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論城市最低生活保障工作績效評估指標體系的建構
論城市最低生活保障工作績效評估指標體系的建構漆 娜1，陳紅霞2（蘇州大學 社會學院，江蘇 蘇州 215123）
摘 要：城市最低生活保障（以下簡稱低保）制度作為我國社會救助體系中最基本和最核心的制度，旨在提供最基本的生活保障并且有利于促進就業(yè)。目前低保制度中對于低保工作的投入—產出的評估以及產生的社會效益尚缺乏有效的評估機制。旨在通過選取投入指標、效率指標、效果指標等一級績效指標及其下屬二級、三級指標來建構一套城市最低生活保障工作績效指標體系對低保工作進行評估，為低保制度政策實施結果提供檢驗標準，促進低保制度的不斷完善發(fā)展。
關鍵詞：城市最低生活保障；績效評估；指標體系
中圖分類號：C916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）03-0046-03
導言
我國城市最低生活保障制度自1993年在上海試點以來，經歷了一個從地方性的試驗與探索、再到中央主導和推動實現全國普及、直到目前的逐漸城鄉(xiāng)一體化的過程。在穩(wěn)步推進低保制度全面發(fā)展的同時，建立一個科學合理的績效評估指標體系日益受到重視。2011年年底，全國共有城市低保對象1145.7萬戶、2276.8萬人。全年各級財政共支出城市低保資金659.9億元，比2010年增長25.8％，比2009年增長36.9%，其中中央財政補助資金502.0億元，占總支出的76.1％[1]。政府在不斷加大投入的同時，也越來越關注相關投入是否產生了積極的經濟社會效應，“好鋼”是否用在了“刀刃”上？開展低保工作績效評估研究，科學制定績效評估指標體系和方案，及時評價低保財政投入的成本-效益以及總結存在的問題，可以合理界定低保工作各相關部門的角色，提高低保工作的行政效率與質量。
一、城市低保工作績效評估的內涵分析
�。ㄒ唬┛冃гu估、政府績效評估、低保工作績效評估
績效評估是反映一個組織試圖達成某種目標，如何達成以及是否達成目標的系統(tǒng)化過程[2]。政府績效評估就是根據管理的效率、能力、服務質量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級[3]。因此低保工作的績效評估也可以從效率、能力、服務質量、公共責任和社會公眾滿意程度等角度來考察。
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最低生活保障制度是社會保障體系的基礎性制度，是人民生活安全的第一道保護網，基本的宗旨是保障貧困居民的基本生活，符合我國對民生需求的重視和以人為本的執(zhí)政理念的要求。同時，為了不至于使低保制度成為新的貧困陷阱，防止享受低保的人群形成低保福利依賴，通過分類施救、加強對就業(yè)激勵機制的重視，以及結合反貧困領域其他制度與政策，建構了低保制度的“安貧、抗貧、脫貧”三個層次的政策目標。城市低保工作績效的評估既是低保政策實施結果的檢驗標準，也是低保制度發(fā)展的推動力，將不斷促進低保制度完善與發(fā)展。
�。ㄈ┏鞘械捅９ぷ骺冃гu估的要素結構
作為一項以民生為本的公共服務，城市低保工作績效評估內容涵蓋了傳統(tǒng)公共意義上的三個基本方面要素：即經濟（economy）、效率（efficiency）和效果（effectiveness），新公共管理運動中提出的公平、責任、回應等指標要素也應納入評估內容。
