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實施城市居民最低生活保障制度的現(xiàn)狀問題與對策研究
一、實施城市居民最低生活保障制度現(xiàn)狀1.實施城市居民最低生活保障制度的基本情況
四川省實施城市居民最低生活保障制度工作（以下簡稱“低保工作”）是1997年開始啟動的。1997年國務(wù)院《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》下達后，四川省委、省政府高度重視，于1997年12月以省政府的名義下發(fā)了《關(guān)于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》，省民政廳也于1998年3月下發(fā)了《四川省城市居民最低生活保障制度實施暫行辦法》，1998年、1999年省委、省政府連續(xù)兩年將建立城市居民最低生活保障制度列入為全省人民辦10件實事的目標(biāo)，納入目標(biāo)管理。與此同時，四川各市、州人民政府和相關(guān)部門對此工作也非常重視。到1999年底四川全省已對19萬城市貧困居民實行了最低生活保障制度。
2001年9月，四川省按照全國低保擴面工作的指示精神，在全省開展了大范圍的城市低保對象擴面工作，2001年底，全省已保對象達到1010.3萬人，比2000年增加了399.01%。保障對象占全省非農(nóng)業(yè)人口的6.47%，成為全國保障對象三個過百萬的省份之一。
2002年，根據(jù)民政部《關(guān)于在全國范圍開展城市低保緊急督查工作的通知》精神要求，四川省政府下發(fā)了《關(guān)于在全省范圍開展城市居民最低生活保障緊急督查工作的通知》，并組織了工作組，分別對全省21個市、州城市低保工作開展了全面督查。通過緊急督查，進一步摸清了低保對象底數(shù)，進一步擴大了低保對象。截止2002年6月底，全省已保對象總?cè)藬?shù)為125.87萬人，占全省非農(nóng)業(yè)人口的8.4%。其中在職職工10.01萬人，占應(yīng)保對象的8%；下崗職工22.5萬人，占應(yīng)保對象的18%；離崗人員20.9萬人，占應(yīng)保對象的16.7%；離退休人員4.9萬人，占應(yīng)保對象的4%；失業(yè)人員26.87萬人，占應(yīng)保對象的21.3%；三無人員7.9萬人，占應(yīng)保對象的6%；其他人員32.8萬人，占應(yīng)保對象的26%。及時完成了國務(wù)院下達的低保對象實現(xiàn)應(yīng)保盡保的工作任務(wù)。目前，全省城市低保標(biāo)準(zhǔn)最高178元／月、人，最低為100元／月、人，平均130元／月、人。
2.各級財政投入低保資金的情況
1999年四川全省共發(fā)放保障金8555萬元，其中：中央補助2636萬元，省級補助500萬元，市、縣財政安排5419萬元。2000年共發(fā)放保障金11740萬元，其中：中央補助4764萬元，省級補助714萬元，州以下財政安排6262萬元。2001年全年財政安排23944萬元，其中中央補助四川低保資金14572萬元，省級財政安排1800萬元，市、州以下財政預(yù)算安排低保資金7572萬元，全年累計支出保障資金21228萬元。2002年，中央分配給四川省的低保補助資金31800萬元，省級財政預(yù)算安排5000萬元，各市、州、縣（市、區(qū)）財政預(yù)算安排1.38億元。
3.規(guī)范化管理情況
1999年四川省城市居民最低生活保障制度后，著力加強了對城市低保工作的規(guī)范化管理，根據(jù)形勢發(fā)展和低保對象種類的變化，結(jié)合國務(wù)院《城市居民最低生活保障條例》于2001年制定并實施了《四川省城市居民最低生活保障實施辦法》。2002年4月，省政府又及時下發(fā)了《關(guān)于進一步做好城市居民最低生活保障的通知》，進一步加強了規(guī)范化管理。根據(jù)國務(wù)院《條例》和四川省《實施辦法》，目前四川多數(shù)地區(qū)已經(jīng)以政府令出臺了《實施細則》。在具體實施低保的過程中，正努力嚴(yán)格按照《條例》和《實施辦法》規(guī)范操作，對所需低保人員實行了三榜公示制，嚴(yán)格家庭收入計算，做到了公開、公平、公正、依法行政、保障了資金的專款專用，保障了資金按時發(fā)到低保對象手中。
