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新《廣告法》執(zhí)法辦案心得
新《廣告法》執(zhí)法辦案心得
劉孝虎
新《廣告法》施行近一年了。所謂"史上最嚴(yán)廣告法"主要嚴(yán)在廣告監(jiān)管，特別是查辦廣告違法案件方面。廣告活動(dòng)的行為規(guī)范和內(nèi)容準(zhǔn)則很多，關(guān)于廣告違法行為種類、表現(xiàn)形式、責(zé)任主體、構(gòu)成要件、法律責(zé)任的內(nèi)容等規(guī)定較舊《廣告法》都有較大變化，如果從法律責(zé)任入手，按照法律責(zé)任的輕重來梳理行為規(guī)范和內(nèi)容準(zhǔn)則，就可以達(dá)到事半功倍的效果。
廣告違法案件的類型
根據(jù)新《廣告法》第五章"法律責(zé)任"的規(guī)定，工商部門作為廣告主管機(jī)關(guān)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的廣告違法行為可以劃分為五類：虛假廣告（第55條）；違反禁止性內(nèi)容準(zhǔn)則或者行為規(guī)范的廣告行為（第57條）；違反限制性內(nèi)容準(zhǔn)則或者行為規(guī)范的廣告行為（第58條）；違反一般性準(zhǔn)則或者規(guī)范的行為（第59、60、61、63、64、66條）；違法代言廣告行為（第62條）。上述五類違法行為中，第一至四類按照法律責(zé)任的重輕形成一個(gè)梯度結(jié)構(gòu)圖，而違法代言廣告行為是從前三類違法行為中單列出來的一類新的廣告活動(dòng)主體。這五類廣告違法行為相對(duì)獨(dú)立而又相互關(guān)聯(lián)，落實(shí)到執(zhí)法辦案實(shí)踐中就是五類案件。下面將逐一剖析對(duì)這五類違法行為的查辦。
�。ㄒ唬┨摷購V告案件
對(duì)比新舊《廣告法》關(guān)于虛假廣告規(guī)定的區(qū)別有四點(diǎn)：明確虛假廣告包括不實(shí)廣告和誤導(dǎo)廣告；在內(nèi)容真實(shí)性、準(zhǔn)確性準(zhǔn)則中，對(duì)自主宣傳事項(xiàng)的規(guī)制范圍做了增加，其中商品增加了"功能"和"成分",服務(wù)增加了"提供者",贈(zèng)品增加了"規(guī)格、期限和方式",商品和服務(wù)共同增加了"銷售狀況、榮譽(yù)信息"等；采取列舉方式規(guī)定了虛假廣告的界定標(biāo)準(zhǔn)（第28條）；加重了發(fā)布虛假廣告行政責(zé)任，區(qū)分了廣告主和其他廣告主體的主觀要件，除廣告主外，其他三方廣告活動(dòng)主體均只按過錯(cuò)原則承擔(dān)行政責(zé)任。
基于這四點(diǎn)區(qū)別，查辦虛假廣告案件要做以下調(diào)整：
一是在不實(shí)虛假廣告之外，還需要查處誤導(dǎo)性虛假廣告。所謂 "不實(shí)廣告",指凡構(gòu)成廣告的各項(xiàng)要素內(nèi)容中存在著與事實(shí)不相符合的廣告，無論其是否具有誤導(dǎo)性，表現(xiàn)手法包括編造、偽造、虛夸、說謊、省略等。主要表現(xiàn)形式有：宣傳的商品或服務(wù)不存在；宣傳的商品或服務(wù)的信息與實(shí)際明顯不符，影響實(shí)質(zhì)性購買；謊稱商品或者服務(wù)經(jīng)過審查認(rèn)證、獲獎(jiǎng)等；實(shí)用虛構(gòu)、偽造或者無法驗(yàn)證的科研成果、統(tǒng)計(jì)資料等，例如增高、減肥、防癌等廣告；虛構(gòu)廣告參與者使用商品或者接受服務(wù)經(jīng)歷。所謂 "誤導(dǎo)廣告",指只要存在誤導(dǎo)消費(fèi)者之處的廣告，無論其內(nèi)容是否真實(shí)，主要表現(xiàn)形式為：隱瞞或者混淆商品和服務(wù)的重要信息；使用明顯的歧義性表述，如"買一送一" ;利用科學(xué)技術(shù)手段、藝術(shù)表達(dá)方式誤導(dǎo)消費(fèi)者等。
