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上海市實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的必然性及現(xiàn)狀和發(fā)展模式研究
上海農(nóng)村面臨自然人口老齡化、高齡化和流動老齡化的壓力。上海早在1979年就進入人口老齡化城市行列（1999年10月，中國已跨入了老齡社會的行列）。據(jù)預(yù)測，上海人口老齡化進程在21世紀初的前十年較為平緩，2010年至2020年老齡化高速發(fā)展，2015年，全市60周歲及其以上的老年人將占全市總?cè)丝诘?4.9%。(2)本市老年人口還呈現(xiàn)高齡化的趨勢，人口預(yù)期壽命從1995年的76.0歲上升到2000年的78.8歲。2015年上升到16%左右。(3)上海市郊區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，年輕人的城鎮(zhèn)化速度遠遠高于老年人的城鎮(zhèn)化速度，因此農(nóng)村人口老齡化形勢更為嚴峻。在農(nóng)村，大多數(shù)老年農(nóng)民的現(xiàn)狀是一元積蓄（有的只是少量積蓄），二無保障（絕大多數(shù)人不享有退休金和醫(yī)療保險，養(yǎng)老保險未普及且保險水平低），從經(jīng)濟來源到生活照顧幾乎完全依靠子女。因此，農(nóng)民老有所養(yǎng)必將成為上海農(nóng)村面臨的一個重大的什會問題。4.城鄉(xiāng)社會保障的一體化是解脫上海郊區(qū)農(nóng)村土地社會保障功效的必然要求
社會保障是農(nóng)村土地對農(nóng)民重要的功效之一。土地對農(nóng)民有提供就業(yè)的功效、經(jīng)濟收益功效、社會保障功效、土地增值收益功效等。我們研究表明，發(fā)達地區(qū)，土地對農(nóng)民的功效主要是社會保障功效、土地增值收益功效、就業(yè)功效等。土地對農(nóng)民的社會保障功效表現(xiàn)在兩個層面：一個層面是通過擁有對土地所有權(quán)的成員權(quán)取得社會救濟等社會保障的權(quán)利。中國的農(nóng)村社會保障，是和戶籍制度聯(lián)系在一起的，目前農(nóng)村的社會保障是屬地管理。農(nóng)民只有取得當?shù)丶瘓F成員權(quán)（與土地所有權(quán)的成員權(quán)相對應(yīng)），才能在需要社會保障時得到一定保障。第二個層面，即土地提供農(nóng)民最基本生活保障的功效，即當農(nóng)民沒有機會從其他途徑取得收益時，在自己承包的土地上經(jīng)營農(nóng)業(yè)，可以取得基本生活需要的糧食、蔬菜和柴禾。這是其他社會保障機制殘缺情況下土地提供給農(nóng)民的社會保障。
在城鎮(zhèn)化過程中，要使農(nóng)村過剩勞動力從經(jīng)營土地上轉(zhuǎn)移出來，就要使農(nóng)民從土地對農(nóng)民提供社會保障中解脫出來，就要尋找相應(yīng)的社會保障的替代機制。完善的類似于城鎮(zhèn)社會保障的農(nóng)村社會保障，是一個好的選擇。
二、上海市農(nóng)村（郊區(qū)）社會保障現(xiàn)狀
1.上海市城鄉(xiāng)社會保障對比分析
上海市是我國市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上社會保障制度比較完善的地區(qū)，但城鄉(xiāng)社會保障存在著較大的差異。從社會保險、社會福利、社會救助、優(yōu)撫安置、自愿補充社會保險、住房公積金制度等方面比較看出，上海市城鄉(xiāng)社會保障差異較大，如表1所示。
2.上海市農(nóng)村（郊區(qū)）社會保障存在的問題
從前面的分析可以看出，與城市社會保障相比，農(nóng)村社會保障存在以下的問題：
第一、農(nóng)村社會保障的法制化程度比較低
根據(jù)筆者收集到的不完全資料統(tǒng)計，目前正在執(zhí)行的、由上海市制定的直接關(guān)系居民社會保障的文件有28個，只涉及城鎮(zhèn)居民的14，只涉及農(nóng)村居民的2個（農(nóng)村居民養(yǎng)老保險），既涉及城鎮(zhèn)居民又涉及農(nóng)村居民的個保險水平有差別或資金來源有差別的7個，涉及到城鄉(xiāng)社會保障管理沒有明顯差別的5個。
