城市外來低收入移民安置與自下而上城市化發(fā)展

  1　問題提出和調(diào)查結(jié)果
　　　　1.1　問題提出
　　中國在由二元經(jīng)濟社會跨入現(xiàn)代經(jīng)濟社會的過程中，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移和城市化發(fā)展是一個長期的必然的趨勢。改革開放20多年來，已有大量農(nóng)村勞動力流入城市，成為城市中“事實上的遷移人口”，在中國城市中已出現(xiàn)諸如“浙江村”之類的移民自發(fā)安置形式[1,2]，無論是數(shù)量巨大的流動人口還是采取自發(fā)安置的“移民”，都已經(jīng)給中國社會和城市發(fā)展帶來嚴(yán)重的影響。進入90年代，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移已從“離土不離鄉(xiāng)”[3]的就地轉(zhuǎn)移進入全分離的異地轉(zhuǎn)移階段，并主要以流入城市地區(qū)和發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)為主流[4-8]。目前和今后，在中國城市中將面臨嚴(yán)重的移民安置問題。
　　數(shù)量巨大的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移去何處？在城市中如何吸收安置移民并讓他們能夠融入城市社會？其次還有文化的適應(yīng)和社會的穩(wěn)定發(fā)展問題。但目前國內(nèi)的研究集中于勞動力轉(zhuǎn)移的原因機制和影響分析，對城市外來移民的吸收安置研究薄弱。
　　　　1.2　城市外來低收入移民
　　本文界定研究對象為城市外來低收入移民，主要是指從農(nóng)村來的、在城市中生活了較長時間、戶籍沒有遷移的、素質(zhì)和收入水平較低但存在預(yù)期收益的、待遷移和有長期定居意向的“準(zhǔn)移民”�！俺鞘型鈦淼褪杖胍泼癜仓谩笔菑摹叭祟惏仓谩钡闹饕�含義出發(fā)，主要是期望從解決移民最基本的住房問題角度，來達到在城市安置移民的目的。
　　　　1.3　城市外來低收入移民的調(diào)查特征
　　本文采取觀察訪談和問卷調(diào)查的方式，通過對廣州市和東莞市的一般抽樣調(diào)查和50個鎮(zhèn)村的重點調(diào)查，獲得合格問卷459份，（占95.8%）。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：近10～20年來，城市外來人口增長速度很快，已接近并超出當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝�。在被調(diào)查的外來人口當(dāng)中，男性多于女性，71.1%的人在30歲以下、年齡結(jié)構(gòu)（特別是女性）偏向年輕，70.4%的外來人口接受初中或高中教育，56.8%的外來人口來自農(nóng)村地區(qū)，66.1%的外來人口在城市滯留超過1年以上并且有延長的趨勢，主要就業(yè)于第三和第二產(chǎn)業(yè)的非正式部門，目前仍屬城市中收入不穩(wěn)定的中低收入階層。
　　　　2　城市外來人口現(xiàn)狀居住特征分析
　　　　2.1　外來人口現(xiàn)狀居住類型
　　調(diào)查表明，目前外來人口在城市中居住類型主要有如下8種（表1），其中住出租屋、住單位集體宿舍、擅自占住和寄（借）住4種主要類型分別占49.45%、25.27%、15.60%和4.84%，合計占95.16%。
　　　　表1　外來人口的現(xiàn)狀居住類型
　　Table  1  Actual  occupancy  type  of  non-nativeborn  low-income  migrants  
居住類型　　　　　　　　　　　　人數(shù)（人）　　　　　　比例(%)