二是查辦虛假廣告案件時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)查處廣告主�！稄V告法》第4條第二款規(guī)定"廣告主對(duì)廣告內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)".在將廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者、廣告代言人作為虛假廣告案件的當(dāng)事人時(shí)，需要調(diào)取其具備明知或者應(yīng)知是虛假廣告的證據(jù)來證明主觀要件，否則，案件不成立。當(dāng)廣告費(fèi)用無法計(jì)算或者明顯偏低時(shí)可以定額處罰。
三是關(guān)于虛假廣告的認(rèn)定需要解決四個(gè)問題。第一是《廣告法》規(guī)制的虛假廣告與《反不正當(dāng)競爭法》規(guī)制的虛假宣傳在立法基點(diǎn)、外延、規(guī)制對(duì)象等方面的區(qū)別。第二是《廣告法》規(guī)制的虛假廣告與《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》規(guī)制的虛假宣傳雖然存在轉(zhuǎn)致適用關(guān)系，但調(diào)整范圍不同，前者側(cè)重于規(guī)制廣告市場(chǎng)秩序，而后者則側(cè)重于規(guī)制廣告所宣傳的商品或服務(wù)市場(chǎng)秩序。第三是《廣告法》第8條與第28條第二款第（二）項(xiàng)區(qū)別在于"與實(shí)際情況不符，對(duì)購買行為有實(shí)質(zhì)性影響"的規(guī)定，第8條對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任只是第59條的一般性責(zé)任，而后者對(duì)應(yīng)的是第55條虛假廣告的責(zé)任。第四是《廣告法》的諸多單項(xiàng)限制性內(nèi)容準(zhǔn)則與虛假廣告的定性選擇，比如：宣傳的商品功效超出了主管部門的批準(zhǔn)范圍，第16條有專門規(guī)定，適用第58條量罰，就不宜定性虛假廣告；非藥品、非醫(yī)療器械或者非醫(yī)療服務(wù)廣告宣傳治療作用的，第17條有專門規(guī)定，適用第58條量罰，也不宜定性為虛假廣告。
四是虛假廣告案件的移送。上述五類案件中，有且僅有虛假廣告類案件涉及到涉嫌犯罪移送問題，因?yàn)楝F(xiàn)行《刑法》（第222條）只規(guī)定了虛假廣告罪，責(zé)任主體為廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者。
�。ǘ┻`反禁止性內(nèi)容準(zhǔn)則或者行為規(guī)范的廣告違法案件
這類違法行為的表現(xiàn)形式主要有兩種：一種是違反廣告內(nèi)容準(zhǔn)則的5項(xiàng)，包括：第9條不得有下列情形（共10種情形）；不得損害未成年人和殘疾人身心健康；特殊藥品、藥品類易制毒化學(xué)品、以及戒毒藥品器械方法不得做廣告；嬰兒乳制品、飲料和其他食品廣告不得在大眾媒介或公共場(chǎng)所聲稱全部或者部分替代母乳；違反規(guī)定發(fā)布煙草廣告。第二種是違反行為規(guī)范的兩項(xiàng)，包括禁止生產(chǎn)的產(chǎn)品或者提供的服務(wù)發(fā)布廣告；在針對(duì)未成年人的大眾傳播媒介上發(fā)布8類廣告。
這類廣告行為的共同特點(diǎn)是法律規(guī)定了禁止性義務(wù)，廣告活動(dòng)主體一旦違反即應(yīng)該承擔(dān)行政法律責(zé)任。查辦這類案件的要點(diǎn)是：一是其法律責(zé)任僅次于虛假廣告；(www.gymyzhishaji.com)二是無論哪一方廣告活動(dòng)主體，均不需要主觀"明知或者應(yīng)知"構(gòu)成要件；三是刪除了"公開更正"的行政措施；四是不按照廣告費(fèi)用量罰。但在執(zhí)法實(shí)踐中仍然需要調(diào)查取證廣告次數(shù)、頻率、時(shí)長或版面、廣告費(fèi)用等證據(jù)，因?yàn)槎~處罰也應(yīng)根據(jù)這些證據(jù)證明的情節(jié)合理裁量，如果調(diào)取不到相關(guān)證據(jù)也不影響依法定額實(shí)施行政處罰。
