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略論中國(guó)封建政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制
中國(guó)古代封建政權(quán)，由于兩千多年來一直實(shí)行君主專制制度，又處在一個(gè)生產(chǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較緩慢，幅員廣袤，交通、聯(lián)系薄弱，而且人口眾多，民族復(fù)雜的社會(huì)里，這就決定了它和西方封建政權(quán)比起來，具有一種獨(dú)特的運(yùn)行機(jī)制。一 決策
所謂決策，主要指的是由封建政權(quán)制定行政、軍事、經(jīng)濟(jì)、人事等各方面的法律、法令、條例等，習(xí)慣統(tǒng)稱為“法”。在君主專制制度下，面對(duì)千差萬別的情況，只有靠頻繁的決策，頒布大量的“法”，方能指揮全國(guó)政務(wù)，以保證統(tǒng)治之鞏固與國(guó)家的統(tǒng)一。正如顧炎武所說，實(shí)行君主專制制度后，“盡天下一切之權(quán)而收之在上。而萬幾之廣，固非一人之所能操也，而權(quán)乃移于法，于是多為之法以禁防之……”[1]固然，此法要靠官員參與決策，更要靠官員執(zhí)行，可是在長(zhǎng)期的演變中，連這些官員的參與決策和執(zhí)行，也都有法約束。[2]葉適曾說：“吾祖宗（指宋初諸君）之治天下也，事無小大，一聽于法，雖杰異之能（指某些官員），不得自有所為，徒借其人之重以行吾法耳。”[3]其實(shí)，兩千年封建政權(quán)全都推行這一統(tǒng)治方法，而且越往后代越嚴(yán)密。當(dāng)然，這并不意味當(dāng)時(shí)已是法制社會(huì)，因?yàn)榉m繁密，卻可隨君主意志朝令夕改，包括由臣下隨時(shí)奏請(qǐng)，君主隨意批準(zhǔn)之更動(dòng)，從而難免造成前法后法之矛盾沖突。為救此弊，便再立新法來彌補(bǔ)。可是由于社會(huì)種種條件以及封建政權(quán)本質(zhì)的作用，君主及參與決策大臣都高高在上，一般說情況了解不可能深入，新的決策、立法或許可解決舊法某些弊病，但又可能產(chǎn)生一些新的弊病，于是又要再?zèng)Q策再立法，形成惡性循環(huán)。[4]可見實(shí)質(zhì)上封建政權(quán)還是“人治，[5]只不過以強(qiáng)調(diào)執(zhí)行決策、立法的形式出現(xiàn)而已。由于本文是探討運(yùn)行機(jī)制問題，所以不得不著重從形式上切入，而首先研究決策這個(gè)封建統(tǒng)治機(jī)器運(yùn)行最關(guān)鍵的一環(huán)。
決策，是君主專制權(quán)力的具體運(yùn)用和體現(xiàn)。在西方，封建王權(quán)雖然也具有專制主義特征，但由于種種原因，總是不同程度地受到各種社會(huì)力量（教會(huì)、貴族、領(lǐng)主、市民等）的限制。而在中國(guó)，封建君主卻擁有至高無上的權(quán)力。士大夫階層為了整個(gè)王朝利益，雖然想方設(shè)法，包括說服教育君主本人，對(duì)王權(quán)進(jìn)行了某些有成效的限制，[6]但因?yàn)樵谥袊?guó)社會(huì)條件下，士大夫階層的力量主要就來自王權(quán)，并未形成一支獨(dú)立、強(qiáng)大的社會(huì)力量，因而直到明清，這種限制還是很不穩(wěn)定的。君主如果不愿接受某一限制，按制度他就可以隨時(shí)擺脫。這一特點(diǎn)也就決定任何決策，其關(guān)鍵人物是君主，最后必須由君主拍板定下來。朱熹說君主“以制命為職”，[7]便反映了這一特點(diǎn)。
可是由于“人君……一身之精神有限，耳目之見聞不周，人不能盡識(shí)也，事不能盡知也，故必?fù)翊蟪级湃沃盵8]使之參與決策。他們主要是宰相，同時(shí)還有秘書咨詢官員。
宰相最重要，是“君之輔。一日非其人，天下受其害矣”。[9]其權(quán)力有二，一是議政權(quán)，一是監(jiān)督百官執(zhí)行權(quán)。所謂議政權(quán)，就是輔佐皇帝決策。“共議國(guó)政，此宰相職也”。[10]以趙宋為例，“舊制，宰相早朝，上殿命坐，有軍國(guó)大事則議之”。[11]議政形式雖遠(yuǎn)不止這一種，但原則歷代是一樣的。議論后，一般便由君主拍板決定。