4.低保工作管理體系情況
在四川省，作為主管城市低保工作的民政部門，始終把建立和實施城市居民最低生活保障制度作為中心工作來抓，納入目標(biāo)管理。為了使低保工作一開始就走規(guī)范化的路子，四川全省，建立了市（州）、縣（市、區(qū)）、街道、社區(qū)（居委會）五級管理網(wǎng)絡(luò)，形成了較為完整的配套管理體系。同時，各級民政部門還十分注重隊伍建設(shè)，對基層民政、企業(yè)工會、街道和居委會干部普遍進行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使從事低保工作的人員掌握政策，了解程序，明確方法，提高了業(yè)務(wù)素質(zhì)。特別是國務(wù)院提出低保大范圍擴面，實現(xiàn)應(yīng)保盡保的工作任務(wù)后，省、市（州）、縣（市、區(qū)）在人少、任務(wù)重的情況下，及時抽調(diào)人員，克服困難，圓滿完成了對低保對象的摸底調(diào)查和審核審批、低保對象家庭成員資料刻錄光盤的報送工作。在低保對象資金的發(fā)放上，90%都是通過街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會、企業(yè)工會來具體發(fā)放。部分縣（市、區(qū)）低保資金已經(jīng)實施銀行發(fā)放。目前，省民政廳已成立了居民最低生活保障工作處，全省21個市、州180個縣（市、區(qū)）也已正在建立低保工作機構(gòu)。
5.對低保對象的社會救助情況
在實施城市居民最低生活保障制度的實踐中，各市、州、縣在倍感低保資金嚴(yán)重不足的情況下，積極探索對城市低保對象開展社會救助的方式和途徑，取得了一些有益的經(jīng)驗，形成了低保救助為主，臨時救濟和社會救助為輔的新的工作格局。有些地區(qū)已實施了低保對象助學(xué)救助制度，有些地區(qū)已建立了低保對象廉租房救助制度，有些地區(qū)已建立了對低保對象家庭中有重病殘人員實施特殊醫(yī)療制度，有的地區(qū)民政、衛(wèi)生部門還為城市低保對象建立了“優(yōu)診卡”，低保對象憑“優(yōu)診卡”到指定醫(yī)院看病免掛號，手續(xù)費減免20%，各種檢查費減免40%，對低保對象出現(xiàn)的入學(xué)、住房、就醫(yī)、就業(yè)等困難，各地都采取多種方式給予了補充救助。
二、城市居民最低生活保障制度面臨的突出困難和問題
1.低保資金投入嚴(yán)重不足問題
當(dāng)前在實施城市居民最低生活保障制度中最突出、最難解決的就是資金嚴(yán)重不足的問題。尤其是中西部地區(qū)，特別像四川這種人口多，貧困面大，地方財力又十分困難的省份，更是困難重重，僧多粥少的現(xiàn)象比較普遍，工作壓力特別大。由于低保資金嚴(yán)重不足，導(dǎo)致已保對象補差標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，標(biāo)準(zhǔn)不能及時足額補齊的現(xiàn)象。
按四川全省已實施城市居民最低生活保障制度125.87萬人2001年每人每月差額補助52元計算，年需資金7.85億元，2002年中央、省、市（州）、縣（市、區(qū)）預(yù)算安排低保資金5.06億元，缺口2.79億元。
另外，據(jù)各地調(diào)查反映，從2002年下半年到2003四川全省符合享受低保條件的人數(shù)還將大幅增加，主要原因是：一是有近30萬下崗職工出中心，有123戶企業(yè)宣布破產(chǎn)，涉及職工23萬人；二是少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)以及經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)與實際生活標(biāo)準(zhǔn)有較大的差距，需提高標(biāo)準(zhǔn)而新