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城市化滯后與農(nóng)民歧視
一、嚴(yán)重滯后的中國(guó)城市化
城市化是衡量一個(gè)國(guó)家或城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和文明程度的重要標(biāo)志。所謂城市化，是"鄉(xiāng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化，以及人類的生產(chǎn)、生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉(zhuǎn)化的一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象"。在邁向新世紀(jì)的歷史時(shí)刻，通過(guò)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的回顧反思和前瞻，我們感到一個(gè)十分突出的問(wèn)題是：我國(guó)的城市化嚴(yán)重滯后了。
首先，我國(guó)的城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化。城市化是工業(yè)化的必然結(jié)果，它隨著工業(yè)化和現(xiàn)代化的發(fā)展而發(fā)展，又進(jìn)一步促進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化。建國(guó)以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程明顯加快，按照一般規(guī)律，我國(guó)的城市化應(yīng)該與工業(yè)化同步發(fā)展，但事實(shí)上并未如此。我國(guó)工業(yè)化水平已經(jīng)超過(guò)了50%，而城市化水平1998年僅為30.4%，落后于工業(yè)化20個(gè)百分點(diǎn)。城市化滯后于工業(yè)化被認(rèn)為是我們國(guó)家前20年經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)重大的戰(zhàn)略失誤。
其次，我國(guó)的城市化大大滯后于世界發(fā)展水平。據(jù)世界銀行1998年《世界發(fā)展指標(biāo)》顯示，1996年，全世界城市化平均水平已達(dá)45.5%，發(fā)達(dá)國(guó)家城市化水平一般都在70%以上，比如美國(guó)為76.3%，英國(guó)89.30%,法國(guó)74.9%,德國(guó)86.7%,日本78.3%,俄羅斯76.3%,加拿大76.8%，意大利66.7%。發(fā)展中國(guó)家的平均水平也在40%以上，一些看似與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差不多的發(fā)展中國(guó)家和一些新興工業(yè)化國(guó)家的城市化水平也大大高于我國(guó)，比如巴西為78%，阿根廷88.4%，大洋洲的澳大利亞84.7%，新西蘭86.1%,亞洲的韓國(guó)82.3%，朝鮮為61.5%，菲律賓54.9%，新加坡100%。同期我國(guó)僅為29.9%,相差甚遠(yuǎn)。
再次，我國(guó)的城市化明顯滯后于廣大農(nóng)民群眾的普遍需要。馬斯洛的需要層次理論揭示出，人的需要是不斷由低級(jí)向高級(jí)發(fā)展的，當(dāng)人的低級(jí)需要滿足之后就必然轉(zhuǎn)向更高層次的需要。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的實(shí)施，解決了多年來(lái)困擾農(nóng)民的吃飯問(wèn)題，這就是使得世代以來(lái)壓抑在農(nóng)民心靈深處的"跳農(nóng)門"的愿望突出外顯化了。"跳農(nóng)門"是廣大農(nóng)民告別祖祖輩輩臉朝黃土背朝天的農(nóng)耕生活方式，渴望進(jìn)入城市享受現(xiàn)代都市文明的生動(dòng)寫(xiě)照。但我國(guó)嚴(yán)重滯后的城市化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有滿足廣大農(nóng)民迫切的現(xiàn)實(shí)需要，這使得億萬(wàn)農(nóng)民向往城市生活的強(qiáng)烈愿望匯成了改革開(kāi)放以來(lái)獨(dú)具特色的浩浩"民工潮"，僅1992年，全國(guó)就有"4600萬(wàn)農(nóng)民工涌向東南沿海。"
二、制約城市化發(fā)展的農(nóng)民歧視
我國(guó)城市化的嚴(yán)重滯后，已經(jīng)引起了社會(huì)各界的高度重視和密切關(guān)注。我們?cè)谏钊胙芯恐邪l(fā)現(xiàn)，各種制約城市化發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等諸多因素，歸結(jié)到一點(diǎn)，就是我們現(xiàn)在必須予以高度重視的長(zhǎng)期以來(lái)形成的農(nóng)民歧視問(wèn)題。所謂歧視，就是不公平、不公正地對(duì)待。本文作者提出的農(nóng)民歧視概念，指的是我們?cè)谒枷胗^念上、在制定政策法律上，對(duì)農(nóng)民群體利益的忽視以及對(duì)農(nóng)民采取的不公開(kāi)、不平等和不公正的認(rèn)識(shí)與對(duì)待。
眾所周知，農(nóng)民一向都是弱勢(shì)群體。歷史和現(xiàn)實(shí)都已證明，農(nóng)民的權(quán)利不容易得到維護(hù)，農(nóng)民的利益容易受到傷害。在我們的現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)農(nóng)民的歧視常常表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)民的種種限制上。這些限制的陳年積淀，似乎使之成了一種習(xí)以為常的事情。
