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我國社會(huì)保險(xiǎn)籌資形式應(yīng)堅(jiān)持收費(fèi)制
目前，主張社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的呼聲很高。除了無關(guān)的論據(jù)之外，必要性的主要論據(jù)有二，一是提高征繳率，二是國外多數(shù)國家實(shí)行社會(huì)保障稅；可行性的主要論據(jù)是稅制改革的成功和居民收入的提高。如牟達(dá)泉將開征社會(huì)保障稅的必要性歸納為7點(diǎn)，一是“開征社會(huì)保障稅是國家籌集社會(huì)保障基金和調(diào)整收入分配的最有效形式”，二是“有利于社會(huì)保障基金的統(tǒng)一管理”，三是“有利于充分體現(xiàn)國民同等待遇”，四是“增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感”，五是“有利于補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展和完善”，六是“社會(huì)保障稅具有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的作用”，七是“有利于規(guī)范收入分配和收稅征管”。將開征社會(huì)保障稅的可行性歸納為2點(diǎn)，一是“制度與社會(huì)基礎(chǔ)”、即稅制改革的成功，二是“財(cái)經(jīng)基礎(chǔ)”、即居民個(gè)人收入占GDP的比重的提高。[1]倪三立和伍克強(qiáng)將開征社會(huì)保障稅的理由歸納為多數(shù)國家實(shí)行收稅制度，“目前世界上已經(jīng)有90多個(gè)國家采用稅收的方式籌措社會(huì)保障資金，由于各國歷史條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，各國的社會(huì)保障課稅制度也不盡相同，具有代表性的國家有美國、德國和英國。”[2]胡鞍鋼的論據(jù)是，“據(jù)財(cái)政部提供的數(shù)據(jù)，在全世界170多個(gè)國家中，至少有132個(gè)國家實(shí)行社會(huì)保障稅制度；其中108個(gè)國家正式實(shí)行含有工資稅、社會(huì)保險(xiǎn)稅、社會(huì)稅、社會(huì)保障捐贈(zèng)在內(nèi)的社會(huì)保障稅。”“許多國家社保稅已經(jīng)成為中央稅收的重要稅源，例如德國為40%左右，超過了個(gè)人所得稅，成為第一大稅種�！盵3] 然而，只要我們認(rèn)真分析，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些論證都是站不住腳的。牟達(dá)泉關(guān)于必要性的論據(jù)基本上與社會(huì)保障本質(zhì)無關(guān)，因?yàn)樯鐣?huì)保障法的本質(zhì)表現(xiàn)在方式上的互助和目的上的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)保障。給社會(huì)保障法以另外的社會(huì)目標(biāo)，并以與社會(huì)保障本質(zhì)無關(guān)的社會(huì)意義論證開證社會(huì)保障稅的必要性顯然是錯(cuò)誤的。至于其可行性論證的論據(jù)二，顯然企圖增加個(gè)人負(fù)擔(dān)，而這一點(diǎn)既與稅費(fèi)之爭無關(guān)（從來也沒有人提出稅改費(fèi)是要增加個(gè)人負(fù)擔(dān)），也容易引發(fā)社會(huì)問題。倪三立和伍克強(qiáng)的論據(jù)、胡鞍鋼的論據(jù)將英國和德國都作為收稅國家，顯然與事實(shí)不符----這兩個(gè)國家都是收費(fèi)國家。因此，他們基于這種認(rèn)識(shí)而得出的世界上多數(shù)國家都實(shí)行社會(huì)保障稅的結(jié)論自然是錯(cuò)誤的。筆者盡管沒有統(tǒng)計(jì)資料，但從現(xiàn)存四種模式的典型國家來看，英國、德國和新加坡三個(gè)國家實(shí)行的都是收費(fèi)制。因此，以國外的經(jīng)驗(yàn)至少不能證明收稅制的合理性和可行性。關(guān)于這一點(diǎn)，主張稅收制的于中一沒有異議。于中一等總結(jié)到，“從國際經(jīng)驗(yàn)來看，各國社會(huì)保險(xiǎn)籌資手段的名稱不盡相同，比較常見的有三種：社會(huì)保障稅(Social Security Tax)；社會(huì)保障繳款（Social Security Contribution，亦有譯作社會(huì)保障費(fèi)）；工薪稅(Payroll Tax)。三種形式名稱雖然不同，但實(shí)質(zhì)上并無根本差別。它們的共同特點(diǎn)一是強(qiáng)制性。無論名稱為稅或繳款，都由法律明確規(guī)定，強(qiáng)制征收。二是基金性。