不過，君主與宰相總是處在矛盾的統(tǒng)一之中，一般情況下是統(tǒng)一的。君主挑選比較滿意的大臣為宰相，對(duì)他們的建議往往采納，并據(jù)以作出決策。但有時(shí)難免相互又發(fā)生矛盾，政見不一，于是君主便會(huì)向左右近臣作些咨詢，這是很自然的。咨詢多了，他們便逐漸形成一支政治力量。這類左右近臣，各朝分別有宦官、外戚、佞幸、侍從等等，但從整個(gè)封建政權(quán)歷史看，起作用最經(jīng)常，許多時(shí)期還有制度、法令依據(jù)的，是秘書咨詢官員。如西漢的中朝官，東漢的尚書，魏晉南北朝的門下、中書官員，唐宋的翰林學(xué)士、中書舍人等。[12]晉制明白規(guī)定門下侍中“備切問近對(duì)，拾遺補(bǔ)闕”；[13]唐代翰林學(xué)士稱“內(nèi)相”，可以“朝夕召對(duì)，參議政事”，[14]即其例。
這樣，在決策這一最關(guān)鍵環(huán)節(jié)上，便逐漸形成兩組基本的制衡機(jī)制，力圖保證決策之正確：（1）君主與宰相之間的制衡，君主才干有限，決策失誤，宰相可以通過議政，盡量予以糾正；宰相謀略失誤，君主可以拒絕接受，另行決策。這是最主要的制衡。
（2）如果秘書咨詢官員得寵，常受顧問，就形成君主、宰相和秘書咨詢官員三者之間的制衡。宰相謀略失誤，君主可通過顧問，據(jù)秘書咨詢官員意見決策；秘書咨詢官員謀略失誤，宰相可通過議政、諫爭(zhēng)，促使君主予以擯棄。由于此故，宰相與秘書咨詢官員難免發(fā)生矛盾，但從基本上說，二者彼此彌補(bǔ)缺陷，相輔相成，這正是封建統(tǒng)治機(jī)器運(yùn)行的一種特殊機(jī)制所在。
為了防范于萬一，盡可能保證決策質(zhì)量，即使決策已經(jīng)君主、宰相議定，秘書咨詢官員也無異議，并起草文書下達(dá)，有關(guān)官員（主要是給事中）還可行封駁之制。
所謂封駁，涵義有一發(fā)展過程。唐宋以后主要指如下內(nèi)容：
（1）按制度，體現(xiàn)決策之詔敕必須經(jīng)給事中審署，頒下執(zhí)行。如給事中認(rèn)為詔敕內(nèi)容亦即決策對(duì)統(tǒng)治不利，便可封還詔敕，或駁正其某些違失，送回君主重新斟酌。如《宋史》卷一六一《職官志一》給事中條講的“若政令有失當(dāng)，除授非其人，則論奏而駁正之”，[15]便是一例。雖然如果君主堅(jiān)持不改，詔敕仍需頒下執(zhí)行，但畢竟可促使君主再一次考慮此決策之利弊得失。
（2）百官所上各類奏章，如經(jīng)君主批發(fā)，即作為決策的一種，付諸實(shí)行。[16]為保證其質(zhì)量，在這類奏章送交君主前，必須先經(jīng)有關(guān)官員評(píng)審。唐宋以后則由給事中“讀署奏抄，駁正違失”，“凡章奏，…考其稽違而糾治之”。[17]明代以后又略有變化，凡奏章，均先呈上君主審閱（實(shí)際上往往先由內(nèi)閣“點(diǎn)檢題奏，票擬批答”[18]），如蒙批準(zhǔn)發(fā)下，必須經(jīng)給事中抄發(fā)有關(guān)部門執(zhí)行。[19]在這過程中，給事中可以駁正此奏章中之違失，送君主重新考慮，實(shí)際上也是幫君主把決策的質(zhì)量關(guān)。所以明太祖針對(duì)中外奏章太多，批發(fā)不可能都很細(xì)致的情況，諭給事中說：“朕……日總?cè)f幾，豈能一一周遍，茍政事有失宜……將為天下之害……卿等能各悉心封駁，則庶事自無不當(dāng)。”[20]a$NLY5RE*Z L@nh@D \;qJbj; fT}.行政管理畢業(yè)論文&~O }4UxudEP)d;hofU%g1F 1
封駁，同樣涵蘊(yùn)著一種封建政權(quán)運(yùn)行不可缺少的機(jī)制�！《�(zhí)行論文略論中國(guó)封建政權(quán)的運(yùn)行機(jī)制來自WWW.66WEN.COM免費(fèi)論文網(wǎng)