�。ㄈ� 違反限制性內(nèi)容準(zhǔn)則或者行為規(guī)范的廣告違法案件
這類違法行為的表現(xiàn)形式主要有：違反內(nèi)容準(zhǔn)則的9項(xiàng)和違反行為規(guī)范的5項(xiàng)，可以概括為：首先是9種商品和服務(wù)廣告的內(nèi)容限制，除醫(yī)療藥品醫(yī)療器械和保健食品外，新增農(nóng)藥獸藥飼料和飼料添加劑、酒類、教育培訓(xùn)、招商、房地產(chǎn)（內(nèi)容增加）、種子和種養(yǎng)殖廣告的內(nèi)容限制；其次是選取廣告代言人不符合法定條件或者程序；第三是不得在未成年人活動(dòng)場(chǎng)所和用具上發(fā)布廣告，廣告內(nèi)容不得包含不當(dāng)誘購；第四是醫(yī)療、藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥和保健食品6類未經(jīng)批準(zhǔn)不得發(fā)布等。這14種廣告違法行為的共同點(diǎn)是鼓勵(lì)依法做廣告，但對(duì)發(fā)布廣告的載體、內(nèi)容、程序等有限制性規(guī)定。
這類案件的查辦與虛假廣告案件相近似，包括優(yōu)先按廣告費(fèi)用量罰，廣告費(fèi)用無法計(jì)算或者明顯偏低時(shí)可以定額量罰，區(qū)分廣告主與其他廣告活動(dòng)主體的主觀故意構(gòu)成要件等。
�。ㄋ模� 違反一般性內(nèi)容準(zhǔn)則或行為規(guī)范的廣告違法案件
這類案件監(jiān)管的都是比較輕微的廣告違法行為，法律責(zé)任也很輕。主要有：第一，第59條對(duì)6種行為設(shè)定了罰款10萬元以下的行政處罰，包括法定明示事項(xiàng)未明示、引證內(nèi)容錯(cuò)誤、宣傳虛假專利、對(duì)比貶低、大眾媒介無廣告標(biāo)識(shí)或者利用專題形式變相發(fā)布4類重點(diǎn)廣告等；第二，第60條中未辦理廣告發(fā)布登記從事廣告經(jīng)營活動(dòng)的；第三，第61條中未健全廣告業(yè)務(wù)制度或者未審核廣告內(nèi)容等；第四，第63條中違法向住宅、交通工具發(fā)送廣告，擅自發(fā)送電子信息廣告以及互聯(lián)網(wǎng)廣告無"一鍵關(guān)閉"功能的；第五，第64條中廣告服務(wù)平臺(tái)明知廣告活動(dòng)違法不予制止的；第六，第66條中偽造、變?cè)旎蛘咿D(zhuǎn)讓廣告審批文件等。這類廣告違法行為構(gòu)成要件清晰、證據(jù)架構(gòu)簡單，結(jié)案較快。
�。ㄎ澹⿵V告代言人違法代言廣告案件
這類違法行為的主要表現(xiàn)形式有：代言《廣告法》中禁止代言的（醫(yī)療、藥品、醫(yī)療器械、保健食品）廣告的；代言未使用過商品或服務(wù)廣告的；明知或應(yīng)知虛假廣告仍進(jìn)行代言的。
查辦這類新案件應(yīng)把握的要點(diǎn)包括： 第一，代言虛假廣告"明知或應(yīng)知"的要件（區(qū)別于民事責(zé)任）；第二，單獨(dú)的量罰規(guī)則，處違法所得一倍以上兩倍以下罰款，與廣告費(fèi)用無關(guān)，也未設(shè)定定額處罰；第三，違法所得的計(jì)算，應(yīng)當(dāng)理解為廣告代言費(fèi)收入減去實(shí)際繳納的稅收；第四，正確區(qū)分廣告代言與廣告表演（未表明身份且相關(guān)受眾難以辨別其身份，未對(duì)商品和服務(wù)做推薦、證明）。
適用新《廣告法》的幾個(gè)法律問題
（一）關(guān)于廣告案件線索的處理時(shí)限
