引咎辭職”——劇本好看戲難開

　　按照字眼理解，引咎辭職就是由自己承擔(dān)過失或者錯誤的責(zé)任，并因此感到內(nèi)疚而辭職。7月23日，中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》第五十九條明確規(guī)定了引咎辭職制度，規(guī)定：引咎辭職，是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響，或者對重大事故負(fù)有重要責(zé)任，不宜再擔(dān)任現(xiàn)職，由本人提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
　　由此，昭示著引咎辭職這一新事物經(jīng)千呼萬喚，終于來到了國人面前。這一機制的推行意味著對中國傳統(tǒng)的做官理念產(chǎn)生了直接的沖擊：太平官、昏官、庸官的日子越來越不好過了。
　　　　“引咎辭職”——西方并不陌生的字眼
　　對大多數(shù)人而言，對引咎辭職一詞的印象來自西方國家。在互聯(lián)網(wǎng)上，如果你隨意搜索引咎辭職這個詞，就會有成百上千條信息撲面而來，國外引咎辭職的實例數(shù)不勝數(shù)：
　　2001年3月4日，葡萄牙北部杜羅河上一座已有115年歷史的鐵橋突然坍塌，造成70多人死亡。該國公共工程和交通部部長科埃略第二天就表態(tài)說，他應(yīng)為此事負(fù)責(zé)，并遞交了辭呈。他說：“我應(yīng)該為這起悲劇承擔(dān)政治責(zé)任，我相信，我繼續(xù)任職已經(jīng)不可能了�！�
　　2001年12月21日，《中國日報》網(wǎng)站消息稱：12月20日，由于無法控制國內(nèi)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機及其導(dǎo)致的騷亂，阿根廷總統(tǒng)德拉魯阿引咎辭職。國會將在48小時內(nèi)選出過渡總統(tǒng)，以防止出現(xiàn)政治真空。
　　2001年12月25日，日本農(nóng)林水產(chǎn)大臣武部勤宣布：農(nóng)林水產(chǎn)部副農(nóng)林水產(chǎn)大臣熊澤秀明和農(nóng)林水產(chǎn)部家畜業(yè)處長官武見長村這兩位高級官員由于在處理日本瘋牛病問題上措施不當(dāng)，并遭到公眾的反對，將于2002年1月初辭職。
　　2002年5月28日新華網(wǎng)消息：因接連發(fā)生重大鐵路交通事故，在反對黨和社會輿論的強大壓力下，英國運輸大臣斯蒂芬·拜而斯28日宣布辭職，他表示如果繼續(xù)留任將影響到政府形象。
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　　大量的國外實例表明，引咎辭職有兩個基本概念是大眾對其判斷的標(biāo)準(zhǔn)：一是非直接責(zé)任；二是基于道德自律與輿論壓力的自愿。這種官員退出機制不同于因自己直接的違法違紀(jì)行為導(dǎo)致的帶有強制性的組織紀(jì)律和法律處分。而是在公務(wù)員的行為尚不夠紀(jì)律法律處分的狀態(tài)下，又必須退出公務(wù)員隊伍的一個“體面”的下臺方式。
　　引咎辭職作為國外常用的公務(wù)員退出機制的一種常規(guī)做法，在我國出現(xiàn)的歷史并不悠久，可謂是“舶來品”。最早可追溯到1995年2月9日中共中央出臺的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》。該《條例》第四十條規(guī)定：“建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度。辭職包括因公辭職、個人申請辭職和責(zé)令辭職�！钡谒氖�二條規(guī)定：“個人申請辭職，是指黨政領(lǐng)導(dǎo)干部因個人或者其他原因，自動提出辭去現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)�！睍r隔五年多，2000年8月20日中央出臺了《深化干部人事制度改革綱要》�！毒V要》第七條指出：“實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職制度，制定實施辦法，建立和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自愿辭職、責(zé)令辭職、引咎辭職等制度�！�
　　從中央出臺《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，到《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》的面世，越來越多的人認(rèn)識到引咎辭職制度的巨大魅力，重慶、江蘇、四川等不少地方紛紛出臺相關(guān)的制度規(guī)定。從去年以來，也時有引咎辭職的實例見諸報端。
　　而7月23日，中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》明確向世人昭示了引咎辭職不再是一個空洞的概念，而是實實在在地來到了人們面前。
　　　　“引咎辭職”——昏官、庸官體面引退的通道
　　時下，在我國的官員隊伍中，除了個別貪污受賄的腐敗分子外，還存在著這樣一個特殊群體：渾渾噩噩、無所事事的昏官和能力平平、無所作為的庸官。盡管我國公務(wù)員在選拔、任用等方面有了一套比較完善的機制，但對于淘汰這一環(huán)節(jié)還缺乏有力的措施和堅決的態(tài)度。干部能上不能下、能升不能降、不求有功但求無過的狀態(tài)普遍存在，做太平官的思想還相當(dāng)有市場，即使是能力一般、業(yè)績平平或者有輕微的失職、瀆職及屬下有明顯過失、重大錯誤的昏官、庸官，均在不時地升遷。這些根深蒂固的現(xiàn)象，成了誰也不敢輕易碰的“燙山芋”。
　　在正常情況下，我國公務(wù)員的退出機制有退休、調(diào)離與辭職；人事處理方面的有辭退，如果受到行政處分與刑事處分的，比較嚴(yán)厲的是開除。這些措施的適用，均有明確的條文規(guī)定。而引咎辭職制作為公務(wù)員退出機制的一個重要組成部分，除因犯有重大過失、重大失誤甚至嚴(yán)重瀆職、越權(quán)、不作為的官員應(yīng)啟動紀(jì)律責(zé)任追究機制外，對于那些因?qū)傧鹿ぷ鞣稿e，或者自己分管的領(lǐng)域出現(xiàn)重大責(zé)任事故，及在工作崗位上成績平平，即使沒有過錯，但也不適宜繼續(xù)留任的昏官、庸官來說，引咎辭職制度正好彌補了這一方面退出機制不暢的問題。通過引咎辭職，把那些不適宜的昏、庸官員淘汰掉，對治理那些大錯不犯、小錯不斷的昏官、庸官，是一個相當(dāng)有效的措施。
　　越來越多的人認(rèn)同了這樣一個觀點：長期以來干部管理工作中存在的弊端，嚴(yán)重制約著干部的積極性、創(chuàng)造性和政體活力，影響干部的合理流動，不利于人盡其才、各得其所格局的形成。這種傳統(tǒng)慣性如果在市場經(jīng)濟(jì)新時期、在我國加入WTO的背景下得到根本改變，最終會成為牽制政治體制改革和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大包袱。基于這種認(rèn)識，各地結(jié)合推行干部人事制度改革，紛紛出臺相關(guān)的制度規(guī)定，進(jìn)一步建立和完善公務(wù)員的引咎辭職措施，打通公務(wù)員的退出渠道：
　　深圳龍崗區(qū)委2000年9月下發(fā)的《關(guān)于處級領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職的暫行規(guī)定》中明確指出：“引咎辭職是指處、科級領(lǐng)導(dǎo)干部個人能力不夠、自身行為不當(dāng)或因工作失誤造成較大損失或影響，不宜繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，而向任免機關(guān)請求辭去所擔(dān)任職務(wù)的一種自責(zé)行為。它分為個人自辭和組織勸辭兩種�！�
