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讀《城鄉(xiāng)中國》有感
我似乎看到了城鄉(xiāng)土地“同地同權同價”的曙光
——讀《城鄉(xiāng)中國》有感
原創(chuàng)： 老盧庸
花費月余時光，《城鄉(xiāng)中國》一書終于讀完。
愚鈍的我到終了才發(fā)覺此書與費孝通先生《鄉(xiāng)土中國》的大不同。費孝通老先生發(fā)表于1947年的西南聯(lián)大教義《鄉(xiāng)土中國》，與出版于2017年的《城鄉(xiāng)中國》之間差出了整整70年，也恰好差出了新中國的成長史，兩本書講述了不同時代的兩個中國。
以城為主的當下，農(nóng)業(yè)文明主色調(diào)下“鄉(xiāng)土中國”的基本元素還在，但“宗法制”根基卻已在市場大潮中被弱化，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大勢下依托大、中、小城市集聚經(jīng)濟要素謀求發(fā)展的模式已成為主流，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明作別，鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)文明也在各地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體發(fā)展探索中悄悄發(fā)生改變，二者著實已有天壤之別。
《城鄉(xiāng)中國》這本書，基本上把建國以來我國地權演變講得比較清楚了，而其對農(nóng)民土地權益之所以處于劣勢地位的法治分析、農(nóng)地入市的路徑與各地探索、農(nóng)民式的土地權益維護辦法等都有著精細入微的觀察和表述，令我這樣的門外漢讀者也能在較短時間內(nèi)對土地管理體制、真實世界的土地流轉(zhuǎn)交易和城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易市場建設的重要性等有較為深刻的認知。
毫不夸張地講，此書描繪了一幅建國以來真實世界中國家地權演變的生動畫卷。從單位圖書館借來此書時，由于并未讀過周其仁教授的著作，我是打著隨便翻一翻、看一看主意的，看完后，卻打算買一本，權作重要資料文獻以備后用。
因為，一來當下政府全額財政收入中約一半是土地財政收入，“政府征地 + 交易制”并存的農(nóng)地入市雙軌制仍在發(fā)揮效用，全國性的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易市場尚未建立起來，土地這個無比重要的經(jīng)濟要素還未能實現(xiàn)市場化配置，是重要的改革領域，值得關注；二來繼農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革、農(nóng)副產(chǎn)品由統(tǒng)購統(tǒng)銷走向市場化、1983年國家“1號文件”允許農(nóng)民自帶口糧進城務工經(jīng)商等重要改革后，以建立“同地同權同價”城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地交易市場為目標的改革，可以說是我認知范疇內(nèi)農(nóng)村最后也是最重要的一次改革，事關鄉(xiāng)村振興大計，不可不察。而這些在《城鄉(xiāng)中國》中都有追根溯源性的剖析或探究的線索。
這是我一再推崇此書的珍貴之處，它從根子上把我國土地管理體制的利弊、各地探索實踐從憲法、理論和在真實世界中如何運行等都講得比較清楚了，全面、系統(tǒng)、真實的特點決定了其獨有的參考價值。
對黨政領導而言，書中鮮活的案例有助于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展相關決策。
對研究者而言，書中理論分析和實踐案例，可以拓寬視野，深化對國家地權演變中出現(xiàn)諸多經(jīng)濟社會現(xiàn)象的理解。
對企業(yè)家而言，書中國家政策制度演變的脈絡，也會有助于企業(yè)科學決策。
……
這既是作者的作品，也是時代的賜予，需倍加珍惜，讀而有思，思而有得，提高認知，益于實踐。
就書中內(nèi)容而言，我讀完有三點具體認識，也一并寫出來，與大家探討一番。