社會保障制度需要強有力的法律法規(guī)來支撐，在國務(wù)院已經(jīng)制定的條例中，極少有屬于規(guī)范農(nóng)村社會保障制度的法規(guī)。上海市農(nóng)村社會保障初步建立了養(yǎng)老和社會救助的基本框架，但遠沒有城鎮(zhèn)社會保障體系完備。
第二，農(nóng)村社會保障制度實施機制脆弱
上海市農(nóng)村社會保障所需要的合法的籌資機制、嚴格的管理機制、穩(wěn)定的保障機制、有效的運行機制、完善的監(jiān)督機制都不健全。這就影響農(nóng)村社會保障工作的開展，使農(nóng)村社會保障處于落后地位。
第三，農(nóng)村社會保障實施范圍窄，覆蓋面小
廣大農(nóng)村地區(qū)除對缺乏或者喪失勞動能力、生活無依無靠的老、弱、孤、寡、殘疾等實行“五�！敝贫韧�，除對在企事業(yè)單位有較穩(wěn)定職業(yè)的職工要求建立社會養(yǎng)老保險，絕大多數(shù)農(nóng)民沒有納入社會保障范圍，其養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等則主要靠自我保障、家庭保障。長期以來，政府對農(nóng)民的社會保障局限在救災(zāi)救濟、優(yōu)撫安置等項目上。政府對農(nóng)村的社會保障的投入與城鎮(zhèn)相比簡直是微乎其微。
第四，農(nóng)村社會保障資金來源不盡合理，未能體現(xiàn)全社會的責任
目前上海市農(nóng)村社會保障資金來源是以農(nóng)民個人繳納為主，集體次之，國家為補充。這使國家和集體所體現(xiàn)的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了農(nóng)民參加養(yǎng)老、醫(yī)療等保障的積極性，加大了保障工作的難度。
第五，農(nóng)村社會保障，陷入了“就農(nóng)村談農(nóng)村社會保障的陷阱”
目前，改革實踐和理論研究仍然未能突破城市鄉(xiāng)村社會保障制度改革和建設(shè)兩個獨立的小圈子，這是上海社會保障制度改革的一大誤區(qū)——由農(nóng)村自己解決農(nóng)村的社會保障問題。事實上，上海市農(nóng)村不可能解決上海市農(nóng)村社會保障問題。因為：(1)大部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者不能依靠農(nóng)業(yè)致富，甚至在耕地減少的情況下連基本的最低生活保障也難以維持，2000年第產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值僅占GDP的1.8%（見表2）。(2)農(nóng)村勞動者的素質(zhì)低，在就業(yè)競爭中往往處于劣勢。結(jié)果是耕地減少的同時農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移不了。1990-2000年，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員從11.1%上升到11.9%，第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員由59.3%下降到42.1%，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重由29.6%上升到46%。(3)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)徘徊，農(nóng)民從非農(nóng)就業(yè)中所得不能有大幅度提高。(4)城鄉(xiāng)收入差距大。上海郊區(qū)農(nóng)民2000年人均純收入達到5596元，城鎮(zhèn)居民人均收入17000元左右，因此，靠農(nóng)村解決農(nóng)村社會保障的問題不可能達到城鄉(xiāng)社會保障的一體化。
附圖
三、上海市城鄉(xiāng)社會保障一體化的基本思路和模式
1.基本思路
我們的思路是(1)先把制度建立起來，保障水平逐步提高；(2)建立獨立于集體和企事業(yè)單位之外，適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需求的資金來源多元化、結(jié)構(gòu)多層次、管理信息化、服務(wù)社會化、籌資渠道穩(wěn)定可靠、資金安全平衡高效的社會保障體系；(3)建立健全基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療，失業(yè)、生育、工傷等社會保險，鼓勵開展補充保險和商業(yè)保險；(4)完善社會救助制度，健全社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助體系，大力發(fā)展社會慈善事業(yè)；(5)各項社會保險金實行社會發(fā)放，保護勞動者的利益。