　　2001年2月21日，最高人民檢察院公布了領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度。
　　2001年11月6日，最高人民法院出臺《地方各級人民法院及專門人民法院院長、副院長引咎辭職規(guī)定》，首次提出法院發(fā)生嚴(yán)重枉法裁判案件等情況，院長和副院長應(yīng)當(dāng)引咎辭職。
　　江蘇省漣水縣在頒布的《鄉(xiāng)局級干部引咎辭職暫行規(guī)定》中指出：政績平平、社會公論差、干部考察民主測評“基本稱職”和“不稱職”達(dá)50%，且“不稱職”票達(dá)30%以上的；因盲目決策或違反決策程序給國家和集體造成重大損失應(yīng)負(fù)主要責(zé)任的；由于工作不負(fù)責(zé)任，失職瀆職，發(fā)生重大惡性事件，在當(dāng)?shù)卦斐刹涣加绊懙模灰騻�人品德行為不端造成嚴(yán)重后果，在群眾中失去威信的，應(yīng)引咎辭職或組織勸辭。
　　江蘇省泗洪縣實施的干部引咎辭職制度第二條規(guī)定：凡政績平平、社會公論差、干部考察民主測評超過稱職率低（正科級低于80%，副科級低于70%）的干部應(yīng)當(dāng)引咎辭職。
　　與此同時，各地把引咎辭職不僅僅掛在口頭上、寫在文件上，而是擲地有聲，落實到了具體行動上：截至目前，江蘇省泗洪縣包括縣總工會副主席在內(nèi)的17名干部引咎辭職；2001年12月上旬，江蘇省東臺市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子換屆調(diào)整過程中，對12名因工作不稱職或群眾反映問題較多的副科級領(lǐng)導(dǎo)干部實行引咎辭職；2002年1月17日下午，海南省瓊山市公安局摧毀了在府城鎮(zhèn)東門里一處私家住宅里開設(shè)的賭場，當(dāng)場抓獲42名參賭人員。負(fù)責(zé)該轄區(qū)治安工作的文莊派出所所長因管理不力，于17日下午引咎辭職；吉林省蛟河

市推出鄉(xiāng)局級干部引咎辭職制度以來，已有16名鄉(xiāng)科級干部先后遞交辭呈，主動下崗回家。今年3月25日，湖南省安鄉(xiāng)縣國土局四名執(zhí)法人員將城關(guān)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長打死，在當(dāng)?shù)匾�起了強烈反響，局長周玉彩為此而引咎辭職，其他相關(guān)人員受到黨政紀(jì)處分。
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　　種種跡象表明，太平官、昏官、庸官的日子不好過了。
　　　　“引咎辭職”——劇本好看戲難開
　　與引咎辭職被炒得紛紛揚揚不相協(xié)調(diào)的是，由于沒有相應(yīng)的健全的機制，從而使這一制度在現(xiàn)實中落實得并不盡如人意，有咎不辭、有咎難辭的現(xiàn)象屢見不鮮。
　　退一步講，正是由于引咎辭職缺乏相應(yīng)的健全機制，即使是當(dāng)事者“主動”提出引咎辭職請求，也費盡了周折。重慶合川發(fā)生的沉船事故，造成了46人死亡的嚴(yán)重后果。2001年3月25日，在事故所在地小河鄉(xiāng)人大會上，鎮(zhèn)長秦光華和分管安全的副鎮(zhèn)長楊鎮(zhèn)東向大會主動提出引咎辭職。但鄉(xiāng)里的人大代表對秦的印象還相當(dāng)不錯，并不投票贊成他辭職。