一是我國現(xiàn)有土地管理體制到了闖關改革的關鍵時期。我國現(xiàn)行1982年《憲法》從國家根本大法的角度確立了現(xiàn)有的土地管理體制框架，我國的土地，要么國有，要么集體所有，無論城里人還是農(nóng)村人都沒有土地所有權，土地入市的主要路徑是國家征收征用，土地的使用權可以依法轉(zhuǎn)讓。值得注意的是，一來82憲法僅保留了土地轉(zhuǎn)讓權，而非1950年《土地法》賦予農(nóng)民的土地所有權；二來82憲法后出臺的土地管理法、國務院及其職能部門的具體規(guī)定縮小了憲法“可依法轉(zhuǎn)讓的土地使用權”范圍，只允許國有土地轉(zhuǎn)讓，而不允許農(nóng)村集體土地自由轉(zhuǎn)讓。這是政府土地財政制度（廉價征收農(nóng)地然后轉(zhuǎn)手“招拍掛”高價賣出獲取高額收益）能夠大行其道的根源所在。
這種違憲的土地財政制度能夠行使多年，是我國違憲審查機制缺位、農(nóng)民憲法權利意識維權意識薄弱、土地財政為啟動改革提供了必要的大量發(fā)展資金等綜合因素造成的，承認其之前積極貢獻的同時，在依法治國、尊崇憲法的今日，也的確到了一個可以考慮徹底改革的時期。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會明確提出要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，此時看，不啻為一種黨在新時期順應民意、主動維護憲法權威的改革安排。城鄉(xiāng)土地“同地同價同權”迎來了政治制度關懷。這也意味著現(xiàn)行土地管理體制闖關改革步入了關鍵時期。
這一時期，至少從1998年就開始的浙江樂清市農(nóng)房入市、2005年上海浦東的“三集中”（農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中，產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)向規(guī)�；校�、2008年成渝兩地的土地交易所等探索積累的經(jīng)驗將很可能會被黨中央、國務院吸納升華為全國性的具體政策舉措，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場交易平臺建設。在黨中央主動改革安排下，城鄉(xiāng)土地“同地同權同價”看到了曙光和希望。
二是農(nóng)地入市早已有之，卻大多在法治框架外，怎樣納入法治框架賦予其合法性地位，是遲早要解決的問題。不只是浙江樂清市，國內(nèi)不少城中村蓋的小產(chǎn)權房，也大多是通過中介以“地契”形式進行“非法”流轉(zhuǎn)的，而且體量很大。尤其是城中村、城市近郊嘗到土地甜頭的村民及村民集體，對土地價格上漲是很敏感的。國家法律框架不允許，他們就在宅基地基礎上建起了小產(chǎn)權房，以“地契”民間信用契約的形式把房子轉(zhuǎn)讓給、租給那些在城市中有居住需求卻又買不起商品房的外鄉(xiāng)人。
即使素有改革試驗田之稱的深圳，1992年在對原特區(qū)關內(nèi)農(nóng)村土地實行“統(tǒng)征”（把那里的全部農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市國有土地）、2004年在特區(qū)關外實施“統(tǒng)轉(zhuǎn)”（全部關外農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民）后，受深圳地價翻番影響，2004年關外“統(tǒng)轉(zhuǎn)”廣受抵制，出現(xiàn)了關外地區(qū)農(nóng)民“種房保地”的“違建”和“搶建”高潮。據(jù)《城鄉(xiāng)中國》中披露的2010年深圳完成的農(nóng)村城市化歷史遺留問題違法建筑信息普查資料顯示，全市違法建筑35.7萬棟，建筑面積3.92億平方米，用地面積131平方公里。生活在關外“違法建筑”里的外來人口，差不多占到深圳總?cè)丝诘囊话�，與關內(nèi)的“正規(guī)深圳”并列，形成周其仁教授筆下的“法外”“法內(nèi)”新二元世界。這種出現(xiàn)在全國改革排頭兵城市的現(xiàn)象，成為各地城市發(fā)展中具有普遍性的難題。
