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中國(guó)社會(huì)保障制度過去與未來
一、中國(guó)社會(huì)保障事業(yè)的沿革中國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展至今可以分為五個(gè)階段，其中三個(gè)階段在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。
初創(chuàng)階段：1949年至1957年，建國(guó)初期，國(guó)家對(duì)社會(huì)保障給予了特殊的關(guān)注。1950年5月19日，中央人民政府政務(wù)院頒布《救濟(jì)失業(yè)工人暫行辦法》，開始了創(chuàng)立中國(guó)社會(huì)保障制度的工作。1951年2月25日，《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》頒布實(shí)施，規(guī)定了老年、工傷、生育、遺屬等項(xiàng)目的保險(xiǎn)辦法。以后又陸續(xù)頒布了《中華人民共和國(guó)女工保護(hù)條例（草案）》、《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定》等法令，構(gòu)成了企業(yè)職工社會(huì)保障的框架。同期，還制定了一系列適用于國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的醫(yī)療、女工保護(hù)、退休退職、傷亡撫恤等規(guī)定。機(jī)關(guān)和企業(yè)兩套社會(huì)保障體系的待遇大體相同，與當(dāng)時(shí)實(shí)行的統(tǒng)收統(tǒng)支的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式相適應(yīng)。
第二階段從1958年至1965年，社會(huì)保障制度進(jìn)一步補(bǔ)充完善，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院通過并發(fā)布了大量社會(huì)保障的《規(guī)定》、《通則》、《辦法》等法律文件，根據(jù)實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問題和總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社會(huì)保障框架進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充。國(guó)家從企業(yè)按工資總額提取一定比例的勞動(dòng)保險(xiǎn)基金，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位則由財(cái)政部門負(fù)責(zé)所需資金，形成全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)基金征集、管理、調(diào)整、使用的制度。
第三階段是1966年至1976年的十年動(dòng)亂，中國(guó)社會(huì)保障制度在這一時(shí)期遭受嚴(yán)重破壞，最突出的是1969年財(cái)政部決定國(guó)營(yíng)企業(yè)停止提取勞動(dòng)保險(xiǎn)金，社會(huì)保障及其他勞保費(fèi)用在營(yíng)業(yè)外列支。這一“改革”意見完全破壞了社會(huì)保障的統(tǒng)籌調(diào)劑作用，造成企業(yè)間負(fù)擔(dān)失衡，也使積累基金調(diào)節(jié)人口老齡化負(fù)擔(dān)高峰的職能完全喪失，成為當(dāng)前面臨的社會(huì)保障問題的根源。
隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷發(fā)展、完善，中國(guó)的社會(huì)保障制度面臨許多新的情況，作出了許多變革，正在逐步形成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度下的新的社會(huì)保障制度。
1978年到1994年是新制度孕育、醞釀的時(shí)期，是中國(guó)社會(huì)保障制度改革的第四階段。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的不平衡，地區(qū)差別、行業(yè)差別等不確定因素日益增加，社會(huì)對(duì)保障制度的需求也隨之增長(zhǎng)。根據(jù)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展實(shí)際，社會(huì)保障制度應(yīng)當(dāng)包含社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、優(yōu)待撫恤四個(gè)方面的內(nèi)容。中國(guó)政府把社會(huì)保障制度的建立和完善看作現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，多次組織了大規(guī)模的調(diào)查，進(jìn)行了多方案的人口預(yù)測(cè)，深入研究了各層次人群對(duì)社會(huì)保障的要求，在一些地區(qū)實(shí)施了不同方案的社會(huì)保障制度試點(diǎn)，對(duì)社會(huì)保障制度改革模式進(jìn)行定量分析并建立計(jì)算機(jī)仿真模型，一些研究人員還將人口變動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體制轉(zhuǎn)變、勞動(dòng)就業(yè)、生活水平提高等因素綜合起來，形成大系統(tǒng)模型，進(jìn)行系統(tǒng)分析。