A寄（借）住　　　　　　　　　　　　22　　　　　　　　　4.84
B擅自占住　　　　　　　　　　　　　71　　　　　　　　　15.60
　　b1露宿　　　　　　　　　　　　　3　　　　　　　　　4.23
　　b2廢棄房屋　　　　　　　　　　　5　　　　　　　　　7.04
B　  b3水上船只　　　　　　　　　　　1　　　　　　　　　1.41
　　b4建筑工棚　　　　　　　　　　  45　　　　　　　　　63.38
　　b5自建窩棚　　　　　　　　　　  11　　　　　　　　　15.49
　　b6其它　　　　　　　　　　　　　6　　　　　　　　　8.45
C住旅館招待所　　　　　　　　　　　  2　　　　　　　　　0.44
D住出租屋　　　　　　　　　　　　  225　　　　　　　　　49.45
　　d1租公房　　　　　　　　　　　　9　　　　　　　　　4.00
　　d2租私房　　　　　　　　　　　151　　　　　　　　　67.11
D　  d3經(jīng)營用房　　　　　　　　　　  12　　　　　　　　　5.33
　　d4租臨時房屋　　　　　　　　　　1　　　　　　　　　0.44
　　d5集體出租屋　　　　　　　　　  16　　　　　　　　　7.11
　　d6其它　　　　　　　　　　　　  36　　　　　　　　　16.00
E住單位集體宿舍　　　　　　　　　  115　　　　　　　　　25.27
F住自己購買房屋　　　　　　　　　　  9　　　　　　　　　1.98
G住自建房屋　　　　　　　　　　　　  7　　　　　　　　　1.54
H其它　　　　　　　　　　　　　　　  4　　　　　　　　　0.88

　　
　　*24人沒有回答。
　　A、寄（借）住。外來人口寄（借）住在親戚、朋友、熟人和主人家，其居住條件相對較好，但易激發(fā)寄住家庭的矛盾，居住既不長久也不安穩(wěn)。
　　B、擅自占住。外來人口在城市中露宿、占住廢棄的房屋、居住水上船只、在建筑工地搭建工棚、自建窩棚等。擅自占住實質(zhì)是對土地的“非法入侵”，易受到政府的整治，是一種臨時暫時的居住方式。
　　C住旅館招待所。在被調(diào)查的人中所占比例最小。
　　D住出租屋。外來人口在城市中租住單位公房、城鎮(zhèn)和農(nóng)民私房、臨時房屋以及集體出租屋，這已成為外來人口的主要居住方式。由于外來人口的急劇增加，在需求刺激下城市中非正式的租賃市場已經(jīng)形成。住出租屋已經(jīng)使外來人口的居住條件略有改善，但常常是盡可能多的人擠住在一間房子里，居住條件仍非常艱苦。
　　E住單位集體宿舍。比例上僅次于住出租屋的方式。一般工廠均為工人提供集體宿舍，特別是在珠江三角洲的三資企業(yè)，在一些私人企業(yè)則可能是在工場旁邊隨意搭建一些臨時窩棚供工人居住。集體宿舍一般只允許個人居住，當(dāng)家屬隨來時只好外出尋找出租屋居住。
　　F自己購買住房和G自建住房。這兩種方式目前所占比例較小。
　　　　2.2　外來人口現(xiàn)狀居住特征
　　　　2.2.1　居住行為特征
　　目前外來人口短期安置行為趨向明顯。雖居住條件較差，但都表現(xiàn)出極強的忍耐性。實質(zhì)上多數(shù)外來人口在對待住房上只是無可奈何的采取一種暫時的、對付式的辦法來解決。
　　　　2.2.2　居住狀況
　�、�74.4%的人采取同住方式以分擔(dān)租金。②69.7%的外來人口人均實際居住面積低于8m[,2]／人。③多數(shù)缺乏基本的設(shè)施條件。79.5%的人住房缺乏成套設(shè)施，40.4%的人其住房有最基本的獨立廚廁，其他為根本沒有任何設(shè)施的工棚、窩棚和水上船只。
　　

　　2.2.3　居住空間分布與景觀特征