所征得的收入形成專門基金，�？顚Ｓ�。三是以雇員的工薪收入為征收依據(jù)。至于是由稅務(wù)機(jī)關(guān)統(tǒng)一征收，還是由統(tǒng)一的社會(huì)保障部門征收，或是由各個(gè)不同種類的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分別征收，并不影響這些實(shí)質(zhì)上的共性。在實(shí)際運(yùn)作中，只要堅(jiān)持了這三個(gè)特征，無論何種形式都能履行社會(huì)保險(xiǎn)的籌資作用。”[4] 由此可以看出，理論上費(fèi)改稅顯然是站不住腳的。那么，實(shí)踐中是不是有必要呢？于中一等的論據(jù)是，“在實(shí)踐中，現(xiàn)行的繳費(fèi)方式仍存在許多問題，難以保證社會(huì)保障籌資的需要�！薄拔覈鐣�(huì)保險(xiǎn)雖然已經(jīng)發(fā)展到一定規(guī)模，但在運(yùn)營和管理方面還很不完善，其中籌資方面存在的主要問題有：(1)以統(tǒng)籌繳費(fèi)的方式籌資，法律強(qiáng)制力不夠，基金收繳率難以提高。(2)社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面小，企業(yè)繳費(fèi)能力差異大，籌資水平有限。(3)繳費(fèi)比率不統(tǒng)一，繳費(fèi)形式不規(guī)范，嚴(yán)重影響政策執(zhí)行效果。(4)現(xiàn)行繳費(fèi)方式不利于社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理。在現(xiàn)行制度下，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)集社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的收、支、管、用與政策制定于一體，這種機(jī)制缺乏對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)營管理的必要約束和監(jiān)督�！遍_征社會(huì)保障稅可以解決上述問題。[5]關(guān)于（1），改為稅收亦無法解決。因?yàn)閷?shí)踐中，稅收并不是依率計(jì)征，而是按計(jì)劃征收。換言之，稅收并非以法治稅，而是行政主導(dǎo)。實(shí)際上，稅收既存在少證問題（許多企業(yè)存在掛帳問題），也存在多征問題。特別是地方稅，當(dāng)?shù)胤截?cái)政無法運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，企業(yè)貸款也必須繳稅。[6]也就是說，采取社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)還是社會(huì)保險(xiǎn)稅的形式都無關(guān)緊要，關(guān)鍵在于政府是否重視。從長遠(yuǎn)來看，隨著法制化的進(jìn)程，以法治稅即依率計(jì)征是必然趨勢，但明天的做法解決不了今天的問題。況且，《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》中對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征繳規(guī)定也是非常嚴(yán)格的，其處罰力度并不比稅收制度遜色。一言以蔽之，實(shí)踐中社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收存在的問題歸根到底是個(gè)法制建設(shè)問題，需要隨著法制化的進(jìn)程來加以解決。關(guān)于（2）和（3），與是否改稅無關(guān)。而（4）涉及社會(huì)保險(xiǎn)基金的管理體制問題，是完全可以解決的�！×硗猓瑥母鲊壳扒闆r和發(fā)展趨勢來看，社會(huì)保險(xiǎn)基金的征收和管理方式主要是社會(huì)化方式，即由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)征收和管理。因此，我國應(yīng)該堅(jiān)持目前的社會(huì)化方式，而不是改為社會(huì)保險(xiǎn)稅。在這個(gè)問題上，許多學(xué)者對(duì)國外情況存在錯(cuò)誤的判斷—認(rèn)為國外征收方式主要是社會(huì)保險(xiǎn)稅，因而提出了錯(cuò)誤的選擇—建議社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅。實(shí)際上，許多國家存在社會(huì)保險(xiǎn)稅種，但社會(huì)保險(xiǎn)資金的主要部分卻是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)而非社會(huì)保險(xiǎn)稅。