將經濟指標應用到低保評估指標體系主要是要解決低保資金投入問題，保證資金投入及時到位及其規(guī)范使用。將效率指標引入低保評估指標可以有效檢測低保工作所達到的業(yè)績目標，包括低保保障的幅度、工作執(zhí)行方式的有效性與規(guī)范性等等問題。將效果指標應用于低保評估指標體系可以衡量其社會效益目標實現程度，如是否改善了貧困人群價值觀念、低保人群的福利狀況改變程度、對低保服務的滿意程度以及就業(yè)激勵手段對于低保人群脫貧狀況的影響等等。
公平指標主要關心的是社會團體或個人是否公平享受了公共部門生產或提供的公共物品和公共服務，低保制度中的底線救助、分類施救和救助漸退政策都體現了社會公平。責任性指標是指公共部門及其人員是否就其擔當的公共職責或公共事務對人民負責，每一項工作都有責任主體承擔相應的責任�；貞灾笜耸侵腹膊块T及其人員是否對公民的需求、偏好與期望采取了行動，以及行動目標的實現在多大程度上真實地反映了公民的要求[4]。
二、城市低保工作績效評估指標體系層級分析
一般來說，政府績效評估的指標體系可以分為三個層級架構，或者稱為三級指標體系[5]。一級指標即評估緯度，評估緯度關注評估的戰(zhàn)略思路和戰(zhàn)略理念；二級指標也叫作基本指標，是在評估緯度之下的一種較為具體化的形式，整體上還不觸及量化手段，側重評估的策略目標，關注組織內的職能結構；而三級指標通常也稱為具體指標，是二級指標的進一步細化，是目標的支持系統(tǒng)。
城市低保工作績效評估指標體系共分三層，由3個一級指標、6個二級指標和15個三級指標構成。根據績效評估中經濟、效率、效果指標這三個基本要素的劃分，低保工作績效評估體系中一級指標可以劃分為投入目標、效率目標、效果目標三個，再結合公平、回應、責任等指標要素，確定二級指標和三級指標。（見表1）
（一）投入目標及其子指標
投入指標是衡量為實現某一目標而消耗的人力、物力、財力等指標，因此劃分為資金籌措、機構人員兩個二級指標對應一級指標中的投入目標。
1.資金籌措
資金籌措包括資金預算、低保標準的科學制定以及資金的合理使用等方面，因此下設三個三級指標與之相對應。
指標1.1.1足額預算，列入專戶。根據最低生活保障條例（以下簡稱《低保條例》），城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，�？顚Ｓ谩Ａ硗�，國家鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈、資助；所提供的捐贈資助，也全部納入當地城市居民最低生活保障資金。資金的保障是低保人群獲得基本生活水平保障的基礎和后盾，應該確保各級財政的及時、足額劃撥發(fā)放。該指標的操作途徑可以采取查看預算計劃的方式進行。
指標1.1.2科學預算，動態(tài)調整。低保標準的制定由市級民政部會同財政、統(tǒng)計、物價等部門制定，報本級人民政府批準并公布執(zhí)行，縣級市則需報上級人民政府備案后公布執(zhí)行。條例規(guī)定的最低生活保障標準的制定方法比較模糊和籠統(tǒng)，科學的最低保障標準的制定與調整應綜合采用市場菜籃子法、恩格爾系數法、生活形態(tài)法、收入比例法、基數法、社會認同法等通常采用的方法（原則上應采取三種以上辦法測算）后，參考當地人均實際生活水平、維持當地最低生活水平所必需的費用、城鎮(zhèn)居民消費價格指數、經濟發(fā)展水平和財政承受能力等因素，綜合家庭規(guī)模和人口構成設定相對應的調整系數確定。
指標1.1.3合理預算，規(guī)范使用。低保資金的使用必須做到合理規(guī)范，預算可以控制在5%以內，財務審計合格。為了防止資金的閑置浪費和不合理的利用分配，年度預算支出執(zhí)行應達95%以上，規(guī)范使用要以審計部門出具的報告為準。財政部與民政部建立管理資金雙向通報制度，加強和規(guī)范低保資金的管理，不斷提高資金使用效率。
