農(nóng)村政治體制改革滯后的隱憂

  一、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的三個階段及其成果
　　第一階段大體是1978～1983年。主要標(biāo)志是1980年中央發(fā)文推廣安徽農(nóng)村改革經(jīng)驗(yàn)。改革的主要內(nèi)容是建立“聯(lián)產(chǎn)承包，分田單干，統(tǒng)分結(jié)合，雙層經(jīng)營”的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度，其核心內(nèi)容是“分田單干”，本質(zhì)是把農(nóng)民從人民公社的桎梏中解放出來，農(nóng)民獲得了有限的生產(chǎn)自主權(quán)。這一改革極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，第一次解決了中國人吃飯的大難題。并且農(nóng)民首次有了剩余，有了現(xiàn)金積累。這一階段的改革可以簡單地解讀為以勞動效率的提高換取糧食等農(nóng)產(chǎn)品的增產(chǎn)，改革的制度收益是每畝凈增250斤糧食（以糧食主產(chǎn)區(qū)為例，下同）。
　　第二階段的大體是1983～1990年。主要標(biāo)志是中共中央1984年1號文件。改革的主要內(nèi)容是建立“產(chǎn)供銷、種養(yǎng)加、貿(mào)工農(nóng)”一體化的農(nóng)村綜合發(fā)展經(jīng)濟(jì)制度，其核心內(nèi)容是準(zhǔn)許農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，本質(zhì)是把部分農(nóng)民從土地上解放出來，允許農(nóng)民“綜合發(fā)展”——發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（主要是加工業(yè)、建筑業(yè)、流通服務(wù)業(yè)）。這一次改革，順應(yīng)和保護(hù)了農(nóng)民在鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)的積極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很快成為國民經(jīng)濟(jì)的半壁河山，第一次結(jié)束了新中國商品短缺的歷史。這一階段的改革可以簡單地解讀為將農(nóng)村剩余勞動力和自然資源轉(zhuǎn)換為現(xiàn)金收入和資本，改革的制度收益是一部分地方和一部分農(nóng)民先富了起來，農(nóng)村約1％的農(nóng)民成為老板，約10％的農(nóng)民成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工。
　　第三階段大體是1990～1996年。主要標(biāo)志是鄧小平發(fā)表南巡講話。改革的主要內(nèi)容是建立“市場配置農(nóng)村勞動力、資本、自然資源為主的”城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)制度，其核心內(nèi)容是準(zhǔn)許農(nóng)民“離土又離鄉(xiāng)”，本質(zhì)是把農(nóng)民和農(nóng)村各種資源從鄉(xiāng)村解放出來，允許農(nóng)民在更廣闊的空間和領(lǐng)域創(chuàng)業(yè)發(fā)展。這一次改革，把有尋求新的發(fā)展機(jī)會能力的農(nóng)村老板和又敢闖敢冒的青年農(nóng)民從農(nóng)村解放了出來，讓農(nóng)民在全國范圍內(nèi)、幾乎所有的領(lǐng)域里尋找適合自己的發(fā)展機(jī)會，極大地調(diào)動了農(nóng)民在城鄉(xiāng)異地創(chuàng)業(yè)就業(yè)的積極性，一大批農(nóng)民企業(yè)家在全國范圍內(nèi)的各個領(lǐng)域異軍突起，一億多農(nóng)村勞動力異地就業(yè)，沿海勞動密集性產(chǎn)業(yè)突飛猛進(jìn)，大城市經(jīng)濟(jì)圈高速擴(kuò)張，小城鎮(zhèn)也呈現(xiàn)大發(fā)展之勢。這一階段改革的制度收益（就農(nóng)村而言）是農(nóng)民非農(nóng)業(yè)收入超過了農(nóng)業(yè)收入，每年民工的勞務(wù)收入高達(dá)6000～8000億元（每個農(nóng)民工收入6000元）。
　　　　　　二、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的邏輯
　　黨的十一屆三中全會拉開了中國改革開放的序幕。改革改什么？開放放什么？改革就是要革除蘇聯(lián)“高度集中的經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的政治體制”模式的弊端，開放就是要對內(nèi)開放和對外開放�？偟哪繕�(biāo)是解放生產(chǎn)力。
　　改革開放是從農(nóng)村開始的，突破口是經(jīng)濟(jì)體制改革，著力點(diǎn)是解放農(nóng)民和擴(kuò)大農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)力。
