨行就市購(gòu)銷糧食，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)來(lái)發(fā)揮主渠道和儲(chǔ)備調(diào)節(jié)作用，能購(gòu)得進(jìn)、銷得出。具體還應(yīng)包括以下內(nèi)容：（1）完全放開(kāi)糧食價(jià)格，  把保護(hù)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的價(jià)差，直接補(bǔ)貼給農(nóng)民。（2）完全放開(kāi)糧食價(jià)格，并在一定條件、一定范圍內(nèi)保留收購(gòu)保護(hù)價(jià)。這類似于國(guó)外的目標(biāo)干預(yù)價(jià)格。美國(guó)、歐盟的糧食價(jià)格是放開(kāi)的，可是長(zhǎng)期執(zhí)行干預(yù)價(jià)格。所以，對(duì)糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)是按市場(chǎng)化原則來(lái)進(jìn)一步改革，是完善而不是取消。完善糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)在政治上主動(dòng)，在經(jīng)濟(jì)上確定了糧農(nóng)“最低收入保障線”，給農(nóng)民吃了“定心丸”。（3）遵循價(jià)值規(guī)律，  制定合理的糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)政策。糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)作為國(guó)家保護(hù)農(nóng)民利益的一項(xiàng)特殊政策，應(yīng)在糧食供過(guò)于求，市價(jià)接近成本或低于成本的情況下加以運(yùn)用。收購(gòu)保護(hù)價(jià)水平應(yīng)當(dāng)逐步按照國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格水平加上8.5  ％的國(guó)內(nèi)支持量（AMS）的原則測(cè)算確定。糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)應(yīng)能彌補(bǔ)糧食生產(chǎn)成本并使糧農(nóng)獲得一定的收益。但是，保護(hù)價(jià)不應(yīng)以確保農(nóng)民增加收入為目標(biāo)，應(yīng)以保護(hù)糧食生產(chǎn)成本和糧農(nóng)一定的收益（如10％左右的成本盈利率）為主要目的。當(dāng)市場(chǎng)糧價(jià)極度下跌，低于糧食生產(chǎn)成本和糧農(nóng)一定的收益時(shí)，國(guó)家應(yīng)以略高于成本的價(jià)格收購(gòu)農(nóng)民的糧食，以確保農(nóng)民不會(huì)因糧價(jià)的極度下跌而虧本。（4  ）糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)要與其他農(nóng)產(chǎn)品保持合理比價(jià)，必須充分考慮種植結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要。保護(hù)價(jià)制度應(yīng)逐步將普遍保護(hù)糧食品種轉(zhuǎn)為重點(diǎn)保護(hù)優(yōu)良品種，這既利于促進(jìn)糧食品質(zhì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，又利于糧食經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
　　　�。ㄈ�）關(guān)于對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼問(wèn)題
　　歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家不僅補(bǔ)貼總量很大，分?jǐn)偟骄唧w品種上也很大，如美國(guó)，僅“休耕補(bǔ)貼”玉米每斤就在0.2元人民幣以上，而且大部分農(nóng)產(chǎn)品都享有補(bǔ)貼。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)農(nóng)業(yè)并沒(méi)有多少補(bǔ)貼，事實(shí)上采取的是負(fù)保護(hù)政策。加入WTO后，  反而可以在農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議框架內(nèi)加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
