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淺談后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革
淺談后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革作者：曾小龍
[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)稅；政府機構(gòu)；政府職能；服務(wù)型政府
[論文摘要]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革只是后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導(dǎo)和必要環(huán)節(jié)，這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財政壓力的應(yīng)急性改革，治標不治本。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié)，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢、突出特色，政府職能轉(zhuǎn)變才會成功。構(gòu)建服務(wù)型政府是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的終極目標，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。
農(nóng)業(yè)稅的取消開啟了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予、少取、放活”的一個新時代，成為從根本上解決“三農(nóng)”問題的新起點。農(nóng)民的經(jīng)濟社會地位和發(fā)展環(huán)境發(fā)生重大改變，農(nóng)民權(quán)益保護開始步入規(guī)范化、法制化軌道。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理卻面I晦著一系列難題。首當其沖的是農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供缺失。農(nóng)業(yè)稅的取消拆除了收費平臺，斷了公共產(chǎn)品的資金來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共物品的能力隨之萎縮。其次是政府職能界定不清，法定職權(quán)缺失。目前的行政管理體制在實施過程中并沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體的職責范圍，事權(quán)分配不清。第三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債累累。農(nóng)業(yè)稅的取消并沒能解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行問題，反而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)有增無減。第四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會規(guī)范及管理能力減弱。取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面由于不準鄉(xiāng)村組織對農(nóng)民使用強制手段，削弱了鄉(xiāng)村組織的權(quán)威；另一方面隨著鄉(xiāng)村干部與群眾相互接觸變少，村民們對干部的態(tài)度變成一種“沒事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。
雖然稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理面臨一些困境，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的一級行政機關(guān)，處在農(nóng)村工作的最前沿，承擔著農(nóng)村眾多的公共管理和公共服務(wù)職能，對地方乃至國家的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會安定起著舉足輕重的作用，這種地位和作用是其他政權(quán)組織無法替代的。因此，必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制進行改革。
一、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革
1、調(diào)整機構(gòu)、精簡人員，因地制宜，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)
針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)運行存在的問題和不足，有必要對現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，強化政府的社會管理和公共服務(wù)職能，弱化經(jīng)濟管理職能，與此相應(yīng)地減少不必要的行政機構(gòu)，合并職能相近的機構(gòu)為中心站，從而減少部分機構(gòu)和人員。同時對經(jīng)濟發(fā)展相對較好、農(nóng)民素質(zhì)較高的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，減少行政事業(yè)人員，降低政府運行成本，減輕財政負擔。而對一些邊遠地區(qū)和貧困落后地區(qū)，應(yīng)穩(wěn)定政府機構(gòu)現(xiàn)狀，但調(diào)整其內(nèi)部分工，精簡、合并可有可無的作用發(fā)揮差的事業(yè)服務(wù)中心及其人員，加強最能為老百姓辦實事的機構(gòu)和人員。最后，根據(jù)中央要求，實現(xiàn)機構(gòu)和編制法定化要求，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)行政事業(yè)編制的控制，每過2—3年，核定一次編制，并通過法的形式確定下來。
2、改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人事制度，完善縣鄉(xiāng)公務(wù)員考錄制度
