政府創(chuàng)新與政府自覺

  社會主義初級階段是指中國的社會主義還是初步的、不發(fā)達(dá)的、不完全的、不完善的或“不夠格”的社會主義。其現(xiàn)實的歷史進(jìn)程很難說比現(xiàn)實的資本主義歷史進(jìn)程要高。這說明，中國社會主義的不成熟性和非社會主義因素的存在和發(fā)展的合理、合法性。這種“二重性”進(jìn)一步證明中國現(xiàn)處在由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型時期，具有“多質(zhì)性”。這種多質(zhì)性主要表現(xiàn)在：社會生產(chǎn)力發(fā)展水平及狀況參差不齊的多層次性；多種所有制經(jīng)濟(jì)并存且相互作用；人對人的依賴關(guān)系、人對物的依賴關(guān)系與人的自主性全面發(fā)展關(guān)系要素并存且相互作用；自給自足的自然經(jīng)濟(jì)、一定程度社會化的商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)與一定程度社會化產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)要素并存且相互作用；農(nóng)業(yè)社會的技術(shù)形態(tài)、工業(yè)社會的技術(shù)形態(tài)、與信息社會的技術(shù)形態(tài)要素并存且相互作用，等等。對此，我們曾把現(xiàn)階段的中國比喻為一座大“熔爐”或活的“博物館”，幾乎人類社會形態(tài)的不同階段、不同領(lǐng)域的各種要素都共存于中國現(xiàn)實的社會之中。這種多質(zhì)性的社會，它既含有作為過去遺跡的前資本主義的因素、又包含作為現(xiàn)實基礎(chǔ)的社會主義的因素和非社會主義因素，還包括未來社會主義的因素。在這些因素當(dāng)中，現(xiàn)實的社會主義因素與非社會主義的因素相比，前者應(yīng)當(dāng)占主導(dǎo)面，這是由中國社會發(fā)展的質(zhì)的規(guī)定性決定的。正是從這個意義上，我們把中國國情的質(zhì)理解為“社會主義定向性”（注：喬耀章：《中國社會主義特色縱橫談》，蘇州大學(xué)出版社1996年版，第245-246頁；《略論作為社會主義定向的政治發(fā)展》，《江蘇社會科學(xué)》2002年第2期。）。這種作為定向的社會主義同非社會主義的成份或因素長期共存與競爭、互動與互補(bǔ)，在整個社會主義初級階段共存共榮，達(dá)成“命運(yùn)共同體”。正因為如此，中國國情與政府創(chuàng)新存在著內(nèi)在的本質(zhì)的關(guān)聯(lián)性。政府創(chuàng)新是由中國特色社會主義初始階段政治、經(jīng)濟(jì)、文化的“多質(zhì)性”發(fā)展規(guī)律使然，中國特色社會主義初始階段的政治、經(jīng)濟(jì)、文化不能不決定著、制約著、影響著中國的政府創(chuàng)新。從“應(yīng)然”層面說，中國的政府創(chuàng)新應(yīng)該是社會主義的或社會主義定向的政府創(chuàng)新；從“實然”層面說，中國的政府創(chuàng)新只能是社會主義初始階段的政府創(chuàng)新。
　　何為政府、何為中國政府呢？中外學(xué)者對這個問題進(jìn)行了多方面的研究與討論。中國學(xué)者一般從廣義和狹義上理解和使用政府概念。如中國改革開放恢復(fù)重建政治學(xué)以后，由趙寶煦先生主編的第一本政治學(xué)教科書《政治學(xué)概論》中就明確地指出：“政府一詞，歷來就有廣義和狹義兩種不同的解釋。在資本主義世界，實行總統(tǒng)制的國家，政府通常是指中央和地方政府全部的立法、行政和司法機(jī)關(guān)。這就是所謂廣義的解釋；在實行議會內(nèi)閣制的國家，政府通常是指中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這就是所謂狹義的解釋。”（注：趙寶煦：《政治學(xué)概念》，北京大學(xué)出版社1982年版，第103頁。）趙先生關(guān)于政府的這個界定在中國政治學(xué)界產(chǎn)生了比較廣泛的共識和影響。但同時也提出一個值得商討的問題，即政府是否只同國家相聯(lián)系？我們帶著這個問題，在廣泛閱讀學(xué)習(xí)借鑒中外學(xué)者研究政府問題所取得的成果的基礎(chǔ)上，提出和初步論證了“非國家機(jī)構(gòu)的政府”問題（注：喬耀章：《政府理論》，蘇州大學(xué)出版社2000年版，第5-12頁。）。在國內(nèi)，關(guān)于中國政府的法定含義有兩種：一是建國初年“共同綱領(lǐng)”規(guī)定的集立法、行政、軍事、司法于一體的廣義的政府，一是始于1954年憲法規(guī)定的狹義的政府，即指國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，或國家行政機(jī)關(guān)。（注：陳紅太：《當(dāng)代中國政府體系與政治研究法》，經(jīng)濟(jì)日報出版社2002年版，第16頁。）