　　1、積極考慮對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。經(jīng)過(guò)了幾十年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，  發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，價(jià)格支持措施并不是一個(gè)好辦法。一方面，價(jià)格支持措施扭曲市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)，造成市場(chǎng)不平衡，造成貿(mào)易和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的不公平，也造成對(duì)自然資源不合理使用、過(guò)度使用和浪費(fèi)性使用；另一方面，在保障農(nóng)收入方面，效率也很低；國(guó)家拿出了很多錢，只有一小部分真正能夠流到農(nóng)民手中，大部分都在中間環(huán)節(jié)流失了，或者由于庫(kù)存費(fèi)用和產(chǎn)品變質(zhì)而浪費(fèi)掉了。與價(jià)格支持措施相反，直接補(bǔ)貼措施直接了當(dāng)，不需要借助產(chǎn)品和市場(chǎng)流通過(guò)程，直接發(fā)給農(nóng)民。政府用于此目的財(cái)政支出，沒(méi)有中間環(huán)節(jié)的跑冒滴漏，全部為農(nóng)民所獲得。并且，在世貿(mào)組織談判中，直接補(bǔ)貼尤其是美國(guó)式的直接補(bǔ)貼，是沒(méi)有爭(zhēng)議的“綠箱”政策，無(wú)論補(bǔ)貼多少，都不受世貿(mào)組織的約束，也不會(huì)引起任何爭(zhēng)議。
　　2、汲取和借鑒歐美等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，  盡早改變和改革低效率的價(jià)格支持政策，將節(jié)省出來(lái)的寶貴財(cái)政資源，轉(zhuǎn)為直接補(bǔ)貼等其他對(duì)農(nóng)業(yè)的國(guó)內(nèi)支持措施，轉(zhuǎn)為“綠箱”政策范疇的支出。表現(xiàn)在政策思路上，從價(jià)格支持補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為農(nóng)民直接補(bǔ)貼，也即我國(guó)農(nóng)業(yè)宏觀政策要從改革以來(lái)以調(diào)控價(jià)格為主轉(zhuǎn)而實(shí)行“綠箱政策”。同時(shí)，通過(guò)政府的財(cái)政支出和稅收減免，逐步構(gòu)建我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的綠箱政策支持體系，以適當(dāng)補(bǔ)貼的形式支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。“綠箱政策”的內(nèi)容以一般政府服務(wù)、糧食安全、農(nóng)業(yè)環(huán)保等為主要內(nèi)容。在支持方法和途徑上，應(yīng)減少對(duì)具體農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)及其對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的扭曲，增加提供農(nóng)村長(zhǎng)期發(fā)展需要的公共產(chǎn)品。例如，改變農(nóng)村基礎(chǔ)教育主要由農(nóng)民、社區(qū)和基層政府提供經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)狀，在幅度增加中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投資比重，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。具體來(lái)說(shuō)，一是一般服務(wù)補(bǔ)貼（支出），包括農(nóng)業(yè)科研、病蟲害防治、培訓(xùn)、推廣和咨詢、檢驗(yàn)檢疫、營(yíng)銷促銷；二是基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼（支出），包括土地整治、水利設(shè)施、能源設(shè)施、交通運(yùn)輸設(shè)施、環(huán)保設(shè)施；三是結(jié)構(gòu)調(diào)整補(bǔ)貼（支出），包括農(nóng)民轉(zhuǎn)產(chǎn)、轉(zhuǎn)業(yè)、由于結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的損失；四是收入穩(wěn)定補(bǔ)貼，包括一些農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價(jià)收購(gòu)、生產(chǎn)保險(xiǎn)、合作組織、價(jià)格或收入的穩(wěn)定基金、農(nóng)民社保；五是糧食安全儲(chǔ)備補(bǔ)貼（

支出），包括受國(guó)家委托、農(nóng)業(yè)糧食儲(chǔ)備、農(nóng)民或合作組織糧食儲(chǔ)備；六是國(guó)內(nèi)食物援助補(bǔ)貼（支出），包括對(duì)農(nóng)村貧困人口、城鎮(zhèn)失業(yè)人口如鰥、寡、孤、獨(dú)、殘人口及中小學(xué)生的食物援助；七是貧困地區(qū)援助補(bǔ)貼（支出）；八是環(huán)保補(bǔ)貼（支出），包括森林、草原、土壤、水資源、野生動(dòng)物、瀕危動(dòng)物、珍稀動(dòng)物、濕地等保護(hù)支出；九是農(nóng)業(yè)投入補(bǔ)貼（支出），包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、農(nóng)貸利率；十是農(nóng)業(yè)限產(chǎn)補(bǔ)貼，包括為保護(hù)草原而限制牧民養(yǎng)畜補(bǔ)貼、對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者固定種植面積的補(bǔ)貼等。補(bǔ)貼對(duì)象可以是農(nóng)戶，也可以是農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)企事業(yè)單位、農(nóng)場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)組織及其他法人。