2.機構人員的設置
低保工作機構人員的投入包括了專職人員配備與人員工作規(guī)范及其法律責任等內容。
指標1.2.1專職人員的配備。目前居委會在整個低保制度實施中承擔了大部分基層工作的實施，在條例中也規(guī)定“居民管理委員會根據管理審批機關的委托，可以承擔城市居民最低生活保障的日常管理、服務工作”。但是在倚重居委會的同時，由于居委會工作人員往往對低保制度及政策的認識與理解粗淺，缺乏相關專業(yè)知識技能和工作倫理規(guī)范，帶來很多弊端[6]。因此，在居委會安排經過專業(yè)的低保政策法規(guī)、理論知識和工作倫理規(guī)范培訓的社工人員負責相關的低保工作，社工與社區(qū)低保人數以一定的比例設置。
指標1.2.2工作規(guī)范與法律責任設置。條例規(guī)定了低保工作人員的法律責任問題，而績效評估的責任性指標要素也要求公共部門及其人員就其擔當的公共職責對人民負責，各項工作要權責明確，每一項工作都有責任主體承擔相應的責任。因此，低保工作每個程序和規(guī)范都應該設置清晰。
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效率目標包括保障力度、規(guī)范化管理兩個二級指標對應一級指標中的業(yè)績目標。
1.保障力度
保障力度主要是指低保水平所達到的程度，包括應保盡保與應退盡退兩個方面內容。
指標2.1.1應保盡保。指的是將符合低保條例規(guī)定的低收入人群全部納入到保障范圍來。這個指標操作途徑可以采取抽樣調查，通過多部門聯合核對該家庭收入來確定是否符合受助資格，應用漏保率和錯保率來計算。
指標2.1.2應退盡退。檢測的是低保人群中不符合條件的人群仍然停留在低保制度范圍內的情況。因此，負責低保家庭收入調查的有關部門要定期進行排查，建立低保家庭收入抽查機制，每年抽查的數量應分別不少于新申請低保家庭總數和已有低保家庭總數的20%。
2.規(guī)范化管理
低保工作的規(guī)范化管理就包括了工作程序的規(guī)范化和低保對象一戶一檔以及保證臺賬的規(guī)范化等內容。
指標2.2.1工作程序規(guī)范化。首先，實現低保資金100%社會化發(fā)放，由財政部門將最低保障金直接撥付到約定的委托金融機構（如銀行、郵局等），由金融機構按月打卡發(fā)放，提高最低生活保障工作管理水平。其次，低保的審批和低保標準的制定都必須按照規(guī)范的操作程序進行，避免出現“人情�！�、“關系�！�、“無賴�！钡确且�(guī)范情況。審批工作須按照居民申請、社區(qū)居委會調查、街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）審核、縣（市、區(qū)）民政局批準的步驟實施，落實初榜、再榜的“二榜”公示制度，有條件的地方可以將聽證程序納入低保審批環(huán)節(jié)，審批工作自申請人提出申請之日起30個工作日內辦結審批手續(xù)。
指標2.2.2低保家庭建檔。建立健全保障戶的電子檔案信息庫，所有的資料都應錄入登記和進行信息數據的備份與管理。包括保障戶的信息資料如申請報告、收入證明、相關證件復印件、審批表、減發(fā)（停發(fā)）保障金通知書等，以及低保資金的使用與發(fā)放記錄，公益性勞動等備案記錄等等，做到一戶一檔。該指標的測量可以采用現場查看或者內網監(jiān)察的調查方式進行。
指標2.2.3臺賬規(guī)范。臺賬要進行規(guī)范化管理，做好臺賬資料的分類歸檔管理。該指標也可以采取現場查看或者內網監(jiān)察的調查方式進行測量。