1994年中國(guó)共產(chǎn)黨第十四屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，這項(xiàng)決定提出：按資金籌集方式、保障目標(biāo)分類，我國(guó)社會(huì)保障體系大致由三大部分構(gòu)成，含13個(gè)項(xiàng)目，由國(guó)家、工作單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。第一部分是主要由國(guó)家財(cái)政支付的保障項(xiàng)目，主要為社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社區(qū)服務(wù)四項(xiàng)。第二部分由法律規(guī)定強(qiáng)制實(shí)施的社會(huì)保險(xiǎn)，包括養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育和住房六項(xiàng)。這些項(xiàng)目涉及面廣，直接影響人民生活的最基本方面，是中國(guó)社會(huì)保障制度的主體。第三部分是以自愿為原則的商業(yè)保險(xiǎn)，主要是個(gè)人投保、企業(yè)投保和互助性保險(xiǎn)三項(xiàng)，可以滿足社會(huì)各方面、各階層的不同需求，是社會(huì)保障主體部分的一個(gè)補(bǔ)充，使中國(guó)社會(huì)保障更加靈活、有效、豐富多彩。
在實(shí)際工作中，由于近年來人口老化過程加速，離、退休人員不斷增加，企業(yè)改革中下崗人員增加，又受到20世紀(jì)60年代以來生育高峰期的影響，每年新增勞動(dòng)力待業(yè)人數(shù)也在增加。這三個(gè)增加形成了對(duì)社會(huì)保障的巨大壓力。因此，90年代以來中國(guó)政府提出以養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革為重點(diǎn)，帶動(dòng)其他社會(huì)保險(xiǎn)體制改革的方針。許多政府部門曾發(fā)布過一系列有關(guān)退休、養(yǎng)老制度、保險(xiǎn)工作方面的文件。
1995年至今是中國(guó)社會(huì)保障制度變革的第五階段，這一階段仍未結(jié)束。為了加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障工作的管理，國(guó)務(wù)院成立了勞動(dòng)社會(huì)保障部，逐步統(tǒng)一對(duì)社會(huì)保障基金的管理，過去分別由各企業(yè)、各行業(yè)分頭征集資金、提供保障的辦法，逐步轉(zhuǎn)向社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的制度，以便與經(jīng)濟(jì)體制的改革相適應(yīng)，與勞動(dòng)力跨行業(yè)流動(dòng)擴(kuò)大的情況相適應(yīng)，與社會(huì)保障基金的需求日益增長(zhǎng)的狀況相適應(yīng)。養(yǎng)老資金的管理模式從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的現(xiàn)收現(xiàn)付制(pay as you go program)轉(zhuǎn)變?yōu)椴糠只鹬?patially funded scheme)。在全國(guó)許多地區(qū)的試點(diǎn)工作說明，采用這種新的管理模式是完全必要的，但也還存在著許多需要進(jìn)一步解決的問題。其中最主要的就是由此而引起的雙重負(fù)擔(dān)問題(twiceburden problem)、擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的問題及社會(huì)保障基金的分?jǐn)倖栴}。這些問題的解決涉及到正確體現(xiàn)社會(huì)保障的勞動(dòng)屬性、分配屬性、保障屬性、互濟(jì)屬性，同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)解決好社會(huì)保障基金的來源的可靠性、保值與升值，資金的易分割性，以便有效地用好資金，使之發(fā)揮最大的效益，保證社會(huì)穩(wěn)定、人民生活水平提高。
二、中國(guó)養(yǎng)老保障的定量分析模型及其結(jié)論
中國(guó)最早的養(yǎng)老保障數(shù)學(xué)模型及其仿真研究由蔣正華、李惠京、張羚廣、朱力為等人（西安交通大學(xué)、國(guó)家計(jì)委經(jīng)濟(jì)研究所、國(guó)家信息中心預(yù)測(cè)部）于1989年完成。1990年7月通過評(píng)審。該模型包括人口、經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、生活、養(yǎng)老金支付等五部分，在模型中還建立了中國(guó)第一個(gè)勞動(dòng)生命表，作出了其動(dòng)態(tài)參數(shù)預(yù)測(cè)。模型對(duì)1988年至2050年的發(fā)展情況進(jìn)行了多方案的仿真運(yùn)算，得到六點(diǎn)結(jié)論：
1.按照當(dāng)時(shí)的生育水平，2000年中國(guó)總?cè)丝趯⒊^13億，因此必須加強(qiáng)計(jì)劃生育工作。但從實(shí)際工作條件分析，當(dāng)時(shí)確定的12億5千萬人口目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，做好工作可能控制在12億8千萬人左右。
2.到2000年，中國(guó)將進(jìn)入老齡化社會(huì)，60歲以上人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到10.38%至10.60%之間。21世紀(jì)中國(guó)老齡化速度將超過任何國(guó)家，將面臨著勞動(dòng)就業(yè)與養(yǎng)老問題同時(shí)發(fā)出警報(bào)的局面。
3.就業(yè)問題的解決依賴于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，較高的積累率仍需保持一段時(shí)間，同時(shí)主要應(yīng)依靠科學(xué)進(jìn)步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