值得一提的是，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于中國政府的狹義解釋幾乎沒有大的分歧，而對于廣義政府的解釋則存在著較大分歧，主要表現(xiàn)在：一些學(xué)者將對政府概念的界定從國家機(jī)關(guān)的立法、司法、行政機(jī)關(guān)擴(kuò)大到所有國家機(jī)關(guān)，包括軍隊、警察等暴力機(jī)構(gòu)，如芮明春主編的《政府學(xué)》，高民政主編的《中國政府與政治》等就是持這種解釋；另一些學(xué)者則將對政府的概念界定從國家機(jī)關(guān)擴(kuò)大到國家機(jī)構(gòu)以外的社會領(lǐng)域，這里又有三種情形：一種是把政府＝國家＋社團(tuán)＋民間組織＋社區(qū)政治機(jī)構(gòu)，如辛向陽在其著《紅墻決策：中國政府機(jī)構(gòu)改革深層起因》一書中關(guān)于政府的五級定義的前兩級定義就是如此；另一種是把中國共產(chǎn)黨納入中國政府定義之中，如王敬松著《中華人民共和國政府與政治》一書中就基于中國政府的特殊結(jié)構(gòu)，把中國共產(chǎn)黨放在了廣義的政府之中；胡偉著《政府過程》一書認(rèn)為，共產(chǎn)黨組織是當(dāng)代中國政府機(jī)構(gòu)的核心，無論就廣義的政府還是狹義的政府都是如此；朱光磊著《當(dāng)代中國政府過程》一書主張政府等于國家機(jī)構(gòu)的總體與執(zhí)政黨之和，認(rèn)為這反映了當(dāng)代中國的實質(zhì)；第三種是提出更大的政府概念，它超越了國家機(jī)構(gòu)的總體與執(zhí)政黨之和，而提出“政府體系”概念，并主張用“政府體系”概念等同或取代政府概念，如由曹沛霖、林尚立教授等編著的《當(dāng)代中國政府理論研究叢書》在總論中就使用了“政府體系”概念，作者把政府體系優(yōu)化的基本組成概括為10個方面；陳紅太研究員認(rèn)為“政府體系”這一概念是一個非常寬泛的概念，它是對當(dāng)代中國政治組織及其相互關(guān)系、或制度、體制的極高度的邏輯概括，認(rèn)為應(yīng)該用“政府體系”的概念替代“政府”概念（注：陳紅太：《當(dāng)代中國政府體系》，華文出版社2001年版；《當(dāng)代中國政府體系與政治研究法》，經(jīng)濟(jì)日報出版社2002年版。）。
　　以上對政府概念所作出的“超國家”機(jī)構(gòu)的解釋不同于我們提出的“非國家機(jī)構(gòu)的政府”概念，把政黨等納入政府的研究對象雖有事實根據(jù)，但是值得商榷。我們既不能簡單地認(rèn)為將政府概念的解釋限定國家機(jī)構(gòu)范圍內(nèi)就是受西方學(xué)者的影響而不能自拔，也不能簡單地認(rèn)為如果不把中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨納入政府概念就是無視當(dāng)代中國政府的實質(zhì)，就是不可想象的。事實上，“政府”與“政府體系”是既有聯(lián)系又有區(qū)別的概念，不能簡單等同。非國家機(jī)構(gòu)的執(zhí)政黨、政協(xié)和“單位”也不能同政府相提并論，它們只構(gòu)成政府的生態(tài)環(huán)境和履行職能的工作對象，雖然過去和現(xiàn)在仍然在一定范圍和程度上還存在著“黨政不分”、“政企不分”、“政事不分”等現(xiàn)象，但是隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，這些現(xiàn)象會逐步淡出政府，做到各自相對獨立，各就各位，各司其職，各務(wù)正業(yè)，逐步理順黨政關(guān)系。通過政府創(chuàng)新逐步達(dá)到“解放政府”，這也應(yīng)是政府創(chuàng)新的內(nèi)容和基本走勢之一。由此可見，作為政府創(chuàng)新中的“政府”，應(yīng)當(dāng)是指同國家機(jī)構(gòu)相聯(lián)系的政府，首先和主要的是指狹義的政府。
　　創(chuàng)新，是人類智慧之樹上最為璀璨的花朵，也是當(dāng)今知識經(jīng)濟(jì)時代人們大力弘揚(yáng)的理念。然而，“創(chuàng)新”是一個很嚴(yán)肅的大字眼，人們不要輕易言“創(chuàng)新”。因為創(chuàng)新是很不容易的，它對創(chuàng)新者的素質(zhì)提出了很高的要求。那么，何為創(chuàng)新呢？在這里，我們有必要對“發(fā)現(xiàn)”(disc-overy)“發(fā)明”(invention)“創(chuàng)造”(creation)“創(chuàng)新”(innovation)等幾個概念進(jìn)行辨析。
　　有學(xué)者研究證明，如果沒有發(fā)現(xiàn)，便不會有人類的發(fā)明。人類的每項發(fā)明都是建立在發(fā)明者對某種特定自然規(guī)律的發(fā)現(xiàn)性認(rèn)識的基礎(chǔ)之上的。發(fā)現(xiàn)可以分為自發(fā)性發(fā)現(xiàn)與自覺性發(fā)現(xiàn)。前者是人類對自然規(guī)律現(xiàn)象外在性的首次感性認(rèn)識，后者亦即通常所說的科學(xué)發(fā)現(xiàn)，是人類對自然規(guī)律內(nèi)在性的首次理性認(rèn)識。如果溯人類文明之河而上，就會發(fā)現(xiàn)古代社會時期