針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員小農(nóng)意識嚴重、效率觀念差、功利主義盛行而導(dǎo)致整體素質(zhì)不高的現(xiàn)象，我們認為，首先要改革干部人事制度，引入競爭激勵機制，改革傳統(tǒng)干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的鐵飯碗，充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作積極性。加強對干部的業(yè)績考核，指定科學的考核和量化標準。通過考核，讓那些有責任感、工作能力強、農(nóng)民群眾信任和擁護的干部繼續(xù)留任或者進入領(lǐng)導(dǎo)崗位。其次是完善縣鄉(xiāng)公務(wù)員考試錄用制度。一是擴大縣鄉(xiāng)公務(wù)員選拔錄用視野，徹底打破身份、地域限制。第一，所有社會成員都有參與社會競爭的同等權(quán)利；第二，改革戶籍管理制度，打破地區(qū)封鎖政策，促進人才交流選拔。二是改革和完善考試方法，努力建立健全規(guī)范專業(yè)的考試錄用制度。第一，采用現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)性考試方法。公務(wù)員考試應(yīng)根據(jù)公務(wù)員工作的特點采用結(jié)構(gòu)性考試方法，其結(jié)構(gòu)由筆試、面試、心理測試、考核等構(gòu)成。不同部分在總成績中的比率，根據(jù)不同的職責尤其是不同的職位要求來確定。第二，建立公務(wù)員考試試題庫。公務(wù)員考試錄用主管單位的人事部門應(yīng)建立公務(wù)員考試試題庫，特別是專業(yè)科目試題庫�？梢园凑战y(tǒng)籌規(guī)劃，分頭開發(fā)，成果共享，有償使用的原則組織有條件的省市共建專業(yè)科目考試題庫和面試試題庫。三是建立健全社會監(jiān)督體系，增強考錄工作的透明度。第一，借鑒高校招生考試的經(jīng)驗，建立起相對穩(wěn)定的監(jiān)督隊伍。這一隊伍可以由紀檢、監(jiān)察、公證機構(gòu)、新聞媒體、群眾團體的代表組成，并隨時接受人大代表、政協(xié)委員的監(jiān)督。第二，明確監(jiān)督內(nèi)容。主要監(jiān)督招考程序是否按規(guī)定進行、報名及資格審查是否按招考公告的規(guī)定進行、筆試與面試命題是否符合有關(guān)要求，有無泄密問題以及考核錄用是否客觀公正。第三，完善監(jiān)督方法。（1）建立考試錄用工作公開制度，接受社會監(jiān)督；（2）建立錄用工作報告制度，接受上級政府人事部門的監(jiān)督；（3）建立咨詢制度，接受群眾監(jiān)督。
3、合理劃分權(quán)限，理順各種關(guān)系
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政權(quán)組織，在很多方面并不是執(zhí)法主體，缺乏市場經(jīng)濟條件下的法制手段，工作開展起來難度很大。無論從歷史還是從現(xiàn)狀來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都不具備獨立的決策權(quán)和完整的財政權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔了大量上級交辦的事務(wù)，卻沒有足夠的權(quán)力，還要為執(zhí)行結(jié)果負責。相對于縣級政府的“權(quán)大于責”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻是“責大于權(quán)”,以有限的權(quán)力承擔著無限的責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在某種程度上已經(jīng)成為縣級政府的派出機構(gòu)，甚至是某些職能部門的辦事機構(gòu)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革首先必須合理劃分與上級（主要是縣級）政府的權(quán)限。一是還權(quán)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，解決事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的問題，嚴格按照“權(quán)隨事走，財由事定”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)；二是明確與上級（主要是縣級）部門的關(guān)系�？h級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，縣級部門不應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實施直接發(fā)文等行為。三是縣級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機構(gòu)在工作上應(yīng)接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的協(xié)調(diào)、監(jiān)督，工作人員的考核、任免、獎懲等，應(yīng)征求和尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的意見。其次要理順各種關(guān)系：（1）理順政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的關(guān)系，理順企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，真正實現(xiàn)政企分開；（2）理順政府與社會的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集中精力管理公共事務(wù)和公益事業(yè)，同時擴大和強化社會自身管理的功能，由社會的各種組織按照各自的性質(zhì)和任務(wù)，共同承擔社會義務(wù)；（3）理順政府與市場的關(guān)系。凡是市場機制可以有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動退出，只管一些市場管不到、管不了、管不好的事情，以彌補市場失靈。同時積極培育市場自我調(diào)節(jié)能力，努力創(chuàng)造公平競爭環(huán)境，維護市場秩序。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革只是后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的先導(dǎo)和必要環(huán)節(jié)，這樣的改革是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于財政壓力的應(yīng)急性改革，治標不治本。
二、后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變
1、目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位存在的問題