4.到2000年非農(nóng)業(yè)人口中勞動(dòng)力約為2億人，農(nóng)業(yè)人口中勞動(dòng)力為5.4億人。同期生產(chǎn)部門可提供就業(yè)崗位總數(shù)為1,8億個(gè)，非農(nóng)業(yè)人口中將有1500萬至1900萬人不能由國(guó)家安置到國(guó)有或大集體的企、事業(yè)單位就業(yè)。農(nóng)業(yè)人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸收部分勞力外仍將有近1億剩余勞動(dòng)力。
5.在適當(dāng)時(shí)機(jī)提高退休年齡可以減輕養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。
6.對(duì)各種退休金制度的分析結(jié)果說明，現(xiàn)收現(xiàn)付制難以適應(yīng)我國(guó)人口老齡化高峰時(shí)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的沉重壓力。全基金制雖可為組織水平較低的農(nóng)民、城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者接受，但易受通貨膨脹的沖擊，同時(shí)又使國(guó)有和城鎮(zhèn)集體企業(yè)在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期承受雙重負(fù)擔(dān)。作為折衷，部分基金制（逐
步基金制）更適應(yīng)中國(guó)國(guó)情。只要根據(jù)人口老齡化、就業(yè)和宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行情況對(duì)退休金的基金征收率和退休金的替換率進(jìn)行調(diào)節(jié)，就可以在一定程度上綜合現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金制的優(yōu)點(diǎn)而避免和減少其負(fù)面影響。
模型計(jì)算結(jié)果表明，若基金復(fù)利率為5%，從1991年起逐步提高基金征收率，到2006年左右使總征收率達(dá)到20%，即可依靠基金的調(diào)節(jié)作用，在總征收率穩(wěn)定在20%左右的情況下兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平提高的要求。
在該模型分析結(jié)論中，還就計(jì)劃生育、為老齡化社會(huì)作準(zhǔn)備、努力做到經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展和合理解決就業(yè)問題四個(gè)方面提出了政策建議，就養(yǎng)老保障體制改革提出了設(shè)想，提出在“八五”（1990年至1995年）期間以普及、提高退休金統(tǒng)籌水平，職工個(gè)人直接參與分擔(dān)退休金負(fù)擔(dān)，從現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分基金制過渡作為三大工作重點(diǎn)。
1994年厲以寧等人建立養(yǎng)老金籌集一支付模型，考慮就業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、財(cái)政狀況和企業(yè)效益各種宏觀因素的作用，對(duì)工資結(jié)構(gòu)和退休金作了測(cè)算，提出了三種退休金計(jì)發(fā)方案。第一種，以退休時(shí)點(diǎn)記錄工資為計(jì)發(fā)基數(shù)，工齡20年以上者發(fā)75%，工齡在15-20年者發(fā)70%，工齡在15年者發(fā)60%；第二種，以指數(shù)化平均工資為基數(shù)，工齡滿15年者發(fā)60%，工齡15年以上者每超過1年增發(fā)1%，退休金隨上年社會(huì)平均工資增長(zhǎng)幅度的80%調(diào)整，在社會(huì)平均工資下降的年份退休金不作調(diào)整；第三種，按連續(xù)最高工資時(shí)段計(jì)算，以陸續(xù)最高三年平均工資為基數(shù)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金以平均工資的50%計(jì)，每工作滿1年加發(fā)1%。研究表明，在影響退休金變化的因素中，以工資增長(zhǎng)系數(shù)的影響為最強(qiáng)烈。
1993年，顧志家在他的碩士學(xué)位論文《上海市退休養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的模式研究與仿真模擬測(cè)算》中以上海退休職工萬人調(diào)查資料為基礎(chǔ)對(duì)上海采取“統(tǒng)帳結(jié)合”的改革方案進(jìn)行測(cè)算，結(jié)果認(rèn)為改革方案適合于上海。
復(fù)旦大學(xué)國(guó)際保險(xiǎn)研究所于1999年完成了《上海市社會(huì)保障體系研究》，提出八項(xiàng)建議：加快立法步伐；實(shí)施優(yōu)惠政策；規(guī)范經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的行為；加強(qiáng)宣傳力度；加快養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)展步伐；選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)提高退休年齡；降低人口贍養(yǎng)率；大力發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)；開設(shè)人壽保險(xiǎn)新品種，擴(kuò)大覆蓋面。研究報(bào)告還就方案實(shí)施提出建立、健全上海市社會(huì)保障體制的四條對(duì)策。
盡管各方面做了大量研究工作，對(duì)中國(guó)社會(huì)保障體系建立、完善的認(rèn)識(shí)也在不斷深化，仍有許多問題尚待解決。國(guó)家計(jì)委社會(huì)發(fā)展研究所在1997年完成的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，1992年以來基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收繳率不斷下降，各地基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金替代率平均水平為83%，普遍高于國(guó)家規(guī)定的60%的水平。各地改革方案不統(tǒng)一，顯示出種種弊端，亟待總結(jié)各方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，形成全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度。