《廣告法》第53條規(guī)定："……工商行政管理部門和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開受理投訴、舉報(bào)的電話、信箱或者電子郵件地址，接到投訴、舉報(bào)的部門應(yīng)當(dāng)自收到投訴之日起七個(gè)工作日內(nèi)，予以處理并告知投訴、舉報(bào)人".這一規(guī)定與《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》的相關(guān)時(shí)限是不一致的，未規(guī)定線索處理的延長期限。按照法律適用原則，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用《廣告法》。同時(shí)注意：首先七個(gè)工作日不等于七天，從收到投訴、舉報(bào)的第二天開始起算。其次"予以處理"不單是指對(duì)違法行為實(shí)施行政處罰，還包括不屬于廣告法調(diào)整的告知其不予受理，建議向有關(guān)部門舉報(bào)，屬于受理范圍但不屬于本機(jī)關(guān)管轄的，轉(zhuǎn)送并告知，也包括決定受理并立案調(diào)查的進(jìn)展情況等。
（二）關(guān)于廣告違法案件的管轄權(quán)
新《廣告法》對(duì)廣告違法行為的管轄權(quán)無特別規(guī)定。關(guān)于地域管轄，應(yīng)遵循工商總局"28號(hào)令"第8條對(duì)利用廣播、電影、電視、報(bào)紙、期刊、互聯(lián)網(wǎng)等媒體發(fā)布違法廣告的行為的"廣告發(fā)布者所在地管轄原則",同時(shí)也對(duì)異地管轄廣告經(jīng)營者和廣告主有困難的可以移交所在地管轄。難點(diǎn)有二：首先，互聯(lián)網(wǎng)廣告的管轄權(quán)，建議沿襲"廣告發(fā)布者所在地管轄原則",即一般由互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者所在地工商局及市場(chǎng)監(jiān)管局管轄。其次，同一個(gè)廣告代言人代言的同一條廣告如果同時(shí)在國（境）內(nèi)國（境）外、國內(nèi)多個(gè)省市多家媒體播出，究竟由誰管轄。因?yàn)閺V告代言費(fèi)用無法按區(qū)域分割，多頭管轄很不現(xiàn)實(shí)，建議由廣告制作地管轄，便于操作。關(guān)于級(jí)別管轄，各省基本上以廣告發(fā)布者的設(shè)立審批管理權(quán)限為準(zhǔn)，實(shí)行分級(jí)管轄，對(duì)同一管轄區(qū)域內(nèi)的廣告主、廣告經(jīng)營者、廣告代言人一般應(yīng)當(dāng)與廣告發(fā)布者一并處理，對(duì)不同管轄區(qū)域內(nèi)且管轄困難，需要移交的，一般實(shí)行同級(jí)移交。同一轄區(qū)內(nèi)的工商機(jī)關(guān)要健全聯(lián)辦、協(xié)查機(jī)制，避免重復(fù)勞動(dòng)，提升調(diào)查取證效率。
�。ㄈ┤绾谓缍◤V告費(fèi)用無法計(jì)算或者明顯偏低
廣告費(fèi)用的計(jì)算，在通常情況下，按照行為人提供的書面合同和相關(guān)廣告費(fèi)用的發(fā)票，并不難計(jì)算。廣告費(fèi)用無法計(jì)算，主要有以下情形：第一，廣告主自己發(fā)布廣告的，無法提供或者拒不提供自行發(fā)布廣告所涉及材料、設(shè)備、制作、雇用員工、場(chǎng)地租賃等費(fèi)用，且在同一地域（市場(chǎng)）無法取得相關(guān)費(fèi)用參照標(biāo)準(zhǔn)的；第二，廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者不提供廣告業(yè)務(wù)登記臺(tái)賬、合同、發(fā)票以及廣告收費(fèi)辦法和標(biāo)準(zhǔn)，虛構(gòu)費(fèi)用的；第三，行為人提供有關(guān)廣告費(fèi)用的計(jì)算依據(jù)、材料等不全，又不能合理說明并出具補(bǔ)充證據(jù)的；第四，行為人之間相互串通，弄虛作假，造成原始證據(jù)隱匿或滅失的；第五，影響廣告費(fèi)用計(jì)算的其他情形，比如按年度外包、贈(zèng)送等。