增的人員，如成都市2002年7月已將標(biāo)準(zhǔn)由原來的156元／人、月提高到現(xiàn)在的178元／人、月，預(yù)計全省提高標(biāo)準(zhǔn)后將有約30萬人進入低保范圍；三是各地搞城市和開發(fā)區(qū)建設(shè)，農(nóng)民土地被征用，失去農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，政府按有關(guān)規(guī)定將其農(nóng)轉(zhuǎn)非，加之戶籍制度的改革，由農(nóng)村到城市上戶的人數(shù)也在與日劇增，這類人員納入城市化管理后，按城市低保政策規(guī)定，符合條件的也應(yīng)納入低保范疇，預(yù)計四川全省此類人員約有10萬人，以上三類人員和所需資金都未列入20
02年各級財政的預(yù)算盤子。如果中央、省、市（州）、縣（市、區(qū)）各級財政對低保資金的安排沒有大幅度的增加，眾多應(yīng)保未保人員的基本生活得不到及時的保障，已保人員的低保金不能按時領(lǐng)取，引發(fā)的后果難以預(yù)料。
2.低保工作人員和工作經(jīng)費嚴(yán)重不足問題
在整個低保實施過程中，低保工作人員缺乏、無專項工作經(jīng)費的問題比較突出。特別是各地基層低保工作人員嚴(yán)重不足，身兼數(shù)職的現(xiàn)象非常普遍。目前四川全省低保對象增加了幾倍，而工作機構(gòu)和人員卻減了一半。另外民政的工作職能也在不斷擴展，近年來，除增加低保工作外還新增了老齡、社區(qū)、民間組織管理等工作。同時各級民政部門沒有專門的工作經(jīng)費，加之社區(qū)居委會和低保信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)嚴(yán)重滯后，基層低保工作困難多，壓力大。
3.社會救助配套措施不完善問題
目前的低保資金只能解決貧困對象最基本的吃飯問題，而低保對象在就業(yè)、就醫(yī)、子女入學(xué)、住房等方面的困難仍然十分突出。除很少部分地區(qū)對低保對象在就醫(yī)、教育、廉租房、減免水電氣費等方面已有些具體的優(yōu)惠政策外。大部分地區(qū)社會救助工作開展得還很差。尤其是再就業(yè)工作與社會保障工作嚴(yán)重脫節(jié)，一些有勞動能力，有一技之長的低保對象很想通過自己的勞動擺脫貧困，但就業(yè)無門；由于沒有相應(yīng)的學(xué)雜費減免政策，很多低保戶家庭子女拖欠學(xué)雜費、輟學(xué)的現(xiàn)象比較普遍；部分低保戶家庭成員生病無錢醫(yī)治，小病拖成大病，最后拖垮全家；部分低保戶住房條件極差，三世同住一間房屋的現(xiàn)象比較普遍。長此下去低保對象只進不出、低保人員日趨增多，帶來的各種壓力相當(dāng)大，應(yīng)引起高度重視。
三、完善城市居民最低生活保障制度的對策建議
1.加大中央對地方低保資金的投入力度，確保低保資金及時到位
如前所述，按照目前四川全省已保對象125.87萬人，每人每月平均補差52元計算，年需低保資金7.85億元。由于資金缺乏，全省大部分地方對已保對象的補差標(biāo)準(zhǔn)都沒有按實際補齊補足。據(jù)筆者在四川南充市調(diào)查獲悉，該市全市享受低保對象月人平補差僅37.83元，其中營山縣月人平只有17.47元，而據(jù)各縣市區(qū)統(tǒng)計，全市按條例規(guī)定的補差原則補齊月人平需75元，須比現(xiàn)在實際補助37.83元增加一倍。另據(jù)統(tǒng)計：下一步四川全省近30萬下崗職工將退出中心，123戶企業(yè)將宣布破產(chǎn)，涉及職工23萬人，各地提高標(biāo)準(zhǔn)后增加的約30萬人，以及農(nóng)轉(zhuǎn)非納入城市戶籍管理的10萬人，如果要將這部分人全部保完，把已保人員的標(biāo)準(zhǔn)補足補齊，四川的低保對象將達到170萬人，按每人每月65元差額補助計算，全省年需低保資金應(yīng)在13.3億以上，而四川去年地方財政收入27l億元，上劃中央兩稅144億元，人均地方財政支出全國排名20多位，西部倒數(shù)第一位，低于全國人均支出水平；另外全省180個縣（市、區(qū)）有國家扶貧開發(fā)重點縣36個，財政赤字縣87個，全省竭盡全力也只能承擔(dān)1.8億—2億元的資金，其余年資金缺口高達11.3億，想承擔(dān)也根本無力解決。建議中央應(yīng)加大對西部地區(qū)，特別是象四川這樣省份的低保資金的轉(zhuǎn)移支付力度，在資金補助比例上中央應(yīng)出大頭。同時，建議中央在每年12月底前，將低保資金按照撥付到省，以確保低保資金的按時足額發(fā)放。