　　對于因發(fā)生重大事故而言的引咎辭職都這樣難，對那些工作業(yè)績平平，不適宜繼續(xù)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部而言，要使他們引咎辭職就更難了。盡管有些地方大張旗鼓地推行引咎辭職，但其在施行上也存在“懷柔政策”。江蘇省泗洪縣推行引咎辭職制后，有的領(lǐng)導(dǎo)干部反復(fù)找上級解釋，或請各方人士說情。為了照顧這些辭職人員的“情緒”，經(jīng)審查無違法違紀(jì)行為的，仍保留原有職務(wù)待遇，另行安排工作。
　　對社會公眾而言，不管有咎不辭、有咎難辭的原因多么復(fù)雜，但這種現(xiàn)象的存在，確實會讓他們對“引咎辭職”產(chǎn)生懷疑，失去信心。我們可以想像出，在現(xiàn)有的干部管理制度下，如果官員出了問題不主動辭職，不一定會遭到免職；而一旦自己主動提出辭職，只有一條路可走，那就是丟官罷職。
　　針對有咎不辭、有咎難辭的現(xiàn)象，不少地方也在積極探索，找到了破解有咎不辭的良方：江蘇省句容市出臺的領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度規(guī)定了七種應(yīng)當(dāng)辭職的情形，并規(guī)定拒不辭職的要解除或罷免其領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)；河南省公安廳規(guī)定，連續(xù)兩個年度執(zhí)法質(zhì)量考評不合格，作為第一責(zé)任人的公安局局長、處長要引咎辭職。如堅持不辭職，將提請有關(guān)部門將其免職；重慶市出臺規(guī)定，對發(fā)生安全事故的本地或本單位有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)實行引咎辭職制……由此，引咎辭職制的特點發(fā)生了重大變化：原為領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺行動，現(xiàn)在成了強制性措施；將領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制與安全事故、社會穩(wěn)定甚至與干部考核工作等結(jié)合起來，賦予這項制度以實實在在的內(nèi)容。一位干部就此評價：“引咎辭職聽起來不是個處分，實際上是免職，現(xiàn)在當(dāng)干部的，神經(jīng)都相當(dāng)緊張了，繃得緊緊的，生怕弄出點什么事來�！�
　　北京大學(xué)發(fā)展與政府管理研究所所長謝慶奎教授認(rèn)為，成熟的引咎辭職制度應(yīng)該有兩個方面的內(nèi)容：一是可以啟動國家程序追究官員的失察責(zé)任和不作為責(zé)任，比如當(dāng)官員出現(xiàn)過失卻不引咎辭職而同時又還沒有達(dá)到啟動罷免程序的程度時，立法機關(guān)可以提出不信任案進(jìn)行責(zé)任追究；而是能夠表達(dá)國民意向，即當(dāng)國民對某一官員有強烈的否定意愿時，能夠充分地表現(xiàn)出來，形成巨大的輿論壓力，迫使官員引咎辭職。
　　這里的關(guān)鍵是，引咎辭職似乎成了一種組織紀(jì)律或法律處分，給人有種強制性的不辭職也得辭職的感覺，使引咎辭職這一“自覺”行為變了味，以致有人質(zhì)疑這種做法背離了引咎辭職制的初衷。
　　盡管如此，我們還是有充分的理由相信，如果這樣的機制健全，對有責(zé)任的官員來說，在“大勢已去”之時，他會選擇“體面”的方式下臺。
　　　　“引咎辭職”——“是非功過”任人說
　　在一片喝彩聲中，有人也對完善我國干部隊伍的退出機制產(chǎn)生了更深入、更廣泛的思考，有人認(rèn)為引咎辭職制的興起，給人最大的啟示就是我國至今仍沒有建立完善的公務(wù)員退出機制。公務(wù)員的選拔、任用和淘汰，就像一條鐵鏈緊密相扣的幾個環(huán)節(jié)，而我國恰恰缺少了比較完善的最后一環(huán)。從理論上講，個人能力平庸、工作業(yè)績平平的公務(wù)員就應(yīng)該予以淘汰，沒有必要以所謂引咎辭職的名義進(jìn)行崗位調(diào)換。還有人認(rèn)為公務(wù)員退出機制中缺少自動辭職的環(huán)節(jié)，補充上去就行了，何必還要起個“引咎”這樣一個“動聽”的名字？更有人認(rèn)為引咎辭職制作為一種新生事物，我國引進(jìn)的時間不長，效果并非如想像的那么大，也有許多需要完善之處，全面推行尚需時日，但似乎炒得有些過熱了。