　　第一步改革開放就是把農(nóng)民從人民公社的桎酷中解放出來，給了農(nóng)民組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自主權(quán)和農(nóng)產(chǎn)品的收益權(quán)。隨之，農(nóng)民的勞動生產(chǎn)積極性空前地釋放出來，勞動生產(chǎn)率得以極大的提高，農(nóng)民交足國家的，留足集體的，剩下絕大部分是自己的。隨之，農(nóng)民有了積累，有了購買能力，有了投資的沖動。農(nóng)民購買力的擴(kuò)張，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展提供了巨大的市場空間。農(nóng)民的積累，為農(nóng)民創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供了原始資本。
　　第二步改革開放自然而然就是將農(nóng)民從土地上解放出來（即離土不離鄉(xiāng)），給農(nóng)民在本鄉(xiāng)本土發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的自主權(quán)。隨之，一部分農(nóng)民跳出農(nóng)門，在農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、建筑業(yè)、流通運(yùn)輸業(yè)等領(lǐng)域大顯身手，一部分有一技之長的農(nóng)民首先成為萬元戶、十萬元戶、百萬元戶，農(nóng)村涌現(xiàn)出一大批農(nóng)民企業(yè)家，數(shù)以千萬計(jì)的農(nóng)民離開土地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就像一艘大船，企業(yè)家就是船長，農(nóng)民工就是船員，經(jīng)過幾年的發(fā)展，鄉(xiāng)村的溝河港汊已滿足不了他們揚(yáng)帆啟航、乘風(fēng)破浪欲望了。
　　第三步改革開放自然而然就是將農(nóng)民企業(yè)家和農(nóng)民工從鄉(xiāng)村中解放出來（離土又離鄉(xiāng)），給農(nóng)民企業(yè)家以更大的發(fā)展領(lǐng)空間，給農(nóng)民工在更廣闊的天地里尋找就業(yè)的機(jī)會。農(nóng)民企業(yè)家和農(nóng)民工的流動，成為當(dāng)時(shí)最活躍的發(fā)展力量，有力地促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)整體性提升。
　　農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的邏輯過程可以簡單地表述為“公營退民營進(jìn)”，是按照兩根主線展開的。第一條主線是放開對勞動力的束縛，過程為：束縛在人民公社制度里——放開到責(zé)任田里——放開到鄉(xiāng)村社隊(duì)里——放開到全國城鄉(xiāng)。第二條主線是對農(nóng)民開放經(jīng)營領(lǐng)域，過程為：沒有經(jīng)營權(quán)——經(jīng)營責(zé)任田——在社區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)——在全國范圍內(nèi)幾乎所有的行業(yè)經(jīng)營（幾大特殊行業(yè)除外）。
　　經(jīng)歷了上述三步，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革開放的大局已定。經(jīng)濟(jì)改革開放必然要求政治改革開放的同步進(jìn)行。政治改革開放的邏輯過程應(yīng)該是“官權(quán)退民權(quán)進(jìn)”。農(nóng)村政治改革開放在80年代與經(jīng)濟(jì)改革開放是基本同步的。
　　當(dāng)分田單干把農(nóng)民從人民公社的體制中解放出來時(shí)，客觀上已經(jīng)把人民公社的經(jīng)營職能讓渡給了農(nóng)民。中央隨之在1983年作出決定，撤銷人民公社和生產(chǎn)大隊(duì)，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和農(nóng)村村民委員會。至此，政社合一的經(jīng)濟(jì)高度集中、政治高度集權(quán)的體制消失了。隨著經(jīng)濟(jì)改革開放的發(fā)展，民間力量在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的主導(dǎo)地位的確立，客觀上要求國家將鄉(xiāng)村公共事務(wù)的決策權(quán)讓渡給民間，1983年開展了村民自治、直選村主任的試點(diǎn)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供銷合作社、食品公司等經(jīng)營部門開始改制，國家給予部門的經(jīng)營特權(quán)退出。應(yīng)該說，這一時(shí)期的總體改革思路是清晰的、符合邏輯的、朝著總體改革方向前進(jìn)的。但是，從80年代的后期開始，農(nóng)村政治改革開放的步伐停了下來，有的改革甚至是背道而馳的。農(nóng)村政治改革開放的滯后和倒退，是直接導(dǎo)致了90年代農(nóng)村衰落的重要原因。
　　　　　　三、政治體制改革滯后的負(fù)面作用
　　農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革開放的第一步——分田單干，每畝增加糧食產(chǎn)量250斤。當(dāng)時(shí)交足國家的，留足集體的，每畝上繳50～60斤糧食就可以了。農(nóng)民得到了約200斤/畝的實(shí)惠，這是第二步經(jīng)濟(jì)改革開放的物質(zhì)基礎(chǔ)。