的發(fā)明大都是在自發(fā)發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)上獲得的，而近代的發(fā)明則多是自覺的發(fā)現(xiàn)。然而我們也應(yīng)看到，對于理性的科學(xué)發(fā)現(xiàn)來說，發(fā)明起著極其重要的決定性作用，科學(xué)發(fā)展史也同樣證明發(fā)明亦為發(fā)現(xiàn)之母。從這個意義上說，發(fā)現(xiàn)與發(fā)現(xiàn)是互相促進(jìn)、互相發(fā)展、緊密聯(lián)系的兩種過程。發(fā)現(xiàn)引發(fā)新的發(fā)明，發(fā)明同時導(dǎo)致新的科學(xué)發(fā)現(xiàn)。發(fā)明是科學(xué)發(fā)現(xiàn)的基礎(chǔ)（注：郭成安：《發(fā)明與發(fā)現(xiàn)》，《新華文摘》2001年第9期。）。至于創(chuàng)造與創(chuàng)新，學(xué)者們有兩種不同看法，一種看法是，創(chuàng)造和創(chuàng)新在本質(zhì)上沒有什么區(qū)別，都是指通過革新、發(fā)明、產(chǎn)生新的思想、技術(shù)和產(chǎn)品，另一種看法是，創(chuàng)造的意思是原來沒有的，通過創(chuàng)造，產(chǎn)生出新的可稱為“無中生有”；而創(chuàng)新則是指對現(xiàn)有的東西進(jìn)行變革，使其更新，成為新的東西，可稱為“有中生新”。創(chuàng)造與創(chuàng)新的聯(lián)系在于，創(chuàng)造性最重要的表征是創(chuàng)新，亦即創(chuàng)造概念包含著創(chuàng)新。既然創(chuàng)造具備了新穎、獨特的屬性，那么，表征創(chuàng)造核心價值的創(chuàng)新，就更應(yīng)該表現(xiàn)出“首創(chuàng)”和“前所未有”的特點，這是不言而喻的。與創(chuàng)造的詞源不同，創(chuàng)新是一個外來詞，創(chuàng)新的含義有兩點：引入新的概念、新東西和革新，亦即“革故鼎新”（前所未有）與“此入”（并非前所未有）都屬于創(chuàng)新。熊彼德曾給創(chuàng)新下過定義，他把“新的或重新組合的或再次發(fā)現(xiàn)的知識被引入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的過程”稱之為創(chuàng)新。這種定義要比“首創(chuàng)”“前所未有”的創(chuàng)造指稱更寬泛，它包容了前所未有，也包容著對原有的重新組合和再次發(fā)現(xiàn)。并且把新知識“引入經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)”才算完成，才能使發(fā)明者成為創(chuàng)新者（注：葉平：《“創(chuàng)新教育”解析》，《新華文摘》2000第3期。）。我們可以對“發(fā)現(xiàn)”“發(fā)明”“創(chuàng)造”“創(chuàng)新”這些概念不作嚴(yán)格的區(qū)分，而只需注重它們的共性：非教條性、非守舊性、非封閉性、非片面性和狹隘性。我們認(rèn)為創(chuàng)新的基本內(nèi)涵可包括：其一，創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)表征出自覺地合規(guī)律性，以免創(chuàng)新主體的自發(fā)性、盲目性和隨意性；其二，創(chuàng)意雖無窮，資源則有限，創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)擁有原創(chuàng)性或首創(chuàng)性即前所未有，這是創(chuàng)新的原義或本義；其三，與合規(guī)律性和原創(chuàng)性相適應(yīng)，創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)努力站在前人的肩上，具有文明、健康、進(jìn)步和發(fā)展性或不可逆性、傳承文明與開拓進(jìn)取的統(tǒng)一性，不可庸俗地將任何“新”都賦予“創(chuàng)新”字眼；其四，創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)立足在梯度發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)上有條件地將已有的創(chuàng)新進(jìn)行重組或再現(xiàn)，萬事不必另起爐灶，從頭做起，這是合規(guī)律性的一種具體體現(xiàn)，對于后來者來說也是一種創(chuàng)新，但不等于簡單的“拿來主義”；其五，創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)將創(chuàng)新精神與創(chuàng)新能力有機(jī)地結(jié)合起來，使任何一種創(chuàng)新都能夠進(jìn)入可操作性的過程，并使之轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的社會生產(chǎn)力。這五個方面是我們對創(chuàng)新的初步理解。
　　　　政府“綜合創(chuàng)新”淺析
　　政府創(chuàng)新是政府改革、政府發(fā)展的題中應(yīng)有之義或是政府改革、政府發(fā)展的合歷史邏輯的引申。根據(jù)上文對中國國情、政府和創(chuàng)新的理解，我們認(rèn)為政府創(chuàng)新是一項艱巨的系統(tǒng)工程，無論是從狹義的或廣義的抑或是“政府體系”的角度看，政府都需要辯證的“綜合創(chuàng)新”，而不能孤軍奮戰(zhàn)，搞“單一創(chuàng)新”，也不能“畢其功于一役”。本文所指的政府綜合創(chuàng)新至少包括以下三方面的內(nèi)容：