進入后農(nóng)業(yè)稅時代之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府突出的問題是干了許多不該干的事情，而自己職權(quán)范圍內(nèi)的事又沒做好。首先是在中央轉(zhuǎn)移支付不能足額足量到位的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了維護正常運轉(zhuǎn)和償還債務(wù)，想盡一切辦法增加財政收入，其中重要的途徑就是發(fā)展企業(yè)和招商引資，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至通過直接參與經(jīng)濟活動獲得制度外收入；其次是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)超越經(jīng)濟能力大搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而又沒進行科學規(guī)劃和很好地利用市場力量，結(jié)果導(dǎo)致許多小城鎮(zhèn)成為一無產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、二無市場依托、三無居民社區(qū)的“空城”,更導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負債居高不下；第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)功能低下。南于管理體制、經(jīng)費保障等許多因素，許多諸如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、文化宣傳等公共服務(wù)功能履行不到位甚至基本喪失，導(dǎo)致農(nóng)村社會公共事業(yè)長期受到冷落，發(fā)展滯后。
2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變
黨的十六大報告把社會主義市場經(jīng)濟條件下的政府職能歸結(jié)為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”四個大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。但具體到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，我們認為它基本上不具備履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)智能的能力，也幾乎沒有市場監(jiān)管的能力，真正需要抓實抓好的應(yīng)該是社會管理和公共服務(wù)。因此，體制改革中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)該是強化社會管理和公共服務(wù)職能，削弱、淡化、轉(zhuǎn)移、合并與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應(yīng)的職能。具體說來，（1）更新觀念。這是轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)稅的取消，標志著中國農(nóng)業(yè)走向休養(yǎng)生息階段，隨著原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作格局的打破，舊機制必然被新機制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點開始發(fā)生全新變化。在觀念上，要迅速從去強管理、輕服務(wù)，重人治、輕法治變?yōu)橹胤⻊?wù)、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務(wù)”為“我要服務(wù)”.（2）向農(nóng)村提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。不收農(nóng)業(yè)稅了，國家每年都會有數(shù)千億的財政資金轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)從收稅費轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民提供安全、保衛(wèi)、科技服務(wù)和有效信息，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當更直接提供教育、鄉(xiāng)村道路建設(shè)、社區(qū)醫(yī)療等公共產(chǎn)品；（3）規(guī)劃、建設(shè)和管理小城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要合理規(guī)劃集鎮(zhèn)和新村，抓緊建立和小城鎮(zhèn)相配套的勞動保障機構(gòu)，為農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移和有序流動提供保障；（4）培育新型現(xiàn)代農(nóng)民。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農(nóng)民，特別要做好農(nóng)民的科技培訓(xùn)工作，培養(yǎng)他們的效益觀念、科技觀念、法律意識、人權(quán)觀念及競爭意識，造就出一批具有現(xiàn)代商品意識和市場經(jīng)濟意識的新農(nóng)民；（5）人口和計劃生育工作。當前農(nóng)村地區(qū)仍然是人口超生的重災(zāi)區(qū)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這一點上的職能一直沒有放松，但是在新形式下，計劃生育工作開展的方式、手段應(yīng)該向人性化方向發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的中心環(huán)節(jié)，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然、經(jīng)濟等環(huán)境千差萬別，一定要因地制宜、抓住優(yōu)勢、突出特色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變才會成功。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革目標：構(gòu)建服務(wù)型政府
后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究不僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了履行職責而進行的職能轉(zhuǎn)變，更不僅僅是為了減輕農(nóng)民負擔而進行的機構(gòu)改革，而應(yīng)該把這一改革放到國家、社會與農(nóng)民之間的關(guān)系高度上，放到中國現(xiàn)代化的進程中，放到社會主義新農(nóng)村建設(shè)當中去研究，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革拓展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的高度，用現(xiàn)代治理的角度來審視這一改革，重構(gòu)國家、社會、農(nóng)民關(guān)系，城鄉(xiāng)關(guān)系以及體制與機制等各方面的關(guān)系，并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更好地服務(wù)于農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)。