　　由于政治改革開放的滯后，官權(quán)不僅沒有退，相反還前進(jìn)了。1985年以前，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)稅所一般3人左右。到后來，財(cái)稅所分成了財(cái)政所和稅務(wù)所，再到后來，稅務(wù)所分成了國稅所和地稅所。中央電視臺新聞?wù){(diào)查節(jié)目報(bào)道過的湖北省監(jiān)利縣紅城鄉(xiāng)財(cái)政所105人，如果加上國稅和地稅的人，超過了200人。1985年以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的機(jī)關(guān)人員一般不會超過20人，到90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面又設(shè)置了管理區(qū)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）區(qū)的機(jī)關(guān)人員一般都在100人以上。80年代，村級民辦小學(xué)的老師都是民辦教師，到后來全是公辦教師了，一個公辦教師的工資待遇是四個民辦教師的總和，美其名曰是為了提高農(nóng)村教育質(zhì)量，實(shí)質(zhì)上是教育特權(quán)壟斷的結(jié)果。1985年以前，農(nóng)村的征糧征稅成本大約10％，到90年代中期，農(nóng)村征稅成本高達(dá)90％（農(nóng)村稅費(fèi)現(xiàn)在已經(jīng)不夠發(fā)縣鄉(xiāng)干部的工資了）。
　　到1987年，農(nóng)民每畝土地的負(fù)擔(dān)需要100斤糧食；到1990年，農(nóng)民每畝土地負(fù)擔(dān)70元，折合糧食250斤/畝；到1994年，農(nóng)民每畝土地負(fù)擔(dān)150元，折合糧食約300斤/畝；到1998年，農(nóng)民每畝土地負(fù)擔(dān)180元左右，折合糧食400斤/畝。進(jìn)入90年代，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的亂收費(fèi)開始泛濫，此時(shí)，鄧小平發(fā)表南巡講話，國家加大對外開放的力度，

中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨雙重壓力，加上農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，農(nóng)民消費(fèi)能力下降，農(nóng)村市場萎縮，盡管1994、1995、1996三年糧食漲價(jià)，也沒能扭轉(zhuǎn)中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始走下坡路的局面。到1997年，中西部地區(qū)農(nóng)村普遍出現(xiàn)種地負(fù)債經(jīng)營，農(nóng)民要靠打工收入繳納各種苛捐雜稅。
　　由于農(nóng)村政治改革滯后，機(jī)構(gòu)和人員過度膨脹，惡化了農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境，加劇了農(nóng)村資本、人才的外流；由于農(nóng)村政治改革的滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其部門成為村民自治最大阻力，村民自治十幾年幾無進(jìn)展，鄉(xiāng)村矛盾尖銳、干群關(guān)系惡化。毫無疑問，農(nóng)村政治體制改革的滯后，是農(nóng)村凋敝和各種矛盾交織的重要原因。
　　　　　　四、農(nóng)村改革沒有捷徑可走
　　我們總希望改革有捷徑可走。其實(shí)，以鄧小平為首的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體在改革的初期、中期都明確無誤地指出：政治改革必須與經(jīng)濟(jì)改革同步進(jìn)行，政治改革不同步，經(jīng)濟(jì)改革也會走回頭路。實(shí)踐證明這個判斷是對的。
　　假如我們肯定改革就是要革除蘇聯(lián)模式的弊端，那么，政治改革就必須按照其必然的邏輯進(jìn)行下去。眼前，一方面是要認(rèn)真落實(shí)黨的十六大精神，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村民主，在積極推動村民自治的同時(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，在總結(jié)海選村長經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，推行村支部書記“兩推一選”，在總結(jié)四川步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記黨內(nèi)直接選舉的試點(diǎn)范圍；另一方面，就是要按照“三個代表”的要求和鄧小平“三個有利于”的標(biāo)準(zhǔn)，對鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)阻礙先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求的一切部門，對損害最廣大農(nóng)民群眾根本利益的一切特權(quán)，都必須作出有計(jì)劃的主動退出的制度安排。

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