三、養(yǎng)老保險(xiǎn)資金征集中的雙重負(fù)擔(dān)和三重負(fù)擔(dān)問題
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于全部企業(yè)屬于國(guó)家，企業(yè)的所有利潤(rùn)上交國(guó)家，虧損由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，所有資金需求全部按計(jì)劃由國(guó)家支付，因此不需要建立專門的社會(huì)保障基金。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，多種經(jīng)濟(jì)所有制使情況復(fù)雜化，勞動(dòng)者在不同經(jīng)濟(jì)所有制之間的流動(dòng)更增添了資金管理的難度。就是國(guó)有企業(yè)，由于經(jīng)濟(jì)體制的變革，經(jīng)營(yíng)狀況的差別使職工享受社會(huì)保障的程度發(fā)生巨大差別。人口老齡化在社會(huì)保障資金的征收、管理、使用中增加了另一個(gè)困難因素。表1中列出了幾個(gè)國(guó)家中人口老齔化的數(shù)據(jù)。
表1 五個(gè)國(guó)家人口數(shù)據(jù)比較
附圖
注：CBR—粗出生率，EXO—平均期望壽命，65[+](%)65歲及以上人口百分比
從表1的數(shù)據(jù)中可以看到，人口老齡化速度的加快是許多國(guó)家的共同趨勢(shì)，其主要原因也相同，都是由于出生率下降，平均期望壽命提高的結(jié)果。這兩個(gè)驅(qū)動(dòng)因素在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期間在中國(guó)仍將存在，因此，人口老齡化的趨勢(shì)也將繼續(xù)下去。據(jù)作者的預(yù)測(cè)，65歲及65歲以上人口占總?cè)丝诒壤罡邥r(shí)在中國(guó)將出現(xiàn)在2050年前后，這一數(shù)字屆時(shí)可能達(dá)到20%左右，遠(yuǎn)超過目前世界其他國(guó)家的水平。這就形成了所謂“雙重負(fù)擔(dān)”問題，即在職的職工不但要負(fù)起供養(yǎng)目前的退休人員，還要為今后自己的退休積累基金。表2是作者對(duì)今后100年中國(guó)人口發(fā)展的預(yù)測(cè)，表2中的數(shù)字說明，中國(guó)人口老齡化的過程將是長(zhǎng)期的。
表2 中國(guó)人口預(yù)測(cè)
附圖
看起來似乎互相矛盾的是，在人口老齡化的同時(shí)，就業(yè)問題同樣在近期成為中國(guó)需要解決的重點(diǎn)之一。根本原因在于，50年代至70年代，中國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)過兩次生育高峰，這個(gè)時(shí)期出生的孩子造成了巨大的人口慣性，推動(dòng)中國(guó)人口不斷快速增長(zhǎng)。這些孩子達(dá)到入學(xué)年齡時(shí)，形成對(duì)教育機(jī)構(gòu)的巨大壓力；達(dá)到勞動(dòng)年齡時(shí)，形成就業(yè)的壓力；達(dá)到老年時(shí)則形成老齡化高峰和對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保障的壓力。80年代，每年勞動(dòng)力凈增加數(shù)量達(dá)到1400萬。90年代，由于計(jì)劃生育工作的成功，勞動(dòng)力年凈增減少到1000萬人，仍然相當(dāng)于一個(gè)國(guó)家的全國(guó)人口總數(shù)�？梢哉f，對(duì)政府而言，所面臨的是“三重負(fù)擔(dān)”問題，解決新增勞動(dòng)力就業(yè)所需的投入也是沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
這些問題的解決辦法是經(jīng)濟(jì)上努力實(shí)現(xiàn)持續(xù)、快速、健康的發(fā)展，在社會(huì)保障方面建立一個(gè)穩(wěn)定、統(tǒng)一、平衡的體制，實(shí)施過程中則需要綜合、協(xié)調(diào)、有前瞻性的科學(xué)計(jì)劃。依靠這三個(gè)方面的努力，中國(guó)有信心解決上述的“三重負(fù)擔(dān)”，并充分發(fā)揮三重負(fù)擔(dān)中的積極因素。三個(gè)方面中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基礎(chǔ)，體制完善是關(guān)鍵，科學(xué)計(jì)劃是保證。只有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展才能提供就業(yè)機(jī)會(huì)和深化改革所需的資金，只有完善體制才能使社會(huì)保障系統(tǒng)穩(wěn)定、可靠地運(yùn)轉(zhuǎn)，只有符合實(shí)際的計(jì)劃才能在各種條件不斷變化的環(huán)境中保持社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，使社會(huì)保障體制能夠順利地逐步完善。