2.健全低保工作機制，加強低保工作力量
低保工作是一項政治性、政策性很強，涉及千家萬戶切身利益，保持社會穩(wěn)定的重要工作，從發(fā)展趨勢看，這項工作將長期存在，隨著我國社會保障體系改革深化發(fā)展，現(xiàn)代企業(yè)制度的不斷建立，加入世貿(mào)組織后激烈競爭，優(yōu)勝劣汰，進入低保范圍的人員還會劇增。因此，必須做到切實保證低保工作的人員和經(jīng)費。一是各級政府應(yīng)從實際出發(fā)，為建立低保工作機構(gòu)，配備工作人員，安排必需的工作經(jīng)費，以保障低保工作的正常進行。二是地方政府應(yīng)為社區(qū)居委會創(chuàng)造工作環(huán)境和工作條件，落實生活待遇。從低保工作的實際情況看，凡是健全了社區(qū)和工會組織的，由社區(qū)居委會和企業(yè)工會共同把關(guān)的，低保工作就落實得好一些，群眾與政府的矛盾也就少一些。為了使社區(qū)居委會在今后的低保工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用，在居委會應(yīng)設(shè)立社會救助站，保證社區(qū)有人做事，有條件做好事，確保最低生活保障工作落到實處，建議中央對城市低保工作機構(gòu)、人員編制、工作經(jīng)費作統(tǒng)一規(guī)定，從上到下理順低保工作體系。
3.完善社會救助措施，積極為低保對象排憂解難
就業(yè)、增加收入是低保對象群體生活得以保障的根本途徑，因此，各級政府應(yīng)建立并不斷完善就業(yè)和再就業(yè)服務(wù)體系，特別是應(yīng)研究解決有勞動能力的低保對象自食其力的辦法，采取有效措施擴大就業(yè)門路，促進低保對象就業(yè)。近幾年，在解決城市貧困家庭就業(yè)、就醫(yī)、子女入學(xué)、住房等方面，也積累了一些好的經(jīng)驗和做法，既保障其基本生活外，又解決了其它實際困難。但目前的社會保障體系和城市扶貧及開展的社會救助工作，總體上是抓保障工作的不抓再就業(yè)，抓再就業(yè)工作的不抓保障，社會保障體系與再就業(yè)沒有有機結(jié)合起來，還處于被動局面。要使社會保障體系和城市扶貧及社會救助工作變被動為主動，尤其在低保對象的扶持上實現(xiàn)從輸血型向造血型的轉(zhuǎn)變，制定與之相配套的政策法規(guī)，規(guī)范管理，很有必要。一是需要繼續(xù)開展再就業(yè)援助活動，不斷探索建立政府就業(yè)崗位儲備制度，將安排下崗職工、失業(yè)人員等低保對象就業(yè)的任務(wù)納入政府目標(biāo)考核內(nèi)容，增強各級各部門對就業(yè)工作的責(zé)任感和緊迫感；二是對貧困對象家庭中有勞動能力，有一技之長的人員，各級政府和相關(guān)部門應(yīng)廣開就業(yè)渠道，想方設(shè)法提供就業(yè)崗位，創(chuàng)造就業(yè)機會，實現(xiàn)再就業(yè)；三是對有勞動能力但無一技之長的人員，各級政府和相關(guān)部門應(yīng)采取各種方式，集中組織技能培訓(xùn)，使其就業(yè)；四是需要由政府提供扶貧開展項目和政策性資金貸款，幫助其發(fā)展生產(chǎn)，脫貧致富，走出貧困；五是對無勞動能力，無法實現(xiàn)再就業(yè)的貧困對象，政府應(yīng)全力救助。對各種慈善和城市扶貧等籌集的資金，應(yīng)統(tǒng)一集中管理，主要用于城市貧困對象，使其科學(xué)合理，規(guī)范發(fā)展。
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