如何證明廣告費(fèi)用無法計(jì)算，應(yīng)把握以下要點(diǎn)：首先，辦案人員要證明自己已經(jīng)對(duì)廣告費(fèi)用進(jìn)行了取證，除合同、票據(jù)、憑證外，還有廣告發(fā)布者、廣告經(jīng)營者公布的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)辦法等；其次，經(jīng)查，存在上述5種情形；第三，未公布收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)辦法，無刊例價(jià)可采用；第四，不再適用同期市場(chǎng)同類廣告費(fèi)用的比照辦法，直接認(rèn)定為廣告費(fèi)用無法計(jì)算，實(shí)施定額處罰。
如何判定廣告費(fèi)用明顯偏低。一般情況下，廣告費(fèi)用明顯偏低主要由行為人的主觀故意導(dǎo)致，主要有三種情形：第一，行為人提供虛假的合同、賬冊(cè)、發(fā)票，隱瞞廣告的規(guī)模和實(shí)際投入；第二，在廣告的數(shù)量、價(jià)格、質(zhì)量、規(guī)格以及載體選用、發(fā)布形式和范圍等方面避重就輕，擾亂執(zhí)法人員視線；第三，對(duì)明顯偏低情形不能合理地解釋和說明。
判定廣告費(fèi)用明顯偏低應(yīng)把握如下要點(diǎn)：第一，提取并鎖定能證明行為人有上述行為的主觀過錯(cuò)和客觀表現(xiàn)；第二，與相同地域、相同時(shí)段、相同媒體（發(fā)布載體）、相同種類、相同規(guī)格和數(shù)量廣告相比，在計(jì)量單位（版面、時(shí)長）一致的前提下，價(jià)格差異達(dá)30%以上（最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》（法釋〔2009〕5號(hào)）第19條將"轉(zhuǎn)讓價(jià)格達(dá)不到交易時(shí)交易地的指導(dǎo)價(jià)或者市場(chǎng)交易價(jià)百分之七十的",視為明顯不合理的低價(jià)）；第三，對(duì)廣告費(fèi)用"偏低"情況客觀合理性進(jìn)行排除，允許合理性偏差和正當(dāng)讓利。
關(guān)于查辦廣告案件的行政強(qiáng)制措施
《廣告法》第49條規(guī)定了工商部門履行廣告監(jiān)督管理職責(zé)時(shí)可以行使的七項(xiàng)職權(quán)，其中包括：（五）查封、扣押與涉嫌違法廣告直接相關(guān)的廣告物品、經(jīng)營工具、設(shè)備等財(cái)物；（六）責(zé)令暫停發(fā)布可能造成嚴(yán)重后果的涉嫌違法廣告。
關(guān)于"（五）",查封、扣押是行政強(qiáng)制法明文規(guī)定的行政強(qiáng)制措施之一，其適用條件、程序、時(shí)限及當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)利都很清楚，關(guān)鍵在于如何界定"與涉嫌違法廣告直接相關(guān)的廣告物品、經(jīng)營工具、設(shè)備等財(cái)物".筆者認(rèn)為：首先，廣告物品指實(shí)物廣告中用于做廣告的物品，而不包括廣告所推銷的商品或者服務(wù)用品。其次，經(jīng)營工具、設(shè)備是指廣告經(jīng)營者或者發(fā)布者從事廣告設(shè)計(jì)、制作、代理的工具和設(shè)備，而不包括所推銷的商品或者服務(wù)的經(jīng)營工具、設(shè)備。第三，查封不包括場(chǎng)所，扣押的"等"字不包括現(xiàn)金。《廣告法》賦予了工商部門的查封扣押措施，對(duì)于加強(qiáng)虛假違法廣告的監(jiān)管必然有積極意義，但是法律責(zé)任中未就查封扣押財(cái)物設(shè)定沒收的行政處罰種類，這是很大的立法缺陷，大大削弱了強(qiáng)制措施的力度。執(zhí)法實(shí)踐中應(yīng)慎重，以免增加行政成本。