如英國、德國、新加坡等國實(shí)行的都是收費(fèi)制度，1985年英國國民保險(xiǎn)的資金來源中雇主和雇員繳費(fèi)占86.2%[7]，1992年德國社會(huì)保險(xiǎn)資金來源中雇主和雇員繳費(fèi)占69.9%[8]，新加坡則是完全靠雇主和雇員繳費(fèi)、政府沒有補(bǔ)貼，只有美國實(shí)行的是社會(huì)保障稅。美國盡管有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的稅種有4種之多（包括工薪稅、鐵路公司員工退職稅、聯(lián)邦失業(yè)稅和個(gè)體業(yè)主稅），但美國私人保險(xiǎn)占很大比重，1988年美國全部社會(huì)保障支出中私人支出高達(dá)40%[9]。由此可見，“目前世界上已建立社會(huì)保障制度的140多個(gè)國家和地區(qū)中，有80多個(gè)國家和地區(qū)開征了社會(huì)保障稅”[10]的說法存在問題，社會(huì)保障稅并不是社會(huì)保障的主要資金來源。此外，美國是普通法國家，其法律體系與民法系存在巨大差異。在稅費(fèi)問題上，如何稱呼沒有關(guān)系。而我國屬于民法系，稅費(fèi)之間存在原則區(qū)別----財(cái)產(chǎn)性質(zhì)完全不同（社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)是集體財(cái)產(chǎn)或者說是社會(huì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)----德國將其視為私人財(cái)產(chǎn)，而稅收是國家財(cái)產(chǎn)）。 實(shí)際上，世界各國社會(huì)保險(xiǎn)籌資方式無外乎費(fèi)和稅兩種，各有利弊。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的優(yōu)點(diǎn)在于，一是明確了社會(huì)保險(xiǎn)資金的歸屬—社會(huì)保險(xiǎn)資金屬于被保險(xiǎn)人，二是社會(huì)保障主體多元化、分散了社會(huì)保障的風(fēng)險(xiǎn)。缺點(diǎn)是需要社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立征收和管理社會(huì)保險(xiǎn)基金，加大了社會(huì)保險(xiǎn)成本。社會(huì)保險(xiǎn)稅的優(yōu)點(diǎn)是無需專門機(jī)構(gòu)征收、依靠現(xiàn)有稅務(wù)部門即可。缺點(diǎn)在于，一是責(zé)任主體單一（國家是社會(huì)保險(xiǎn)的唯一責(zé)任主體）、社會(huì)保險(xiǎn)基金歸屬國家，因而國家承擔(dān)了全部社會(huì)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)、從而降低了安全程度；二是混淆了財(cái)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，將公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)和社會(huì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)（集體財(cái)產(chǎn)）國有化。此外，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收方式也需要加以分析。國外社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的征收方式主要有兩種，一種是由社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)各個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目單獨(dú)確定保險(xiǎn)費(fèi)率，分別征收，經(jīng)費(fèi)來源相互獨(dú)立，�？顚Ｓ�。這種方式能確切反映各個(gè)項(xiàng)目的收支情況，但需要社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立收費(fèi)、管理成本高。另一種是將若干社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的費(fèi)率合并，由國家稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，所籌經(jīng)費(fèi)可在個(gè)人社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目之間調(diào)劑使用，這種方法利用了征收個(gè)人所得稅的程序，既有利于降低征收成本、又可以保證保險(xiǎn)基金的及時(shí)入庫，但國家承擔(dān)了全部責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)集中在國家身上。 