養(yǎng)老金制度改革是中國(guó)社會(huì)保障體系改革的核心，現(xiàn)收現(xiàn)付制在中國(guó)已經(jīng)明顯地不能再維持下去，全基金制對(duì)目前在崗的勞動(dòng)者將造成過高的籌資壓力，也是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所難以承受的，唯一可能采取的養(yǎng)老金制度是部分基金制或逐步基金制，根據(jù)發(fā)展的水平，逐年增加養(yǎng)老金統(tǒng)籌的提取率，使在支付當(dāng)前需要的資金之外，還有少量積累，為將來的基金作好準(zhǔn)備。近年來國(guó)家財(cái)政收入不斷增長(zhǎng)，近年每年增加近1000億元人民幣，2000年財(cái)政收入增加近2000億元，超過年初預(yù)算數(shù)。超過預(yù)算的收入中，很大一部分也投入社會(huì)保障基金，從而有力地支持了建立一個(gè)穩(wěn)定可靠的社會(huì)保障體系。僅2000年一年，從超預(yù)算的中央財(cái)政收入中補(bǔ)充到社會(huì)保障系統(tǒng)就達(dá)到數(shù)百億元，保證了各項(xiàng)社會(huì)保障計(jì)劃的順利實(shí)施。
最近，中國(guó)政府提出了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》，其內(nèi)容主要包括：
1.在遼寧全省和其他省確定的試點(diǎn)地區(qū)實(shí)行企業(yè)繳費(fèi)入社會(huì)統(tǒng)籌基金，個(gè)人繳費(fèi)開設(shè)個(gè)人帳戶，兩者分帳運(yùn)行。
2.逐步將國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障并入失業(yè)保險(xiǎn)。
3.公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度暫時(shí)維持不變，公務(wù)員轉(zhuǎn)入企業(yè)工作者，執(zhí)行職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，原在國(guó)家機(jī)關(guān)工作的工齡在退休時(shí)按機(jī)關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)辦法予以補(bǔ)償。
4.完善城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，建立社會(huì)醫(yī)療救助制度。
5.健全城市居民最低生活保障范圍，將符合條件的城市貧困人口全部納入最低生活保障范圍。
6.推動(dòng)社
會(huì)保障管理和服務(wù)的社會(huì)化。養(yǎng)老保險(xiǎn)金從原來由原工作單位轉(zhuǎn)到由銀行等社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)放。退休人員逐步實(shí)現(xiàn)由職工戶口所在地或常年居住的街道居民組織管理，以利于做好服務(wù)工作。
試點(diǎn)方案已在各省、自治區(qū)、直轄市展開，根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)的問題，將進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度。
中國(guó)社會(huì)保障費(fèi)用支出包括退休金、在職人員保險(xiǎn)福利費(fèi)、優(yōu)撫費(fèi)用、城鄉(xiāng)貧困救濟(jì)、孤老殘和養(yǎng)老福利院費(fèi)用、價(jià)格補(bǔ)貼費(fèi)、住宅投資等，其中養(yǎng)老金約占總支出的一半。90年代，社會(huì)保障費(fèi)用占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例最高曾達(dá)到13.60%，近年來穩(wěn)定在5%左右，管好、用好這一筆規(guī)模巨大的資金并保證其保值、增值是政府十分關(guān)注的問題。
四、目前中國(guó)養(yǎng)老保障制度的實(shí)施情況
中國(guó)社會(huì)保障制度的改革得到各方面的高度關(guān)注，根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨十四屆五中全會(huì)的建議，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議通過了《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》�！毒V要》提出，到20世紀(jì)末，基本建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的，資金來源多渠道，保障方式多層次，公平和效率相結(jié)合，權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，管理體制集中統(tǒng)一，管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系框架。建立起適用于各類企業(yè)和個(gè)體勞動(dòng)者的，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑使用資金的社會(huì)保險(xiǎn)制度。為了解決待業(yè)人員生活保障，1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)有企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)規(guī)定》，對(duì)國(guó)有企業(yè)職工下崗以后的待遇、安置辦法作出了決定。1995年國(guó)務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的決定》，確定企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)采取社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人帳戶相結(jié)合的辦法。1997年國(guó)務(wù)院發(fā)布《統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，具體規(guī)定了企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)的比例，即：企業(yè)按職工工資總額的20%繳納統(tǒng)籌的養(yǎng)老金；個(gè)人則繳納本人工資的4%，并逐步提高到8%；個(gè)人帳戶按本人繳費(fèi)工資的11%建立。個(gè)人所繳費(fèi)用全部劃入本人帳戶，不足部分由企業(yè)繳費(fèi)補(bǔ)滿。決定還統(tǒng)一了養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法；基本養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個(gè)人帳戶組成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金按職工平均工資20%計(jì)發(fā)，個(gè)人帳戶按儲(chǔ)蓄額的1/120計(jì)發(fā)。