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利用效果指標衡量在性質上很難界定或者很難量化的公共產品或者服務。低保工作是一項以民為本的公共服務，在實現保證最基本的底線救助的同時又要進行就業(yè)激勵。而且不僅要在物質上對低保對象進行救助，在精神生活上也要關注貧困文化對其造成的影響，阻斷貧困文化的代際傳遞。可以設置社會滿意和社會激勵兩個二級指標對應一級指標中的效果目標。
1.社會滿意
社會滿意可以從投訴舉報率和滿意度兩個方面進行三級指標的設定。
指標3.1.1投訴、舉報率。主要是針對低保人群或者其他社會公眾對于低保工作人員的違法違規(guī)行為進行投訴，如申請人符合救助條件但未享受救助者的投訴經查屬實的，或者群眾投訴低保不符合救助條件經查屬實的，都要進行分值扣減。設立低保資金使用和低保工作的舉報、投訴信箱、公開舉報電話和網上電子郵箱，依法查處舉報和投訴反映的違反低保資金使用政策的行為，有效監(jiān)督人情低保、關系低保等違規(guī)低保現象。
指標3.1.2滿意度。對低保工作滿意度的評估應該包括兩個方面，首先是低保對象對低保工作人員服務的滿意度，其次是社會其他成員對低保政策、保障力度、低保實施公開度透明度等有關方面的滿意度。該指標可以采取對低保家庭進行抽樣調查的方法進行。
2.社會激勵
社會激勵指標可以從就業(yè)促進、脫貧人數以及貧困價值觀的改變三個角度進行衡量。
指標3.2.1就業(yè)促進。根據有關統(tǒng)計數據，截至2009年底，我國2345.6萬城市低保對象中：在職人員79.0萬人，占總人數的3.4％；靈活就業(yè)人員432.2萬人，占總人數的18.4％；登記失業(yè)人員510.2萬人，占總人數的21.8％；未登記失業(yè)人員410.9萬人，占總人數的17.5％[7]。也就是說，有勞動能力的低收入人群占低保人群總數的61.1%。促進低保人員通過自食其力擺脫貧困的境況，脫離政府的救助才是低保制度的終極目的。因此低保制度與就業(yè)必須是具有聯動機制的，積極的就業(yè)促進應該成為低保制度的重要組成部分之一。
指標3.2.2脫貧人數。測量的是每年由于家庭收入的提高或者低保人群中就業(yè)行為的增加而逐漸退出低保范圍的人數。該指標也是檢驗低保中就業(yè)促進措施是否起到積極作用的一種方式。
指標3.2.3貧困價值觀的改變。奧斯卡·劉易斯提出的“貧困文化”可以用來解釋城市貧困人口消極的生活態(tài)度是如何限制他們擺脫貧困的，即：窮人由于長期生活在貧困之中，結果形成了一套固定的生活方式、行為規(guī)范和價值觀念，這種亞文化持續(xù)蔓延，使得貧困在其保護下得以維持和繁衍[7]。因此，要加強以權利為基礎的最低生活保障制度的發(fā)展，完成扶貧由道義性到制度性的轉變，在低保工作過程中加強低保工作人員的工作倫理規(guī)范，努力探索能更好地維護貧困人群尊嚴的低保工作程序規(guī)范。該指標可以通過問卷或者走訪調查方式進行操作。
三、結語
要科學地進行低保工作制度的成本—收益分析，需要一系列制度的配套完善，如探索建立有效的獨立于低保管理審批機構之外的家計調查中心能更好地對應保盡保與應退盡退等指標進行測量；如配備專職的低保工作人員，使經過專業(yè)培訓的社工深入社區(qū)居委會，與低收入人群建立配對關系，不僅有助于全面掌握低保家庭信息，有效實施低保政策，還可以更加便利地對低保家庭進行積極文化價值觀的灌輸，阻隔貧困文化的代際傳遞。低保制度的完善是一個漸進的過程，由于客觀經濟條件的限制等等原因，可能暫時還不能達到滿意的效果。因此我們在制定低保工作績效評估的評價標準時，應該遵守“踮起腳尖能夠得著”的原則，否則太脫離實際，指標體系也就缺乏實用意義了。
參考文獻：
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