　　3、補(bǔ)貼方式方法。在考慮對(duì)農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼時(shí)，  按以下先后步驟進(jìn)行：（1）取消現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)三稅，即農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、  屠宰稅；中央政府按核定的基期數(shù)額對(duì)地方政府進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付（對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以不進(jìn)行這種轉(zhuǎn)移支付）。（2  ）取消教育費(fèi)附加和“五統(tǒng)籌”范圍的收費(fèi)，對(duì)地方政府因此而減少收入，由中央政府按有關(guān)指數(shù)重新核定之后向地方政府轉(zhuǎn)移支付。（3）取消村提留，  由中央和地方政府按村莊數(shù)量和人口多少核定固定補(bǔ)貼額，列入財(cái)政預(yù)算支出。以上三項(xiàng)，國(guó)家每拿出一元錢，農(nóng)民就實(shí)實(shí)在在地少繳一元錢，就相當(dāng)于增收一元錢。換言之，國(guó)家用于以上項(xiàng)目的支出，都相當(dāng)于對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。如果在此基礎(chǔ)上，國(guó)家還有補(bǔ)貼財(cái)力的話，可以參照美國(guó)的脫鉤補(bǔ)貼的方式，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，計(jì)算補(bǔ)貼的基礎(chǔ)可以采用稅費(fèi)改革中采用的土地面積和常年產(chǎn)量之積。
　　近期補(bǔ)貼重點(diǎn)和補(bǔ)貼機(jī)制：把改進(jìn)對(duì)小麥、大米等糧食產(chǎn)銷補(bǔ)貼方式作為堅(jiān)持完善糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)制度的重要內(nèi)容，研究改進(jìn)對(duì)糧食產(chǎn)銷的補(bǔ)貼方式，盡可能減少國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)人為扭曲，同時(shí)又保障農(nóng)民收入。初步設(shè)想：國(guó)有糧食購(gòu)銷體制實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，由具有經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)按照市場(chǎng)價(jià)格經(jīng)營(yíng)糧食。為保護(hù)農(nóng)民利益，每年政府根據(jù)國(guó)內(nèi)外糧食供求情況、生產(chǎn)成本、財(cái)政承受能力等因素確定糧食收購(gòu)保護(hù)價(jià)（支持價(jià)格），同時(shí)通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)測(cè)計(jì)算各種全國(guó)平均市場(chǎng)價(jià)格，從而確定差價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)糧價(jià)過(guò)低時(shí)，農(nóng)民可以持有售糧數(shù)量憑證（糧食必須售給有經(jīng)營(yíng)資格的企業(yè)），向當(dāng)?shù)鼗鶎迂?cái)政部門領(lǐng)取差價(jià)補(bǔ)貼。為將差價(jià)補(bǔ)貼切實(shí)補(bǔ)到農(nóng)民手中，主產(chǎn)區(qū)尤其是農(nóng)業(yè)稅收較多的地區(qū)，差價(jià)補(bǔ)貼可考慮直接抵減農(nóng)業(yè)稅。
　　4、在補(bǔ)貼中一定要看到面臨的困難和問(wèn)題，  近期對(duì)補(bǔ)貼的期望值不能太高。在我國(guó)，這些條件仍然是較為欠缺的。國(guó)家的財(cái)政能力近年來(lái)有了很大的改善，但是相對(duì)于數(shù)量巨大的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，仍然是很不足的：目前不僅沒(méi)有實(shí)行象歐美那樣的對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，反而仍然每年從農(nóng)民那里征收了大量的稅費(fèi)。我國(guó)農(nóng)戶的規(guī)模極為狹小，同一農(nóng)戶種植種類多樣，地塊更是零碎狹小，非常難以統(tǒng)計(jì)，更難按個(gè)案進(jìn)行研究和審查。農(nóng)民的素質(zhì)較低，地方政府的管理水平也有諸多的限制和不適應(yīng)，無(wú)法承擔(dān)象歐盟“藍(lán)箱”政策要求的那些審查任務(wù)。

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