最近幾年，各地區(qū)、各行業(yè)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革已經(jīng)全面展開。煤炭行業(yè)從1995年起實(shí)行養(yǎng)老金由省級(jí)統(tǒng)籌，1996年起實(shí)行全國(guó)全行業(yè)統(tǒng)籌，有286家企業(yè)參加統(tǒng)籌，在冊(cè)職工達(dá)327萬人，離退休人員120萬人，發(fā)放養(yǎng)老金數(shù)額占工資總額的29%，由部級(jí)統(tǒng)籌后保證了離退休人員按時(shí)足額獲得養(yǎng)老金。上海市的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革始于1993年，現(xiàn)已覆蓋國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、三資企業(yè)、私有企業(yè)、個(gè)體工商戶和機(jī)關(guān)事業(yè)單位，覆蓋面達(dá)到97%，保證了社會(huì)安定、居民生活水平提高。表3、表4和表5給出了若干年各種所有制社會(huì)保障、退休和辭職人數(shù)、養(yǎng)老金發(fā)放的數(shù)字。
表3 社會(huì)保障和福利基金（億元）
基金總 國(guó)有單 城市集體所有制 其他所有制
年份 計(jì) 位基金 單位基金 單位基金
1978 7.81 6.91 0.90 -
1980 13.64 11.93 1.71 -
1983 21.25 18.27 2.98 -
1984 25.77 21.34 4.34 0.09
1990 93.79 77.73 15.28 0.78
1992 130.95 109.58 19.88 1.49
1993 167.02 138.65 23.86 4.51
1995 236.13 198.04 29.45 8.64
1998 336.07 279.74 32.44 23.47
數(shù)據(jù)來源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1999年。
表4 退休和離職人員數(shù)（年末數(shù)，萬人）
城市集體所
年份 總計(jì) 國(guó)有單位 有制單位 其他所有制單位
1978 314 284 30 -
1980 816 636 178 -
1985 1637 1165 467 5
1990 2301 1742 566 11
1995 3094 2401 621 72
1998 3594 2783 604 204
數(shù)據(jù)來源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1999年。
由表3中的數(shù)據(jù)可見，中國(guó)社會(huì)保障和福利費(fèi)用支出從1978年到1998年的21年間由78.1億元增長(zhǎng)到3360.7億元，增長(zhǎng)42倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。其中國(guó)有企業(yè)這部分支出增長(zhǎng)39倍，1998年占全部社會(huì)保障、福利費(fèi)用的83.24%，是主要部分。集體所有制的這項(xiàng)支出增加35倍；其他所有制則從無到有，到1998年其支出占總額的約7%，并且還將繼續(xù)增加。表4的數(shù)字顯示，同一時(shí)期退休、辭職人數(shù)增加10.45倍，其中國(guó)有企業(yè)這部分人數(shù)增加8.80倍，城市集體所有制企業(yè)這部分人數(shù)增加19.13倍。表5則分項(xiàng)列出了社會(huì)保障及福利費(fèi)用的使用情況，其中最大部分支付了離退休人員的養(yǎng)老金。
表5 國(guó)有單位離退休人員社會(huì)保障和福利基金（億元）
項(xiàng)目 1995 1996 1997 1998
總計(jì) 127.68 151.78 173.36 194.24
離休干部養(yǎng)老金 11.40 12.85 15.21 15.37
退休人員
養(yǎng)老金 80.78 99.25 118.39 140.05
離職人員生活補(bǔ)助費(fèi) 1.07 1.20 1.73 1.70
醫(yī)療費(fèi)用 20.32 23.00 24.06 24.61
喪葬費(fèi)用及遺屬補(bǔ)助 1.88 2.28
交通補(bǔ)助 1.16 1.25
冬季取暖補(bǔ)助 0.83 0.88
其他 10.24 11.10 13.96 12.51
數(shù)據(jù)來源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1999年。
表6分年度按企業(yè)所有制列出了養(yǎng)老金支出情況。由表可見，養(yǎng)老金支出從1980年到1998年增長(zhǎng)40.14倍，由50.4億元增加到2073.7億元。其中國(guó)有企業(yè)支出的養(yǎng)老金占總額比例在1980年為86.11%，1998年降到83.23%，反映了多種所有制經(jīng)濟(jì)在中國(guó)發(fā)展的情況。