當然，深圳既然是改革高地，在解決這類問題方面當然是有探索創(chuàng)新的。比如，2013年1月，深圳市政府出臺優(yōu)化空間資源促進產(chǎn)業(yè)升級的文件，原村民及其經(jīng)濟實際控制的工業(yè)用地，愿意拿出來以國有土地拍賣的，收益可與政府分成。深圳保安區(qū)街道的鳳凰社區(qū)第一個吃螃蟹，與政府達成一致，拍賣土地1.46萬平方米，成交價1.16億人民幣，地價款“70%歸深圳市政府”，“30%外加建成后物業(yè)的20%，歸鳳凰社區(qū)”。同時，鳳凰社區(qū)還拿自己應得之地價款，購入開發(fā)方（深圳方格精密器件有限公司）的部分股權。此案例中，深圳原住民的地權，被轉(zhuǎn)為產(chǎn)權清晰的物業(yè)所有權、公司股權，成為原住民的可交易財產(chǎn)，政府、土地開發(fā)主體、原住民、物業(yè)四方利益都得以兼顧。
三是突破現(xiàn)有土地管理體制離不開黨和政府的支持。也就是說必須嚴格遵循黨中央、國務院與地方黨委政府的安排，深入推進政治體制改革，才能實現(xiàn)經(jīng)濟體制改革目標，改革創(chuàng)新現(xiàn)有土地管理體制。
因為農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權的自由，一是需要憲法同意，憲法在我國又是政黨意志、人民性和法治權威的統(tǒng)一體，離開共產(chǎn)黨的政治領導，農(nóng)地所有權、轉(zhuǎn)讓權是無法在憲法中體現(xiàn)、在現(xiàn)實中得到保障的。好在，我們現(xiàn)在探討的農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權，憲法沒有“不同意”。二是需要政府行政權對農(nóng)地轉(zhuǎn)讓權作出確認、制定市場化交易規(guī)則。因為只有憲法授權為人民服務的政府是全社會公認的權威第三方，擁有合法的強制力保護農(nóng)地產(chǎn)權。沒有這一點，“森林法則”可能會大行其道，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓將因產(chǎn)權不清晰無法參與市場交易而失去市場基礎，無法落實建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的政策。
從這個角度看，其實大市場經(jīng)濟概念中是離不開黨和政府參與的，黨和政府本身也是市場經(jīng)濟的參與者、建設者。離開黨領導下的政治體制改革，比如機構改革對政治資源的重新配置；離開政府領導下的行政機關自身建設，比如政府職能由單一經(jīng)濟發(fā)展到公共服務、生態(tài)治理、社會管理、市場監(jiān)管的豐富，政府通過簡政放權、放管服改革提升行政效率和公共服務品質(zhì)，不僅城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場不可能形成，統(tǒng)一有序、高效運轉(zhuǎn)、成本低廉的法治市場經(jīng)濟也將難以形成。就城鄉(xiāng)土地“同地同權同價”而言，破解行政權力對土地城鄉(xiāng)二元結構的依賴，沒有黨領導的政治經(jīng)濟體制改革，無法成行；在現(xiàn)有土地管理體制下，政府不對農(nóng)地搞確權頒證、不建立土地交易所及交易規(guī)則，農(nóng)地入市將仍處于尷尬境地，只能通過民間“地契”私下交易、“違法建筑”等形式來保護自己的土地利益了。
其實，時下由于高層已明確要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場，農(nóng)民維護土地利益的正當性又多了一重保障。農(nóng)民完全可以不厭其煩地把村民集體簽字的“農(nóng)地入市”利益訴求通過黨和國家領導人、地方領導的電子郵箱和地方四大班子（黨委、政府、政協(xié)、人大）辦事機構、乃至諸如周其仁教授這樣的知名“三農(nóng)”專家（可以在網(wǎng)絡上搜索）等渠道依法向全社會表達自己的利益訴求，力求在黨政學商等多個層面形成共識，加快改革靴子落地。
這不用恐懼、猶疑，是合法的表達，只要表達方式依法而行，盡可以大膽一些。希望農(nóng)民可以主動維權，加快改革步伐，早日得到更多土地收益，按期實現(xiàn)全面小康，過上向往的美好生活！
祖國富強民主文明和諧美麗現(xiàn)代化強國的秀美畫卷中不能沒有你們的身影。
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參考：周其仁《城鄉(xiāng)中國》
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