　　第一、歷史性與共時性相統(tǒng)一的政府綜合創(chuàng)新
　　歷時性與共時性相統(tǒng)一的政府綜合創(chuàng)新同上文論及到的中國國情的“二重性”、“多質(zhì)性”相關(guān)聯(lián)。一方面，歷時性的政府創(chuàng)新是一種綜合性、縱向整體性的政府創(chuàng)新。從生產(chǎn)關(guān)系角度或“五種社會形態(tài)”角度看，就是要處理好作為社會主義定向性的政府創(chuàng)新與資本主義的政府傳統(tǒng)（在中國還有封建社會，半封建半殖民地社會即舊中國的政府傳統(tǒng)）和未來中國特色社會主義更高發(fā)展階段政府創(chuàng)新的關(guān)系。從生產(chǎn)力角度或“三大社會形態(tài)”角度看，我國社會發(fā)展基本上還處于第一大社會形態(tài)，即人對人依賴關(guān)系的社會向第二大社會形態(tài)即人對物依賴關(guān)系的社會轉(zhuǎn)變過程之中，商品經(jīng)濟(jì)、市場經(jīng)濟(jì)仍然是我們這個時代的主旋律。我國的政府創(chuàng)新就是要建立在這一歷史發(fā)展的真實進(jìn)程基礎(chǔ)之上，處理好社會主義市場經(jīng)濟(jì)的政府創(chuàng)新與繼承計劃經(jīng)濟(jì)的政府傳統(tǒng)的關(guān)系。這種歷時性政府創(chuàng)新具有寬廣深厚的歷史基礎(chǔ)的優(yōu)點，基本屬于“重組”性、“引入”性、“有中生新”性創(chuàng)新，但這一優(yōu)點也可能蛻化為一種惰性力量從而成為制約政府新的創(chuàng)新的阻力。另一方面，共時性的政府創(chuàng)新，是一種綜合性、橫向整體性的政府創(chuàng)新，其實質(zhì)就在于開創(chuàng)未來，創(chuàng)造新的“傳統(tǒng)”，從而把社會歷史推向前進(jìn)。也就是說社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府創(chuàng)新既不能教條主義地對待計劃經(jīng)濟(jì)條件下的政府傳統(tǒng)，也不能教條主義地對待資本主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府傳統(tǒng)，而只能是“革故鼎新”的“無中生有”的原創(chuàng)性創(chuàng)新。共時性政府創(chuàng)新涉及到中外政府創(chuàng)新之綜合，國內(nèi)不同層次如中央政府與地方政府，不同區(qū)域如東部、中部、西部等，不同領(lǐng)域如經(jīng)濟(jì)、政治、文化等領(lǐng)域的政府創(chuàng)新之綜合。無論是歷時性的政府創(chuàng)新，還是共時性政府創(chuàng)新，都不能孤立地進(jìn)行，只有把歷時性政府創(chuàng)新與共時性政府創(chuàng)新相結(jié)合，才能實現(xiàn)政府綜合創(chuàng)新。通過歷時態(tài)和共時態(tài)的政府綜合創(chuàng)新，逐步形成古今中外優(yōu)勢互補(bǔ)的政府創(chuàng)新機(jī)制，以保障政府不竭的生機(jī)與活力。
　　第二、廣義與狹義及“政府體系”的綜合創(chuàng)新
　　為了敘述的方便起見，我們把這個問題分為三個層次。首先，作為狹義政府的綜合創(chuàng)新。如上文所述，對于狹義的政府，學(xué)術(shù)界沒有大的爭議，一般是指各級人民政府。狹義政府的綜合創(chuàng)新可以從多方面來論證，大體上可分為縱橫“十字”型創(chuàng)新和政治與行政統(tǒng)一性創(chuàng)新這兩個方面。縱橫“十字”型創(chuàng)新，主要是指縱向的政府層級及其行政區(qū)劃方面的創(chuàng)新，如改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展，我國設(shè)立特別行政區(qū)，建立海南省和重慶直轄市，地市合并，撤縣建市，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，以及調(diào)整中央和地方關(guān)系等等就屬于這方面的創(chuàng)新；橫向的各級政府部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、改革和調(diào)整，轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府人事制度等等就屬于這方面的創(chuàng)新�？v橫“十字”型創(chuàng)新是政府創(chuàng)新統(tǒng)一過程的兩個方面。政治與行政統(tǒng)一性創(chuàng)新，主要是指隨著社會和政府的發(fā)展、擴(kuò)延，政府的“雙重性”日益凸現(xiàn)出來。一是政府的政治性，一是政府的行政性，即政府是政治性和行政性的統(tǒng)一。如西方的政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員；我國的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員從一個側(cè)面反映出政治與行政的統(tǒng)一。