中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障系統(tǒng)發(fā)展較城鎮(zhèn)滯后，大部分農(nóng)戶仍以家庭為單位進(jìn)行生產(chǎn)和消費(fèi)，因此養(yǎng)老的責(zé)任主要仍由子女或其法律責(zé)任人承擔(dān)，這種辦法也符合當(dāng)前農(nóng)村習(xí)俗和中國(guó)傳統(tǒng)的道德觀念，并且得到法律的保護(hù)。盡管如此，近年來在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)也已經(jīng)開始建立社會(huì)保障制度，大部分情況下是由村級(jí)組織出資，根據(jù)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，為老人發(fā)放養(yǎng)老金，舉辦養(yǎng)老院等，并在許多方面為村民提供各種福利。在有些富有的村子里，這些福利所提供的隱性收入大大超過村民的名義收入。表7分地區(qū)列出了農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的發(fā)展和為該系統(tǒng)所覆蓋的人數(shù)。2000年中國(guó)60歲以上人口1.26億人，65歲以上的為8600萬人，其中約70%居住在農(nóng)村地區(qū)，照此估計(jì)，農(nóng)村老人中現(xiàn)已由村集體提供養(yǎng)老金的人數(shù)不足2千萬人。由表可見，山東在這方面做得最好，系統(tǒng)覆蓋農(nóng)村人數(shù)達(dá)到1千8百萬人；江蘇其次，由農(nóng)村養(yǎng)老保障系統(tǒng)覆蓋的農(nóng)村人數(shù)達(dá)到近9百萬人，約占江蘇農(nóng)村人口數(shù)的百分之一強(qiáng)，這與山東、江蘇農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好和村級(jí)組織有力的情況是一致的。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，城市化的發(fā)展，中國(guó)社會(huì)保障系統(tǒng)無疑將會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)展到目前的農(nóng)村地區(qū)。商業(yè)保險(xiǎn)也將在這方面發(fā)揮有力的輔助和促進(jìn)作用。
表6 離退休人員的養(yǎng)老金（億元）
養(yǎng)老金 城市集體所 其他所有 人均基金 國(guó)有單位人均
年份 總計(jì) 國(guó)有單位 有制單位 制單位 （元） 基金（元）
1980 5.04 4.34 0.70 - 714.0 781.0
1983 8.73 7.40 1.33 - 726.0 787.0
1984 10.61 8.46 2.12 0.03 766.0 815.0
1990 39.62 31.97 7.47 0.18 1760.0 1907.0
1992 57.85 47.43 10.08 0.34 2300.0 2493.0
1993 75.93 62.32 12.39 1.22 2824.0 3029.0
1995 130.56 109.31 18.24 3.01 4335.0 4701.0
1998 207.37 172.60 22.90 11.48 5972.0 6369.0
注：a.本表數(shù)據(jù)未包括退休及離職職工的醫(yī)療費(fèi)用。b.1985-1988年數(shù)字未包括按1985年規(guī)定向退休及離職職工發(fā)放的肉食等副食補(bǔ)貼。資料來源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1999年。
江西財(cái)經(jīng)大學(xué)與南昌市勞動(dòng)局合作，根據(jù)國(guó)務(wù)院1995年6號(hào)文件規(guī)定，于1997年完成一項(xiàng)研究，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的來源與結(jié)構(gòu)進(jìn)行了測(cè)算，得到的結(jié)果是：當(dāng)養(yǎng)老金的替代率達(dá)到65%時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入需要本人可支配工資收入的26%；替代率為60%時(shí)，該項(xiàng)比例應(yīng)為24%；替代率為55%時(shí)，比例為20%。按目標(biāo)替代率計(jì)算，職工個(gè)人繳費(fèi)數(shù)額應(yīng)逐步提高到10%，企業(yè)與個(gè)人總征費(fèi)率不超過工資總額的30%，可以考慮由企業(yè)及個(gè)人合計(jì)負(fù)擔(dān)26%工資總額的費(fèi)用，其余部分由國(guó)家財(cái)政投入。這項(xiàng)研究還設(shè)計(jì)了養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，對(duì)不同時(shí)期就業(yè)的職工養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)作了計(jì)算，提出了新、老職工養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法的過渡方案，并對(duì)基金的積累提出了建議。
近年來，社會(huì)保障部所屬的研究所根據(jù)各地試點(diǎn)情況，分析各國(guó)社會(huì)保障系統(tǒng)的優(yōu)缺點(diǎn)，根據(jù)中國(guó)發(fā)展的需要，對(duì)社會(huì)保障體系的建立和完善正在進(jìn)行全面、深入的研究。
表7 按區(qū)域分中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)養(yǎng)老金（1997年數(shù)）
農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及職工數(shù)
區(qū)域 市區(qū) 縣級(jí)機(jī)構(gòu) 職工數(shù) 系統(tǒng)覆蓋的老人數(shù)
全國(guó)總計(jì) 214 2046 55894 74518149
北京 - 14 251 344985
天津 1 - 24 80000
河北 11 165 4717 4985443
山西 7 87 2302 1938596
內(nèi)蒙古 8 5
6 2154 1134774
遼寧 12 59 1456 3049306
吉林 - - - -
黑龍江 14 114 1559 2340576