　　外來人口在城市中可分為聚居式和散居式兩種類型，具體又可分為“村莊”聚居型、單位聚居型和遍在散居型。在珠江三角洲的三資和外資企業(yè)，單位宿舍的提供只是保證再生產(chǎn)連續(xù)進行的一個中間管理環(huán)節(jié)，居住行為被作為生產(chǎn)行為的一個部分得到集中管理，就象一只只“口袋”將外來人口裝了起來；而在外來人口聚居的“都市村莊”，建筑密度一般在70%以上，“接吻樓”、“握手樓”隨處可見、布局雜亂；村莊基礎(chǔ)設(shè)施不完善，通風(fēng)不暢、采光不足，而由擅自占住和租住形成的窩棚區(qū)，垃圾遍地，污水橫流。
　　外來人口不僅本身居住條件惡化，而且刺激城市非正式的住房租賃市場形成，促使“都市村莊”滿目擴建；而暫時性短期安置則使城市出現(xiàn)二元結(jié)構(gòu)、形成社區(qū)分割，已給社會和城市發(fā)展帶來嚴(yán)重的影響。外來人口在城市中的短期安置行為，應(yīng)源于中國傳統(tǒng)戶籍管理制度所帶來的移民在身份認(rèn)同上的障礙；安置問題所以產(chǎn)生在于現(xiàn)有住房制度中，面向中低收入階層的社會住房資源配置不足，或根本沒有意識到外來人口巨大的住房需求。
　　　　3　自下而上的外來移民自助安置
　　　　3.1　自助安置的內(nèi)涵與理論應(yīng)用
　　自助(Self-help)安置起源于20世紀(jì)初，作為一種理論形式則起源于60年代，后由于世界銀行的肯定和參與，使其成為一種解決低收入階層住房問題的世界性計劃[9,10]。
　　自助是一種與其它建設(shè)系統(tǒng)不同的建設(shè)方式。住在這種自助式住房中的個人和家庭必須通過自財政、自勞動和自管理等等參與住房建設(shè)過程，這可能是完全自發(fā)的、也可以由機構(gòu)組織發(fā)起的。自助安置理論其核心是期望通過解決城市低收入移民階層最基本住房問題來達到在城市安置他們的目的[11～19]。在發(fā)展中的拉丁美洲等地區(qū)城市化過程中，農(nóng)村人口盲目流向城市，移民首先面對的是最基本的居住問題；其次由于受教育程度低、難于就業(yè)而普遍收入低，更進一步加重了移民安置問題。完全自發(fā)的城市“擅自占住”因而成為必然，并嚴(yán)重影響城市發(fā)展。有組織的自助安置期望通過移民和機構(gòu)的努力，在解決最基本的住房問題同時，通過提高文化和社會意識，最終在城市安置[10]。
　　在中國，目前對城市化過程中的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和流動人口安置，理論上主要有兩種解決問題的方式：一是“自上而下”的方式。通過建立國家和地方的宏觀調(diào)控體系，使流動人口“合理有序”的流動[20,21]。這是一個調(diào)控過程沒有到達安置的層次；一是“自下而上”的方式。80年代以后，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展作為農(nóng)村剩余勞動力的“蓄水池”發(fā)揮了重要的“截流”作用[22]，改革開放15年以來小城鎮(zhèn)累計吸收了3000多萬的勞動力就業(yè)[23]。這是宏觀層面上自下而上的問題解決方式；McGee的Desakota模式描述了在較發(fā)達的核心區(qū)域以自下而上為主的城市化過程[24]。由于非農(nóng)經(jīng)濟的迅速發(fā)展，這些區(qū)域不僅吸收了本地大量農(nóng)村剩余勞動力，而且吸引了數(shù)以百萬計的內(nèi)地民工[25～28]。這是中觀層面上自下而上的問題解決方式；在這里，試圖構(gòu)建一種微觀層面上自下而上的方式，主要以外來低收入移民自我依賴為主的安置方式。
　　　　3.2　交叉分析
　　對城市外來人口基本特征與現(xiàn)狀居住類型作交叉分析，結(jié)果表明：
　　(1)在現(xiàn)狀三種主要的居住類型中，住出租屋的和住單位集體宿舍的文化程度略高、滯留時間略長，一般主要從事第三產(chǎn)業(yè)但住集體宿舍的有更多從事第二產(chǎn)業(yè)；擅自占住者以來自湖南和四川的為多，住出租屋的主要來自湖南、廣東、江西和四川，其他來源分散；雖然多數(shù)來源于農(nóng)村地區(qū)，但住出租屋和住集體宿舍的有更多來自城鎮(zhèn)甚至城市地區(qū)。