服務(wù)型政府的構(gòu)建從縱向分析，其重點在“治官”而不是“治民”,在于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，約束和規(guī)范政府應(yīng)該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學執(zhí)政、依法執(zhí)政和民主執(zhí)政的和諧統(tǒng)一，解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力，建立和完善農(nóng)村社會化服務(wù)體系，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制，提高服務(wù)水平，建立服務(wù)優(yōu)先、依法行政、上下協(xié)調(diào)、精干高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。具體表現(xiàn)為：1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定準確。按照“因需設(shè)崗”、“因事設(shè)人”的原則，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的責、權(quán)、利。（1）強化政府的社會管理職能，明確落實黨和國家法律、法規(guī)和方針政策，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定，保障公民的合法權(quán)益；（2）保障公共產(chǎn)品供給，改善農(nóng)村用水、用電、通訊、交通條件，改進農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2.科學配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)規(guī)模主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的個數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置和人員三部分構(gòu)成，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的規(guī)模是重點。一般說來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模沒有統(tǒng)一的標準，它的設(shè)置根據(jù)政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關(guān)的技術(shù)設(shè)備等方面的因素，最終以鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否實現(xiàn)農(nóng)村社會的有效治理和滿足農(nóng)民群眾公共需求為準。3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力機制的科學管理。權(quán)力機制是多方治理的核心部分，只有構(gòu)建民主、科學、合理的權(quán)力機構(gòu)，才能實施有效的治理，才能建設(shè)服務(wù)型政府。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的產(chǎn)生要從過去的自上而下，改為自下而上，讓農(nóng)民群眾有更多的知情權(quán)、選擇權(quán)、決定權(quán)；其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的運用必須依法行政，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為。
從橫向分析，后農(nóng)業(yè)稅時代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理應(yīng)該強調(diào)政府與社會的合作，強調(diào)自上而下的管理和自下而上的參與的結(jié)合，強調(diào)管理主體的多樣性。在管理的性質(zhì)上強調(diào)政府對公民的服務(wù)，在管理技術(shù)上強調(diào)引入市場機制，從而建立起政府、市場、社會三維框架下的多元治理體制。我們認為，在可預(yù)見的未來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多元治理的構(gòu)成，必須強調(diào)政府的主導(dǎo)地位和作用，在此基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮農(nóng)村社會中間組織的橋梁紐帶作用，充分尊重農(nóng)民的自主管理和民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務(wù)的權(quán)利，分清政府應(yīng)當承擔和做些什么事。具體說來：1.強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)地位和引導(dǎo)作用，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級政府機構(gòu)存在的理由；2.完善農(nóng)村中間組織和社會化服務(wù)體系，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府讓渡出來的一些社會事務(wù)承擔起來，將城市文明導(dǎo)入鄉(xiāng)村社會，在政府與農(nóng)民之間、農(nóng)民與市場之間發(fā)揮社會的橋梁紐帶作用，為農(nóng)民的生產(chǎn)生活服務(wù)；3.倡導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)和自主管理的積極性，激發(fā)他們的創(chuàng)造性。服務(wù)型政府的構(gòu)建最終取決于農(nóng)民的自主和覺悟，只有充分發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，尊重農(nóng)民的權(quán)益，尊重農(nóng)民的政治參與和自我管理，尊重農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)，也只有政府通過各項政策引導(dǎo)，讓近9億農(nóng)民獲得更多社會資源，鼓勵、引導(dǎo)和支持農(nóng)村、農(nóng)民建立各類社會經(jīng)濟組織和行會，擴大它們的生存空間，讓農(nóng)民為自己的事情做主，充分發(fā)揮社會各界的力量，政府才能真正為農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)服務(wù)。
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