需要強(qiáng)調(diào)的是，各國社會(huì)保障制度都是其國情的產(chǎn)物。較之其他國家，我國存在自己的特殊性：我國社會(huì)保險(xiǎn)制度剛剛由國家統(tǒng)一負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)化分擔(dān)，如果再收回國家統(tǒng)一管理，既不符合改革方向、也容易失信于民----讓公民負(fù)擔(dān)部分社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)（增加個(gè)人負(fù)擔(dān)）然后收歸國有，客觀上造成了剝奪和欺騙公民的效果�！【C上所述，我國社會(huì)保險(xiǎn)應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)有的收費(fèi)制度，而不應(yīng)該進(jìn)行費(fèi)改稅�！≌∫”疚膶�(duì)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅的論據(jù)進(jìn)行了歸納總結(jié)。費(fèi)改稅必要性的主要論據(jù)有二，一是提高征繳率，二是國外多數(shù)國家實(shí)行社會(huì)保障稅；可行性的主要論據(jù)是稅制改革的成功和居民收入的提高。然而，分析結(jié)果表明，這些論據(jù)都難以成立。因此，我國社會(huì)保險(xiǎn)籌資形式應(yīng)堅(jiān)持收費(fèi)制�！￡P(guān)鍵詞：社會(huì)保險(xiǎn)、籌資形式、費(fèi)改稅、收費(fèi)制
The Fund-raising Form of Social Insurance of Our Country Should Still Be Fee LIU Cheng (Law School of Yangzhou University, Yangzhou, Jiangsu 225009, China) In this paper, the arguments of Converting Fee to Tax have been summarized. Through careful analysis, it has been found that those arguments are all wrong. Therefore our country should continue current Fee-raising System rather than convert fee to tax. Key Words: Social Insurance, Fund-raising Form, Convert Fee to Tax, Fee-raising System 地址：上海市徐匯區(qū)桂林西街11弄20號(hào)202室 郵編：200233 電話：021-6408 9728（13564692290） Email：liuchengss@sina.com;liuchengss@sohu.com [1] 勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)研究所：《世紀(jì)抉擇----中國社會(huì)保障體系構(gòu)架》，中國勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2000年10月第1版，第91-94頁。[2] 倪三立、伍克強(qiáng)：《社會(huì)保障稅的國際比較與啟示》，載天府評(píng)論（www.china028.com），原載《體制改革》，2001年第11期。[3] 胡鞍鋼：《利國利民、長治久安的奠基石——關(guān)于建立全國統(tǒng)一基本社會(huì)保障制度、開征社會(huì)保障稅的建議》，載《改革》，2001年第4期，第12-18頁。[4] 于中一、陳穗紅、石英華：《我國社會(huì)保障籌資手段的選擇與社會(huì)保障稅的應(yīng)用》，《財(cái)政研究》，2000年第2期，第59-64頁。[5] 于中一、陳穗紅、石英華：《我國社會(huì)保障籌資手段的選擇與社會(huì)保障稅的應(yīng)用》，《財(cái)政研究》，2000年第2期，第59-64頁[6] 筆者曾多年從事審計(jì)工作，并在基層工作過，對(duì)此深有體會(huì)。[7] 見孫炳耀主編：《當(dāng)代英國瑞典社會(huì)保障制度》，法律出版社，2000年12月第1版，第44頁。[8] 見和春雷等著：《當(dāng)代德國社會(huì)保障制度》，法律出版社，2001年1月第1版，第92頁。[9] 見楊冠瓊主編：《當(dāng)代美國社會(huì)保障制度》，法律出版社，2001年1月第1版，第185頁。[10] 見張瑾：《開征社會(huì)保障稅刻不容緩》，載《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》，1998年11月17日。
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