　　(2)在外來人口中，文化程度越低的現(xiàn)狀主要采取方式B和A，初高中及大專以上主要采取E、F和G；滯留時間越短的（1年以下）主要采取B和A，滯留時間較長的（1～3年）主要采取F，滯留時間更長的主要采取E和G；從事第一產(chǎn)業(yè)的主要采取G，從事第二產(chǎn)業(yè)的以E比例最高，而從事第三產(chǎn)業(yè)的則以F和G比例較高；目前儲蓄水平越低的（1萬元以下）主要只能A寄（借）住，儲蓄水平相對較高的主要采取G、F和E；來自湖南、廣西和貴州等省的以B和A比例最高，來自距離較遠(yuǎn)的四川、湖北、江西和河南等省的則以E、F和G比例最高，而來自距離更近的廣東其他地區(qū)的主要是F和G、或者可能是依靠近親采取A寄（借）住。
　　顯然，A寄（借）住、B擅自占住和C住旅館招待所更接近暫時性短期安置行為，而D住出租屋和E住單位集體宿舍屬過渡性安置行為，F(xiàn)自己購買房屋和G自建房屋則表達較長期的遷移安置傾向。
　　　　3.3　解決移民安置問題的一個基本框架
　　目前采取D住出租屋、E住單位集體宿舍、F住自己購買的房屋和G住自建房屋等居住類型的外來人口可能導(dǎo)向自助安置，以下是一個解決問題的基本框架：
　　(1)首先要開展自助安置試驗。有兩種結(jié)果：其一是導(dǎo)向移民永久城市安置，其二可能因為移民收入積累、家庭牽制和城市適應(yīng)等問題失敗返回來源地城鎮(zhèn)安置或農(nóng)村；(2)自助試驗主要有個人和機構(gòu)兩種啟動方式。由于外來移民收入兩極分化，一些可在一定政策條件下購房安置，一些開展個人自助建房安置；機構(gòu)自助的發(fā)動者可以是企業(yè)、地方和社會組織，國內(nèi)的或國外的；機構(gòu)自助是解決問題的主體。(3)在空間層面上，合適的自助安置試驗應(yīng)從發(fā)達地區(qū)的城市（鎮(zhèn)）和大城市的中間及外圍圈層開始。在試驗過程中，無論是儲蓄收入、文化素質(zhì)還是城市適應(yīng)性，移民通過自身積累都會得到提高，其結(jié)果：一部分外來移民融入當(dāng)?shù)爻鞘校ㄦ?zhèn)），一部分可能由于收入提高以購房安置形式進入大城市，一部分可能由于適應(yīng)問題回返來源地城鎮(zhèn)安置，當(dāng)然仍有部分返回農(nóng)村。
　　適合自助安置的城市外來人口基本特征如下：年齡在19～29歲或以上，有一定的文化程度（至少具有初高中或大專以上），目前在該地區(qū)已滯留一個較長的時間如1～3年或以上，有一定的儲蓄水平（或者接受家庭援助的可能性）如有1～3萬元以上，來自距離最近的地區(qū)和反而來自距離相對較遠(yuǎn)的省份的外來人口。
　　　　3.4　住房發(fā)展與自助教育
　　在中國社會經(jīng)濟條件下，如果政府給予政策上的支持，自助住房生產(chǎn)計劃將是可行的。但同時要使自助超出單純的自助住房生產(chǎn)，關(guān)鍵是在自助住房發(fā)展計劃中開展自助教育。
　　通過教育和培訓(xùn)，不僅希望為成員提供住房和服務(wù)設(shè)施，而且在于促進一個民主的自管理的整合的城市社會的形成。一般自助教育和自助住房建設(shè)如影相隨同時進行（表2）：
　　　　表2　一般的自助教育－住房發(fā)展時間表
　　附圖
　　a-A介紹自助合作的規(guī)則、組織和功能，介紹機構(gòu)和自助組織法，討論成員地位和職責(zé)；b-B了解住房規(guī)劃設(shè)計、財政和資助、建設(shè)和建筑、組織和管理，討論并參與規(guī)劃設(shè)計；c-C小規(guī)模住房建設(shè)的方法、設(shè)備和工具使用、建筑技術(shù)和合作技巧的理論與實踐培訓(xùn)；d-D住房擴張、環(huán)境和住房維護、住房資源利用的技術(shù)培訓(xùn)，參與成員管理會議；e-貸款償還、會計知識培訓(xùn)，溝通技巧和職業(yè)培訓(xùn)，社會責(zé)任教育等等。