有必要指出的是，自伍德羅·威邇遜創(chuàng)立現(xiàn)代行政學(xué)以后，特別是古德諾提出著名的政治與行政“二分法”以后，似乎政府只與行政相關(guān)，而與政治無關(guān)，這是一種有著廣泛而且深遠(yuǎn)影響的誤解。事實上政府中的政治與行政是不可分割的。中國政府的政治與行政不分由來已久�！罢�府”的政治表現(xiàn)為是非、善惡，而行政則表現(xiàn)為效率、優(yōu)劣。隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程，在政府中政治和行政之間的聯(lián)系更為密切，它們?nèi)找骘@現(xiàn)出相互支持的趨勢（注：陳紅太：《當(dāng)代中國政府體系與政治研究法》，經(jīng)濟(jì)時報出版社2002年版，第259-260頁。）。既然如此，中國政府的創(chuàng)新就不能局限于政治創(chuàng)新（計劃經(jīng)濟(jì)時代）或行政創(chuàng)新（市場經(jīng)濟(jì)時代），而只能將政府的政治創(chuàng)新與政府的行政創(chuàng)新并舉，顯示政府綜合創(chuàng)新特征。如目前中國政府貫徹落實江澤民主席的“三個代表”重要思想，引進(jìn)新公共管理、治理理念等就是政府綜合創(chuàng)新的重要舉措。其次，作為廣義政府的綜合創(chuàng)新。廣義的政府一般是指所有國家機(jī)關(guān)，主要包括國家的立法機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。所謂廣義政府的綜合創(chuàng)新從理論上講是

指政府立法創(chuàng)新、政府司法創(chuàng)新和政府行政創(chuàng)新（狹義政府創(chuàng)新）三者之間的“同步”創(chuàng)新，三者之間相互作用，相互促進(jìn)。但是，廣義政府的諸方面發(fā)展是不平衡的，它們的改革和創(chuàng)新將分輕、重、緩、急進(jìn)行。實踐證明，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，首先對政府改革和創(chuàng)新的呼聲最大的是作為狹義政府的改革和創(chuàng)新，正因為如此，人們往往對政府改革、創(chuàng)新問題最為關(guān)注的就是狹義政府的改革和創(chuàng)新，很少聯(lián)想到廣義政府的改革和創(chuàng)新，這是帶有片面性的。事實上，如果沒有廣義政府的配套改革和創(chuàng)新，狹義政府的改革和創(chuàng)新就很難順利進(jìn)行并卓有成效。在中國，人大的創(chuàng)新、司法的創(chuàng)新與政府的創(chuàng)新同等重要，一個都不能或缺。再次，作為“政府體系”的綜合創(chuàng)新。前文已述及，學(xué)界提出“政府體系”概念，這也是一種創(chuàng)新，并有學(xué)者主張用“政府體系”替換“政府”概念，這是值得商榷的。不過，使用“政府體系”概念，旨在將“政府”概念擴(kuò)大到國家機(jī)構(gòu)以外，把政黨，尤其是執(zhí)政黨，把企業(yè)，把社團(tuán)、群眾自治組織等，也包括在“政府”之內(nèi)，這在一定程度上反映了當(dāng)下的中國國情。目前，被學(xué)者們列入“政府體系”的各主體無一不面臨改革創(chuàng)新的歷史性選擇，尤其是政黨、執(zhí)政黨、企業(yè)等等的改革和創(chuàng)新，其中，執(zhí)政黨的改革和創(chuàng)新最為核心和關(guān)鍵。通過它們的創(chuàng)新，一方面，借此理順?biāo)鼈兺瑖�家、政府的關(guān)系，另一方面，也作為政府（狹義和廣義的）創(chuàng)新的生態(tài)環(huán)境創(chuàng)新來同政府（狹義和廣義的）創(chuàng)新產(chǎn)生互動效應(yīng)，將政府綜合創(chuàng)新推向新階段。以上三個層次的政府綜合創(chuàng)新，自然形成三個同心圓，最中心的圓是狹義政府綜合創(chuàng)新，其他兩個圓都是它的生態(tài)環(huán)境的綜合創(chuàng)新。這三者之間互動互補(bǔ)，任何一方面的創(chuàng)新都不可或缺，由此構(gòu)成當(dāng)代中國政府綜合創(chuàng)新體系的全景式畫面。
　　第三、政府理論、制度、技術(shù)、實踐的綜合創(chuàng)新
　　中國國家主席江澤民2000年6月在寧夏、甘肅考察工作時，提出了“體制創(chuàng)新”、“科技創(chuàng)新”、“理論創(chuàng)新”的概念。6月30日，江澤民在為美國《科學(xué)》雜志撰寫的社論中提出要“推進(jìn)知識創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和體制創(chuàng)新，提高全社會創(chuàng)新意識和國家創(chuàng)新能力，這是中國實現(xiàn)跨世紀(jì)發(fā)展的必由之路�！�2001年在慶祝中國共產(chǎn)黨成立80周年大會上的講話中，他又用“制度創(chuàng)新”替換了“體制創(chuàng)新”的提法。國家副主席胡錦濤在有關(guān)講話中，還與理論創(chuàng)新相適應(yīng)，提出了“實踐創(chuàng)新”的概念，要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部充分發(fā)揮歷史主動性和革命創(chuàng)造性，不斷研究新情況、解決新問題、創(chuàng)造新經(jīng)驗，努力推進(jìn)黨的理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。