　　實際上，引咎辭職制存在著性質(zhì)界定、標(biāo)準(zhǔn)、操作程序、與法律的銜接等需要研究的問題。
　　從理論上講，對領(lǐng)導(dǎo)干部的任免，我國憲法和各項組織法都有規(guī)定，除了正常的免職規(guī)定外，也規(guī)定了罷免的法律程序，但卻沒有引咎辭職的法律規(guī)定。也就是說，引咎辭職不是法律機制的產(chǎn)物，還只是停留在政治制度層面上的一種事物。官員所負(fù)的責(zé)任是政治責(zé)任，辭職應(yīng)該是官員自己主動提出的，也即官員根據(jù)道德觀進(jìn)行的個人自覺行為。有專家學(xué)者指出，既然是官員自己提出的行為，是否應(yīng)該明確規(guī)定一些辭職的標(biāo)準(zhǔn)呢？這是推行引咎辭職制度應(yīng)當(dāng)解決的一個重要問題。在一些推行引咎辭職制的地方，都規(guī)定了不厭其詳?shù)臈l款，明確應(yīng)當(dāng)引咎辭職的條條框框，內(nèi)容涉及方方面面，甚至包含了對領(lǐng)導(dǎo)干部日�？己撕捅O(jiān)督的內(nèi)容。這些標(biāo)準(zhǔn)背后其實意味著對官員狀況的判定。有專家學(xué)者稱：引咎辭職制既然是一種官員自覺行為，就不應(yīng)該制定一些標(biāo)準(zhǔn)，給人一種不辭職也得辭的感覺，讓引咎辭職制變了味。7月23日，中共中央印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例》并沒有明確規(guī)定引咎辭職的條件和標(biāo)準(zhǔn)，似乎給人一種有益的啟示。同時，引咎辭職制既然不同于法律紀(jì)律處分，在操作規(guī)程上如何完善，也是一個需要深入研究的問題，規(guī)定必要的操作程序，以解決實踐中混亂乃至無序的狀況。
　　還應(yīng)當(dāng)明確的是，引咎辭職作為一種政治制度，不能被用來規(guī)避憲法和法律規(guī)定的人事任免權(quán)、被選舉權(quán)。人事任免權(quán)既然是法律規(guī)定的，就應(yīng)該通過法律程序來處理，不能僅僅依靠一項政治制度來解決需要法律解決的事情。有人也對引咎辭職的性質(zhì)如何界定存有疑惑，如果官員違法亂紀(jì)，現(xiàn)在已有比較完善的處理辦法，引咎辭職制度應(yīng)該放在什么體系內(nèi)呢？是法律體系，還是黨紀(jì)政紀(jì)體系？比較可行的辦法是，引咎辭職應(yīng)該與人事任免權(quán)、被選舉權(quán)相協(xié)調(diào)。也就是說，官員要依法來承擔(dān)責(zé)任，引咎辭職制度應(yīng)該與罷免制度、撤銷制度相銜接，不能讓引咎辭職成為官員的“避風(fēng)港”。如果他在任職期間的一些行為夠得上法律規(guī)定的罷免條件，如果不主動辭職，就啟動罷免、撤職程序；如果他提出辭職了，他的辭職也是無效的，還要按照法律規(guī)定的來進(jìn)行罷免、撤換。也就是說，辭職絕對不能代替罷免等制度。對不夠罷免、撤職條件的，則應(yīng)在修改修訂法律時，補充必要的包括引咎辭職在內(nèi)的法律條款，從而使辭職制度能在法律法規(guī)中找到依據(jù)，不再因其是無法可依的“非法”事物而爭論不休。
　　任何一項科學(xué)制度，都要在實踐中不斷完善。當(dāng)務(wù)之急，是要認(rèn)真解決性質(zhì)界定、標(biāo)準(zhǔn)、操作程序、與法律的銜接等制約引咎辭職制推行的“瓶頸”問題。由此看來，引咎辭職制的全面推行雖呼之欲出，但仍得假以時日。

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