　　通過自助和自助教育，首先可以解決最基本的住房問題，其次學(xué)習(xí)與建筑相關(guān)的技術(shù)知識，提高資金運用和相關(guān)的組織管理能力；表達自己的動機期望，認(rèn)識個人

權(quán)利和社會責(zé)任，形成一定的社會意識并激發(fā)個人潛能；增加與社會的聯(lián)系，提高移民對城市生活的適應(yīng)能力。自助住房建設(shè)的過程因此成為自下而上的開發(fā)性移民安置過程，自助住房生產(chǎn)模式是自下而上的外來移民安置模式。
　　　　4　外來移民安置與自下而上的城市化發(fā)展
　　　　4.1　自下而上的城市化內(nèi)涵
　　自下而上的城市化，是指發(fā)生在農(nóng)村地域，由基層社區(qū)政府發(fā)動和農(nóng)民自主推動的、以農(nóng)村人口在農(nóng)村內(nèi)就地轉(zhuǎn)移，建立小城鎮(zhèn)為中心的城市化過程[6]。
　　如果在自下而上的開發(fā)性移民安置模式作用下，另一種形式的自下而上的城市化將會出現(xiàn)，與以上對自下而上的城市化的理解不同的是：在地域上，城市化發(fā)生發(fā)展的地域在城市而非農(nóng)村；城市化人口來源非來自農(nóng)村的就地轉(zhuǎn)移而是異地轉(zhuǎn)移。但理解大致相同的是：城市化發(fā)動的主體來自“下”，即城市化發(fā)展投資主體主要來自地方社區(qū)和農(nóng)民群體及個人，以自有和自籌資金為主。
　　　　4.2　外來移民安置對農(nóng)村和城市發(fā)展的影響
　　　　4.2.1　外來移民安置與城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展
　　在開發(fā)性移民安置模式作用下，試圖建立一種促進農(nóng)村社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的機制：在國家鼓勵自助安置的政策和減少農(nóng)村土地對外來人口的牽制作用下，通過自助提高外來人口的城市適應(yīng)能力，實現(xiàn)勞動力的空間異地轉(zhuǎn)化，農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)濟發(fā)展。外來人口在城市就業(yè)將大大促進城市非正式經(jīng)濟發(fā)展。由于開發(fā)性移民安置中自助教育的作用，外來移民的文化和社會意識及移民素質(zhì)等都會得到提高，移民在就業(yè)中逐步從就業(yè)于非正式經(jīng)濟部門轉(zhuǎn)向就業(yè)于正式經(jīng)濟部門的可能性，顯然要大于沒有實施開發(fā)性移民安置模式以前，從這個角度看則長期有利于城市正式經(jīng)濟的發(fā)展。
　　　　4.2.2　外來移民安置與城市空間的有序評價
　　在開發(fā)性移民自助安置中，人口集中和產(chǎn)業(yè)集聚是在同一地點同時發(fā)生的，這將意味著實質(zhì)性的城市空間擴張。如果空間位置選擇得當(dāng)、組織合理、整個開發(fā)過程在非完全商業(yè)化的前提下來進行，將實現(xiàn)城市空間的有序發(fā)展。由于在自助過程中鼓勵自助組內(nèi)密切的家庭聯(lián)系和住房合作建設(shè)的開展，通過自助教育提高移民的質(zhì)素加強移民與社會的聯(lián)系，等等，將使所形成的安置“空間連接度”[29]提高，如果通過諸如自助教育、自助規(guī)劃和計劃、政府和操作者的作用等組織過程，對內(nèi)部連接度已較高的住房活動［D=D（資金、土地、設(shè)施等）］、產(chǎn)業(yè)活動［I=I（非正式的、正式的）］和衍生活動［S=S（教育文化、社會意識等）等按不同的功能屬性和類型結(jié)構(gòu)進行組織，將實現(xiàn)空間的有序發(fā)展，形成等級的移民安置空間（圖1）。