根據(jù)國家領(lǐng)導(dǎo)人的講話精神，我們擬把政府綜合創(chuàng)新的具體內(nèi)容概括為：政府理論創(chuàng)新、政府制度創(chuàng)新、政府技術(shù)創(chuàng)新和政府實踐創(chuàng)新。只有將這四方面創(chuàng)新有機(jī)地結(jié)合起來，才能較完整地構(gòu)成政府綜合創(chuàng)新。其中，政府理論創(chuàng)新，主要是關(guān)于政府起源、政府性質(zhì)、政府目的、政府規(guī)范、政府環(huán)境、政府結(jié)構(gòu)、政府功能以及政府發(fā)展等等方面的知識、觀念的創(chuàng)新；政府制度創(chuàng)新，主要是關(guān)于政府民主制度、政府法律制度、政府經(jīng)濟(jì)制度、政府文化制度以及政府體制、政府運(yùn)行機(jī)制等方面的創(chuàng)新；政府技術(shù)創(chuàng)新，主要是關(guān)于政府現(xiàn)代化的工具、技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)、手段、方式、方法方面的創(chuàng)新；政府實踐創(chuàng)新，主要是關(guān)于政府公共管理活動中對國家事務(wù)、社會事務(wù)以及自身內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行治理，解決公共問題、提供公共服務(wù)、取得公共收益最大化的行為創(chuàng)新。這四個方面的政府創(chuàng)新是一個有機(jī)的整體，缺一不可。相對于政府理論創(chuàng)新來說，政府的制度創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新可歸結(jié)為實踐創(chuàng)新范疇。政府理論創(chuàng)新源于政府實踐創(chuàng)新，而政府實踐創(chuàng)新又有賴于政府理論創(chuàng)新先行，政府實踐創(chuàng)新檢驗政府理論創(chuàng)新，推動和發(fā)展政府理論創(chuàng)新。政府理論創(chuàng)新的實現(xiàn)程度，取決于政府實踐對于政府理論創(chuàng)新的需要程度。既然政府制度創(chuàng)新和政府技術(shù)創(chuàng)新屬于政府實踐創(chuàng)新范疇，那么，為什么又將它們從政府實踐創(chuàng)新中凸顯出來呢？這是因為相對于政府理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新而言，政府制度創(chuàng)新和政府技術(shù)創(chuàng)新是介乎其中的橋梁或紐帶。一方面，政府理論創(chuàng)新不能直接作用于政府實踐創(chuàng)新，而只能通過政府制度和技術(shù)創(chuàng)新的中介間接地作用于政府實踐創(chuàng)新。同樣的政府理論創(chuàng)新可以作用于各種不同的政府制度創(chuàng)新和政府技術(shù)創(chuàng)新，進(jìn)而作用于不同的政府實踐創(chuàng)新。另一方面，政府制度和技術(shù)及其創(chuàng)新的缺失或不完善（體制性障礙）可能誤導(dǎo)或反向作用于政府的實踐及其創(chuàng)新，產(chǎn)生消極的負(fù)面影響，導(dǎo)致偏離政府公共管理實踐的價值取向。因此，一旦政府理論創(chuàng)新問題解決之后，能否有政府制度，政府技術(shù)創(chuàng)新及時跟上去就是起決定性的因素，也就是說，我們不能僅僅停留在倡導(dǎo)和盡可能實現(xiàn)政府理論創(chuàng)新層面，還要努力通過政府制度和技術(shù)創(chuàng)新將政府理論創(chuàng)新貫徹到政府實踐中去，進(jìn)而實現(xiàn)政府實踐創(chuàng)新。除了政府理論創(chuàng)新和政府實踐創(chuàng)新的關(guān)系、政府制度和技術(shù)創(chuàng)新中介于政府理論和實踐創(chuàng)新的關(guān)系外，還有政府制度創(chuàng)新和政府技術(shù)創(chuàng)新之間的關(guān)系。簡言之，政府制度創(chuàng)新（選擇）不能超越政府技術(shù)創(chuàng)新、變遷內(nèi)在規(guī)律，政府技術(shù)創(chuàng)新依賴于政府制度創(chuàng)新。總之，一方面政府理論創(chuàng)新不能超越政府制度創(chuàng)新內(nèi)在規(guī)律，政府制度創(chuàng)新不能超越政府技術(shù)創(chuàng)新內(nèi)在規(guī)律，政府技術(shù)創(chuàng)新不能超越政府實踐創(chuàng)新內(nèi)在規(guī)律，這體現(xiàn)著唯物論；另一方面，政府實踐及其創(chuàng)新依賴于政府技術(shù)創(chuàng)新，政府技術(shù)創(chuàng)新依賴于政府制度創(chuàng)新，政府制度創(chuàng)新依賴于政府理論創(chuàng)新，這體現(xiàn)著辯證法。政府理論創(chuàng)新、政府制度創(chuàng)新、政府技術(shù)創(chuàng)新的出發(fā)點和歸宿點都在于政府實踐創(chuàng)新。政府理論創(chuàng)新領(lǐng)先，政府實踐創(chuàng)新第一，做唯物論和辯證法的統(tǒng)一論者，這是我們研討政府創(chuàng)新問題必須確立的一個基本理念。