關(guān)于"（六）",其實(shí)就是我們通常所說的"責(zé)令停播",因其性質(zhì)是否屬于行政強(qiáng)制法規(guī)定的"其他行政強(qiáng)制措施"尚存爭議，所以其適用條件、程序以及當(dāng)事人是否有救濟(jì)權(quán)利等操作細(xì)節(jié)還不都清晰，建議盡早請(qǐng)示立法機(jī)關(guān)予以明確。
關(guān)于廣告案件的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任
《廣告法》第73條規(guī)定，"工商行政管理部門對(duì)在履行廣告監(jiān)測(cè)職責(zé)中發(fā)現(xiàn)的違法廣告行為或者對(duì)經(jīng)投訴、舉報(bào)的違法廣告行為，不依法予以查處的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的主管人員和直接責(zé)任人員，依法給予處分。工商行政管理部門和負(fù)責(zé)廣告管理相關(guān)工作的有關(guān)部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，依法給予處分。有前兩款行為，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任".這也是"最嚴(yán)廣告法"的嚴(yán)肅之處。那么，在廣告執(zhí)法實(shí)踐中如何防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)提到重要議事日程。
筆者認(rèn)為，首先，各級(jí)工商機(jī)關(guān)要明晰投訴舉報(bào)受理、廣告監(jiān)管機(jī)構(gòu)、廣告監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、辦案機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工和責(zé)任界限。12315"一條熱線"集中受理違法廣告投訴舉報(bào)；廣告監(jiān)測(cè)結(jié)果及受理的其他廣告違法線索應(yīng)堅(jiān)持歸口一個(gè)機(jī)構(gòu)即廣告監(jiān)管機(jī)構(gòu)分類處理，并及時(shí)采取"責(zé)令停止發(fā)布廣告"、"責(zé)令停止違法行為"、"責(zé)令改正"等行政措施；確需立案查處的由辦案機(jī)構(gòu)依法查辦，而且辦案機(jī)構(gòu)要按規(guī)定的時(shí)限將處罰決定書反饋給廣告監(jiān)管機(jī)構(gòu)，便于及時(shí)回復(fù)具名舉報(bào)人或者案件交辦方。其次，兩年內(nèi)有三次及以上（三類嚴(yán)重）違法行為或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，要敢于適用資格罰，吊銷廣告發(fā)布登記證件、吊銷營業(yè)執(zhí)照。第三，歸口廣告監(jiān)管機(jī)構(gòu)一個(gè)窗口認(rèn)真履行第68條對(duì)大眾傳播媒介廣告案件的通報(bào)義務(wù)，加強(qiáng)與廣播電視出版部門、衛(wèi)生行政部門、物價(jià)部門的聯(lián)絡(luò)。最后，依據(jù)《廣告法》第67條和企業(yè)信用信息公示的有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定，做好廣告違法行政處罰案件的公示工作。（文/湖北省工商局 劉孝虎）
（此文發(fā)表于《工商行政管理》半月刊2016年第15期）
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