　　附圖
　　圖1　對自助安置模式空間有序發(fā)展的認(rèn)識
　　Fig.1  Knowledge  for  orderly  space  development  of  self-helpsettlement
　　　　4.2.3　移民安置與城市社會空間整合
　　由于在開發(fā)性移民自助安置中，鼓勵團結(jié)的自助來進行住房建設(shè)和相應(yīng)的活動，可以預(yù)見地緣、血緣、人緣和業(yè)緣關(guān)系將再次成為移民在自助中的聯(lián)系紐帶，移民文化將在異地得到發(fā)展。自助安置必須充分考慮與移民文化相關(guān)的問題，另一方面如果引導(dǎo)不當(dāng)，在自助中發(fā)展的移民文化現(xiàn)象將對城市社會發(fā)展帶來不利的影響。
　　在自助教育下發(fā)展的移民文化與在自發(fā)的地緣、血緣、人緣和業(yè)緣關(guān)系基礎(chǔ)上發(fā)展的移民文化相比，將可能發(fā)生一些質(zhì)的變化：自助教育使移民無論在與職業(yè)、收入相關(guān)的經(jīng)濟層面上，還是在觀念、城市文化認(rèn)同和心理的歸屬感等文化層面上，其城市適應(yīng)性將得到大大增強。結(jié)果將首先使外來移民在“精神”上實現(xiàn)城市化，其次，移民在文化和社會意識上的質(zhì)的變化，將最終促進移民與城市的整合，由社會隔膜和社會分割所引起的社會沖突和相應(yīng)的社會問題將大大緩和。
　　　　4.3　移民安置與城市化發(fā)展
　　在國家相關(guān)政策作用下，經(jīng)過內(nèi)外力的交互作用，城市外來移民為發(fā)動的主體。資金來源于國際援助、國家長期貸款，并以自助機構(gòu)獲得的信用貸款和自財政為主要的資金來源。在自助住房建設(shè)中同時必須開展自助教育和培訓(xùn)，從而使自助模式超出一般的住房建設(shè)成為一種自下而上的開發(fā)性移民安置。三種有利于城市化發(fā)展的結(jié)果出現(xiàn)（圖2）：
　　附圖
　　　　圖2　自下而上的開發(fā)性移民安置與自下而上的城市化發(fā)展
　　Fig.2  Below-up  developing  migrants  settlement  and  below-up  urbanization
　　其一，在相應(yīng)的戶籍制度和農(nóng)村土地使用制度改革配合下，農(nóng)村剩余勞動力將通過自助住房建設(shè)脫離農(nóng)村、居住城市，在發(fā)達地區(qū)的村鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)和城市三個層面實現(xiàn)勞動力空間轉(zhuǎn)化；其二，城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展互動反饋。城市非正式經(jīng)濟的發(fā)展，一方面在城市地域通過人口集中和產(chǎn)業(yè)集聚使城市空間擴張，另一方面城市正式和非正式經(jīng)濟的發(fā)展將改變城市的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；其三，在自助教育過程中，移民城市適應(yīng)性增強、觀眾轉(zhuǎn)變、文化和社會意識提高，在“精神”上成為城市化的人。城市空間擴張、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化和移民精神城市化構(gòu)成自下而上的城市化發(fā)展。
　　收稿日期：2001-04-28；修訂日期：2001-05-31
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　　字庫未存字注釋：
　　　　＠①原字為日加方

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