　　　　政府創(chuàng)新有賴于“政府自覺”
　　在中國，政府綜合創(chuàng)新勢在必行，但是，政府綜合創(chuàng)新是不可能自然而然地實現(xiàn)的，而只能有賴于“政府自覺”。如果我們不刻意思考一下“政府創(chuàng)新”與“創(chuàng)新政府”這兩個漢語詞匯有什么不同，還以為這兩個詞義很相近或相同，其實不然�！皠�(chuàng)新政府”屬于被動態(tài)概念，它置政府于被創(chuàng)新客體地位，誰來創(chuàng)新政府，創(chuàng)新主體不一定是政府；而“政府創(chuàng)新”則屬于主動態(tài)概念，它置政府于創(chuàng)新的主體地位，內(nèi)含政府自創(chuàng)，發(fā)揮政府自覺的主觀能動性。事實上，政府創(chuàng)新動力來自內(nèi)外兩方面。外部動力有政黨特別是執(zhí)政黨、有國家、有社會、有公眾等等，內(nèi)部動力則主要來自政府主體能動作用的發(fā)揮，來自政府自覺，這是具有決定性意義的。政府創(chuàng)新的外動力只有通過政府創(chuàng)新內(nèi)部動力才能發(fā)揮作用。如果沒有政府主體能動作用的正確發(fā)揮，如果沒有政府自覺，政府綜合創(chuàng)新就難以實現(xiàn)。
　　費(fèi)孝通先生在《經(jīng)濟(jì)全球化和中國“三級兩跳”中的文化思考》一文中明確提出“文化自覺”概念。費(fèi)老認(rèn)為“文化自覺”是當(dāng)今時代的要求，它指的是生活在一定文化中的人對其文化有自知之明，并對其發(fā)展歷程和未來有充分的認(rèn)識。也許可以說，文化自覺就是在全球范圍內(nèi)提供“和而不同”的文化觀的一種具體體現(xiàn)（注：費(fèi)孝通：《經(jīng)濟(jì)全球化和中國“三級兩跳”中的文化思考》，《光明日報》，2000年11月7日。）。費(fèi)老的“文化自覺”概念對我們思考政府創(chuàng)新問題，進(jìn)而引申并提出“政府自覺”具有重要的啟迪作用。在堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府創(chuàng)新，代表著當(dāng)代中華民族對于自身的創(chuàng)造性潛能的一種深度發(fā)展和自覺運(yùn)用，古老的中華民族正在創(chuàng)新中逐步找回自信，醞釀著偉大的復(fù)興。自政府被創(chuàng)造發(fā)明以后，創(chuàng)造力、創(chuàng)

新力就是政府特有的能力，它直接地是以潛能的方式存在的，必經(jīng)通過政府的自覺開發(fā)和積極運(yùn)用才能發(fā)揮作用，政府在開發(fā)和運(yùn)用自身創(chuàng)造、創(chuàng)新能力的自覺程度、廣泛程度和深刻程度與政府的創(chuàng)造性潛能的實現(xiàn)程度之間呈正比遞進(jìn)關(guān)系。是因循守舊，還是銳意創(chuàng)新，對政府來說，則表明其自覺性水平，特別表明其公共精神和對于未來的責(zé)任和態(tài)度。
　　政府創(chuàng)新本質(zhì)上是對社會、國情認(rèn)知的結(jié)果，必須基于對社會、國情發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識和再認(rèn)識。社會、國情發(fā)展規(guī)律決定著政府創(chuàng)新的基本性質(zhì)。有什么樣的社會，國情發(fā)展規(guī)律就產(chǎn)生什么樣性質(zhì)的政府創(chuàng)新。社會、國情發(fā)展規(guī)律作用的好壞，決定著政府創(chuàng)新效能的高低。但這并不等于說政府創(chuàng)新總是消極被動地適應(yīng)社會、國情發(fā)展規(guī)律。事實上，政府創(chuàng)新具有相對獨立性，它對社會、國情發(fā)展規(guī)律能夠起到巨大的能動作用，這種能動作用的大小及其作用力的方向，取決于政府創(chuàng)新是自發(fā)還是自覺的及其自發(fā)性和自覺性的程度。所謂“自發(fā)”是同“自覺”相對的，原指人們未認(rèn)識、未掌握客觀規(guī)律的一種活動，在這種活動中，人們無遠(yuǎn)大目的，盲目地為客觀必然過程所支配，往往不能預(yù)見其活動的后果；而“自覺”則是指人們認(rèn)識并掌握一定客觀規(guī)律時的一種活動，這是人們有計劃的有遠(yuǎn)大目的的活動，在這種活動中，人們一般能預(yù)見其活動的后果。同理，政府創(chuàng)新也可分為“自發(fā)的政府創(chuàng)新”和“自覺的政府創(chuàng)新”。前者是指政府在未認(rèn)識和掌握社會、國情發(fā)展規(guī)律時的一種創(chuàng)新活動，其創(chuàng)新成本往往比較高；后者則是指政府在已經(jīng)認(rèn)識并掌握了社會、國情發(fā)展規(guī)律時的一種創(chuàng)新活動，其創(chuàng)新成本往往比較低。前者或遲或早必然向后者發(fā)展，后者則必須以前者為歷史前提和基礎(chǔ)。因為政府創(chuàng)新也必然是一個不斷從自發(fā)走向自覺的自然歷史過程，從“自發(fā)”的政府走向“自覺”的政府，從“自在”的政府走向“自為”的政府。一般說來，與公有制社會相聯(lián)系的政府創(chuàng)新比私有制社會的政府創(chuàng)新更具有自覺性，因為政府有領(lǐng)先的理論指導(dǎo)，通曉歷史發(fā)展規(guī)律。但是在中國，由于特殊的歷史條件，選擇了以社會主義為定向的發(fā)展道路，由于缺乏其成長發(fā)展的自然歷史前提和基礎(chǔ)，從而使這種“自覺”大打折扣。如何使“政府自覺”立足于現(xiàn)實的科學(xué)的基礎(chǔ)之上并發(fā)揮得適度，這是擺在我們理論工作者和實踐工作者面前的一項重大課程（注：喬耀章：《公共行政與公共哲學(xué)》，《江海學(xué)刊》1999年第3期，第49-53頁。在該文中作者提出并初步論證了“自發(fā)的公共行政”與“自覺的公共行政”問題。）。