上�！ �- 24 3069 1240256
江蘇 12 84 2517 8964196
浙江 10 70 2942 5818572
安徽 9 86 2243 3085416
福建 9 79 1408 1404612
江西 10 89 2784 2462555
山東 17 134 5692 18099126
河南 15 122 2404 3401959
湖北 7 92 2347 4109312
湖南 8 116 2474 2667745
廣東 - 2 57 97343
廣西 15 91 3235 1637931
海南 2 20 349 261976
重慶 - 23 454 436823
四川 6 88 3166 3356148
貴州 7 67 1420 437566
云南 7 104 2384 1184651
西藏 1 37 166 56864
陜西 9 97 2499 1210944
甘肅 6 38 697 370947
青�！ � 2 26 368 91804
寧夏 - 18 221 139000
新疆 9 44 535 108723
數(shù)據(jù)來源：1998年中國(guó)人口年鑒，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口所編。
五、結(jié)論
綜上所述，中國(guó)社會(huì)保障制度的情況可以總結(jié)為以下幾點(diǎn)：
1.不斷提高人民生活水平是中國(guó)政府工作的根本出發(fā)點(diǎn)。因此，社會(huì)保障事業(yè)從中華人民共和國(guó)建國(guó)起就得到各方面的關(guān)注，正在逐步建立比較完善的制度。
2.隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，中國(guó)社會(huì)保障制度也必須相應(yīng)地作出調(diào)整。社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)變的標(biāo)志是1994年中國(guó)共產(chǎn)黨十四屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，根據(jù)這項(xiàng)決定，1995年國(guó)務(wù)院頒發(fā)關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知，決定了一系列具體方針、政策。
3.中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)由三個(gè)部門分工負(fù)責(zé)：勞動(dòng)部門負(fù)責(zé)城鎮(zhèn)企業(yè)，人事部門負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)事業(yè)單位，民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）。三部分社會(huì)保障制度的改革都在持續(xù)進(jìn)行，推進(jìn)速度最快的是城鎮(zhèn)企業(yè)部分。
4.計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的國(guó)家統(tǒng)包、現(xiàn)收現(xiàn)付、不留積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將成為制約社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立、完善的障礙，因此必須進(jìn)行改革。新的社會(huì)保障基金制度由國(guó)家、用人單位、個(gè)人三方面共同負(fù)擔(dān)費(fèi)用，總的原則是以支定收、略有節(jié)余、適度積累，以兼顧當(dāng)前和將來的需要。
5.根據(jù)有關(guān)部門調(diào)查，中國(guó)在職職工平均負(fù)擔(dān)1.6人，退休職工平均負(fù)擔(dān)為0.6人，因此，養(yǎng)老金的目標(biāo)替換率確定在60%左右是適當(dāng)?shù)摹?br /> 6.解決因人口老齡化而產(chǎn)生的“雙重負(fù)擔(dān)”問題必須引起我們足夠的重視。小心地設(shè)計(jì)過渡方案，使各代人之間的負(fù)擔(dān)適當(dāng)平衡。提取適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老基金，由國(guó)家財(cái)政給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，將部分國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，三管齊下，可以解決“雙重負(fù)擔(dān)”問題。解決問題的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。
7.國(guó)家重視將盡可能多的人群納入社會(huì)保障體系覆蓋的范圍之內(nèi)。各地區(qū)、各行業(yè)、各部門都在進(jìn)行試點(diǎn)，已經(jīng)有了一些很好的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)、逐步推廣。
8.盡管中國(guó)的社會(huì)保障體系改革已經(jīng)獲得突破性的進(jìn)展，仍然有許多問題需要深入研究，進(jìn)一步采取措施，不斷加以補(bǔ)充、改進(jìn)。這些問題包括：基金的征收、管理、保值、增值，城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度的統(tǒng)一；如何有計(jì)劃、有步驟地?cái)U(kuò)大社會(huì)保障體系覆蓋面；平衡在職與退休職工的收入水平和生活水平；協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障的需求等。這些問題的研究和解決，將進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證社會(huì)安定和人民生活水平的不斷提高。
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