上海市郊區(qū)農(nóng)村社會保障與城鎮(zhèn)社會保障一體化可分兩步走：第一步是首先建立與城鎮(zhèn)類似的社會保障體系，建立以基本保險法定化、補充保險市場化、救助保險社會化為主要機制的農(nóng)村社會保障體系；第二步是逐漸提高社會保障的水平，實行政府、企業(yè)、個人共同籌資的機制，加大征繳力度，以逐步提高保障水平；完善城保、鎮(zhèn)保、農(nóng)保三種養(yǎng)老保險制度之間可轉(zhuǎn)換、相銜接的機制，達到與城鎮(zhèn)社會保障的徹底接軌。
2.基本模式——“三維社會保障制度”
由“基本保障”、“補充保險”、“附加保險”這三個層次組成。其核心內(nèi)容可以簡述如下：
建立覆蓋全市城鄉(xiāng)統(tǒng)一的法定的基本保障。雖然基本保障層次低但范圍廣。凡上海市公民都有權(quán)享受。它保障的是全體公民在生命波折期最基本的生活需要。主要是公民老年最基本的生活保障、城鄉(xiāng)預(yù)防和基本衛(wèi)生保健（比如城鄉(xiāng)婦幼保健和防疫接種疫苗等等），不同地區(qū)
間保障水平可以有適當差別�；颈Ｕ嫌沙青l(xiāng)社會福利、城鄉(xiāng)社會救助和城鄉(xiāng)優(yōu)撫安置、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度等組成�；颈Ｕ喜捎檬芤婊鶞手�，資金來源以財政支出為主，保障基金的支付方式采用半積累半現(xiàn)收現(xiàn)付制。
建立市級統(tǒng)籌的補充保險。該層次的保障水平略高，是基本保障的補充，保障范圍包括所有企業(yè)（國有、集體、混營、合資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等）和事業(yè)單位的職工及政府公務(wù)員、農(nóng)民。屬于法定強制性保障。保障費用由企業(yè)和職工各按職工工資額的一定比例繳納，采用所在企業(yè)交納“社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合”的方式。保障項目主要是失業(yè)、工傷、生育保險與在養(yǎng)老和健康基本保障之上的養(yǎng)老、健康保險等社會保險。補充保障采用混合制，保障基金的支付方式采用半積累半現(xiàn)收現(xiàn)付制。
農(nóng)村集體為其成員繳納一定的社會保障金。如果集體成員在某單位工作，單位可為其繳納有關(guān)規(guī)定社會保障比例部分的，農(nóng)村集體成員可以選擇由單位繳納和集體繳納，如果選擇由單位繳納的，集體給予一定的額外補充。集體的資金主要來源于土地流轉(zhuǎn)過程所得和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)所得。在征地、土地流轉(zhuǎn)過程中，除了按國家有關(guān)征地政策繳納個別安置人員的社會保障費用外，還要充分考慮本集體其他成員社會保障的問題，應(yīng)該在所得中以強制形式繳納集體農(nóng)民的補充社會保險金。
建立以商業(yè)性保險為主的附加保險。該層次主要是為那些不滿足于基本保障和補充保險的經(jīng)濟收入較高的公民提供保障，屬自愿性質(zhì)。保費完全自負或由個人愿意支付保費的職工與雇主協(xié)商共同支付保費，但國家可給予某些稅收優(yōu)惠。
四、結(jié)論
上海市城鄉(xiāng)社會保障一體化是城鄉(xiāng)一體化過程的必然選擇。
上海市農(nóng)村社會保障雖然取得了一定的成績（在全國范圍內(nèi)做得比較好），但距城鄉(xiāng)一體化的要求還有很大的差距。
實現(xiàn)上海市城鄉(xiāng)社會保障一體化，采取分兩步走的思路。
上海市城鄉(xiāng)社會保障一體化過程中，建立“三維社會發(fā)展模式”：建立覆蓋全市城鄉(xiāng)的法定的基本保障、建立市級統(tǒng)籌的補充保險、建立以商業(yè)保障為主的附加保險。
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