王朝決策的執(zhí)行，是封建政權(quán)運(yùn)行決定性的一環(huán)。再好的決策，如不能按期、有效地執(zhí)行，其作用必將大打折扣，甚至起負(fù)作用，所以歷代王朝無不十分重視這一環(huán)節(jié)。明代張居正便說：“君者，主令者也；臣者，行君之令而致之民者也。君不主令，則無威；臣不行君之令而致之民，則無法，斯大亂之道也�！盵21]清代魏雙鳳也說：“人君所以鼓動(dòng)天下者，在乎詔令。而詔令之敷布于天下者，尤貴遵行。茍發(fā)之不妄，而持之必行，堅(jiān)如金石，信如四時(shí)，則敷天之下，莫不竦聽而悅服。”[22]在這一方面，歷代總結(jié)出以下基本經(jīng)驗(yàn)，并見之于制度、律令：
（1）強(qiáng)調(diào)執(zhí)行的效率、質(zhì)量。歷代王朝的決策除上面提到的草擬詔敕、批發(fā)奏章等形式外，就內(nèi)容說，有的普遍頒行于全國(guó)，有的則僅適用于某些地區(qū)和部門；有的形成律令、會(huì)典等，長(zhǎng)期有效，有的則是臨時(shí)措施，任務(wù)完成即自動(dòng)失效。然而不管怎樣，全都要求迅速下達(dá)、嚴(yán)格執(zhí)行、保證質(zhì)量，至少原則上是如此。如“廢格明詔”，即阻礙詔敕推行，在西漢要處死刑。[23]如果是“稽”、“失”（指未能按期完成詔敕規(guī)定的任務(wù)，以及雖完成而有失誤），在唐代，有關(guān)官吏都要受處罰。[24]如《唐律疏議》卷九《職制》規(guī)定：執(zhí)行詔敕“失錯(cuò)”，杖一百，“故違”，徒二年；甚至“稽緩”詔敕下達(dá)，重者也要徒一年。
由于各地、各部門情況不同，為執(zhí)行各類決策，各級(jí)官府往往自行頒下文書，布置具體任務(wù)，泛稱：“官文書”，數(shù)量極其龐大。下級(jí)官府收到后，必須認(rèn)真執(zhí)行，如有“稽程”、“增減”（指改動(dòng)內(nèi)容）等，也要受懲罰。[25]清代大臣陳宏謀曾強(qiáng)調(diào)執(zhí)行這種官文書的重要性說：“上司雖有美意良法，由院司（指具體辦事部門）遞行，尚系空文。州縣接到，則需措辦。如州縣肯實(shí)心措辦，則空文無非實(shí)事；不然，則實(shí)事亦成空文，……所關(guān)吏治不淺�！盵26]
（2）注意各地區(qū)、各部門特點(diǎn)，允許變通。就是說，如果詔敕（包括律令）、官文書的規(guī)定不適合當(dāng)?shù)厍闆r，或某些內(nèi)容不適合當(dāng)?shù)厍闆r，無法執(zhí)行；或原來可以執(zhí)行，由于情況發(fā)生變化，無法繼續(xù)執(zhí)行時(shí)，有關(guān)官員就必須將情況、問題及時(shí)上奏或上申（重要者上奏，次要者上申上級(jí)官府）。宋職制令便規(guī)定：“諸奉制書，及事已經(jīng)奏，而理有不便者，速具利害奏；事涉機(jī)速者，且行且奏”，“諸被受尚書六曹、御史臺(tái)、寺、監(jiān)指揮（官文書的一種），而事有未便者，聽實(shí)封論奏”。[27]《明律·公式》還規(guī)定：“若軍務(wù)、錢糧、選法、制度、刑名死罪、災(zāi)異，及事應(yīng)奏而不奏者，杖八十；應(yīng)申上而不申上者，笞四十”。[28]還規(guī)定必須“明白奏聞”，“若有規(guī)避，增減緊關(guān)情節(jié)，朦朧奏準(zhǔn)施行，以后因事發(fā)露，雖經(jīng)年遠(yuǎn)，鞫問明白，斬”。其中因不奏不申，產(chǎn)生嚴(yán)懲后果者，要加重懲罰。如軍情發(fā)生變化，“不速奏聞”，“因而失誤軍機(jī)者，斬”。[29]
對(duì)于這些上奏、上申問題，君主與宰相等，或有關(guān)上司，商議后便可另行或改動(dòng)決策、決定，特殊對(duì)待。如地方上本應(yīng)按詔敕、法令規(guī)定，如數(shù)交納錢糧租稅，但若遇到各種災(zāi)害，上奏或上申后，視情況就可予以減免。唐代賦役令便規(guī)定：田地發(fā)生災(zāi)害，“州縣檢實(shí)，具帳申省（指尚書�。�，十分損四以上免租；損六以上免租、調(diào)；損七以上，課役俱免。[30]明太祖時(shí)，饒陽知縣“見邑中大饑，民食草實(shí)木皮，遂以上聞。帝覽其奏，復(fù)咨訪得晉、冀等州皆饑，乃命尚書劉仁等往各州縣振之，蠲其租賦”。[31]再如《新唐書》卷一九五《孝友傳》：太宗時(shí)即墨人王君操為父報(bào)仇，殺死仇人，詣州刺史自首。依律本應(yīng)處死，但因這事涉及孝道，與一般殺人情況不同，“州上狀，帝為貸死”。
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