　　在現(xiàn)代社會、國家和市場經(jīng)濟(jì)條件下，現(xiàn)代政府的主體能動性有不斷增長上升的趨勢，這是必然的，也是十分必要的。中國政府的一個突出特點就在于它特別強(qiáng)調(diào)政府的主體能動性。這是由多方面的原因決定的，如有亞細(xì)亞生產(chǎn)方式及歷史傳統(tǒng)的影響，有人民革命方式的影響，有蘇聯(lián)模式的影響，還有因為落后而追趕發(fā)達(dá)國家的后發(fā)需要等等。在中國人民革命勝利后，由于落后，急于改變“一窮二白”的面貌，自然就訴諸政府主體能動作用，運(yùn)用國家政權(quán)的力量，選擇了政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，以高度組織化方式進(jìn)行社會動員和管理社會生產(chǎn)，實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)超常規(guī)的跳躍式發(fā)展，盡快消滅貧窮，逐步實現(xiàn)共同富裕，這正是社會主義制度優(yōu)越性的生動體現(xiàn)，本無可指責(zé)，人們應(yīng)當(dāng)歷史地公正地評價中國計劃經(jīng)濟(jì)時代的政府主導(dǎo)作用，不應(yīng)當(dāng)全盤否定。從歷史的角度看，這也是一種有歷史責(zé)任感的自發(fā)的“自覺性”。但是，問題在于當(dāng)時政府的主體能動性作用或自發(fā)的“自覺性”發(fā)揮得失度，產(chǎn)生了影響廣泛又深遠(yuǎn)的負(fù)面效應(yīng)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化、產(chǎn)業(yè)微軟化、IT化的逐步發(fā)展，政府主導(dǎo)型發(fā)展模式注定會漸顯極限，中國不可能永遠(yuǎn)超然自得地維持舊的發(fā)展模式。目前中國正在進(jìn)行的政府改革，就是在調(diào)適政府主體能動性作用的力度，規(guī)范政府主體能動性作用的方向和價值坐標(biāo)，實現(xiàn)由政府推動型向社會自主型轉(zhuǎn)變，由“自發(fā)政府”到“自覺政府”、積極政府的轉(zhuǎn)變（注：喬耀章：《政府理論》，蘇州大學(xué)出版社2000年版；喬耀章，孫枝俏：《論積極政府——市場經(jīng)濟(jì)條件下政府模式比較研究》，《江南社會學(xué)院學(xué)報》，2001年第3期。）。
　　在既定的歷史條件下，提倡“政府自覺”對于實現(xiàn)政府綜合創(chuàng)新非常重要，它意味著對于政府創(chuàng)造、創(chuàng)新本性的深度發(fā)掘和自覺運(yùn)用，將對中國產(chǎn)生極為現(xiàn)實和深刻的積極影響。要使可能的“政府自覺”成為現(xiàn)實的“政府自覺”，我們以為有許多工作要做。其中，最為緊要的是要積極處理好政府與政黨、政府與社會、政府與國家、政府與市場、政府與企業(yè)、政府與公民的關(guān)系；確立政府“獨立人格”，即政府必須從某種依附性的從屬性的地位中解放出來，獨立依法行使屬于自己的職能和行政權(quán)力，做到政府“自立”和“自治”；弘揚(yáng)政府“公共精神”——相對于傳統(tǒng)意義上的效率觀念和價值目標(biāo)的一種多元化的“公共精神”：民主行政的精神，公平、公正、正義的精神，為最廣大人民利益和公共利益服務(wù)的精神；增強(qiáng)政府責(zé)任感、使命感，積極回應(yīng)社會，包括對執(zhí)政黨負(fù)政治責(zé)任，對國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)執(zhí)行責(zé)任，對司法機(jī)關(guān)負(fù)法律責(zé)任，對自身系統(tǒng)負(fù)行政責(zé)任，對公民和社會負(fù)公仆責(zé)任；提升政府能力，主要表現(xiàn)為政府能否制定切合實際的現(xiàn)代化公共政策，能否有效地推行和貫徹這種公共政策，以及能否持續(xù)穩(wěn)定地將這種公共政策引向深入的能力（注：喬耀章：《政府理論》，蘇州大學(xué)出版社2000年版；《政府職能轉(zhuǎn)變滯后的表現(xiàn)和成因》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》，1996年第6期。張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》，1995年第5期。施雪華：《政府權(quán)能理論》，浙江人民出版社1998年版。）。限于篇幅，這些問題不在此贅述。

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