一是戶口限制。這是我們對(duì)農(nóng)民限制影響最深遠(yuǎn)的政策之一。在民主國(guó)家里，公民普遍享有自由遷徙和自由擇業(yè)的權(quán)利。我國(guó)建國(guó)后則逐步實(shí)行一套嚴(yán)格的城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，人為地將全體公民劃分為農(nóng)村戶口和城市戶口，形成了農(nóng)村公民和城市公民兩種明顯相區(qū)別的不同公民，使農(nóng)民必不可免地降為二等公民。據(jù)考察，我國(guó)特有的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度發(fā)源于1951年公安部制定的《城市戶口管理暫行條例》，1958年1月全國(guó)人大頒布《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》最終以法律形式確定下來(lái)。這種把農(nóng)民嚴(yán)格限制在農(nóng)村的做法，完全漠視了農(nóng)民的"住城權(quán)"，嚴(yán)重地阻礙了我國(guó)城市化的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1949年我國(guó)城市化率為10.6%，到1999年還只有30.9%,50年間僅增長(zhǎng)20百分點(diǎn)。
十一屆三中全會(huì)以后，廣大農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，各種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的禁區(qū)紛紛得到突破，但關(guān)系千家萬(wàn)戶的戶籍管理制度卻一直沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的松動(dòng)。大量涌入城市的農(nóng)民工為城市的建設(shè)流血流汗，奉獻(xiàn)了自己的青春年華，卻沒(méi)有取得應(yīng)有的城市戶口，成為"身處其中、不屬其類"的"城市邊緣人"。這些民工年初出門打工年終回家過(guò)年，形成了我國(guó)又一特有的鐵路"春運(yùn)"高峰現(xiàn)象。有的地方有的人在統(tǒng)計(jì)城市化水平數(shù)字時(shí)，主張將這些城市打工族統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，以提高城市化比例。對(duì)這種僅僅在數(shù)字技術(shù)上進(jìn)行處理的做法，我們是不能同意的，為什么在統(tǒng)計(jì)數(shù)字時(shí)就想到了他們呢，為何就不能給他們一個(gè)名正言順的城市戶口身份呢。
伴隨著以市場(chǎng)為取向的改革進(jìn)一步深入，九十年代中后期國(guó)家開(kāi)始在小城鎮(zhèn)進(jìn)行戶籍制度改革試點(diǎn)，這是一個(gè)良好的開(kāi)端，但邁出的步伐還不大，尤其是大中城市的戶籍制度仍然是對(duì)農(nóng)民實(shí)行關(guān)門主義。
二是就業(yè)限制。長(zhǎng)期以來(lái)，城市的就業(yè)領(lǐng)域?qū)r(nóng)民是嚴(yán)格限制的。不管是國(guó)家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位還是國(guó)有企業(yè)，招工招干的首要條件是你必須具備城鎮(zhèn)戶口。這一政策，至今未見(jiàn)任何改變。倒是伴隨改革開(kāi)放春潮而蓬勃發(fā)展起來(lái)的非公有制經(jīng)濟(jì)，為轉(zhuǎn)化和吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，解決農(nóng)民就業(yè)，提供了比較廣闊的空間，作出了歷史性的重要貢獻(xiàn)。但"離土不離鄉(xiāng)"的政策，使農(nóng)民剛剛萌生的城鎮(zhèn)依賴，最終回歸為"解甲歸田"的結(jié)局，終點(diǎn)又回到了起點(diǎn)。
近些年來(lái)大中城市又紛紛出臺(tái)種種限制農(nóng)民用工的政策措施，使人們進(jìn)一步看清了對(duì)農(nóng)民的歧視已深深扎根于社會(huì)的肌體之中。本來(lái)農(nóng)民受教育的程度相對(duì)較低，與城市居民在平等競(jìng)爭(zhēng)中也會(huì)處于劣勢(shì)。可我們的城市就是怕農(nóng)民來(lái)?yè)屪约旱耐腼�，人為地設(shè)置了一道又一道的壁壘，實(shí)行狹隘的城市保護(hù)主義。就拿北京來(lái)說(shuō)，"1998年北京市限制使用外地來(lái)京務(wù)工人員的行業(yè)和工種是：金融、保險(xiǎn)與郵政行業(yè)、各類管理人員、營(yíng)銷員、會(huì)計(jì)、出納、調(diào)度員、話務(wù)員、核價(jià)員、商場(chǎng)營(yíng)業(yè)員、出租汽車駕駛員、各類售票員、檢票員、保育員、電梯工、電子計(jì)算機(jī)錄人員、民航乘務(wù)員、打字員、各類抄表員、檢驗(yàn)工、計(jì)量工、調(diào)試工、描繪圖工、庫(kù)工、汽車駕駛員、星級(jí)賓館（飯店）和旅店的服務(wù)員及辦公人員。"各大中城市也都有類似的就業(yè)限制，有的更為嚴(yán)重。明眼人一看就知道，城市里的好事兒，農(nóng)民是沾不上邊的，剩下給農(nóng)民的就只有城市人不愿干的臟、累、苦、險(xiǎn)下等差事了。與些同時(shí)，一些已經(jīng)在城市里找到一份工作的農(nóng)民工也不能享受到與城市員工同等的社會(huì)地位和福利保障。這種歧視農(nóng)民的城市保護(hù)主義政策不僅與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革格格不入，而且極大地傷害了廣大農(nóng)民的感情和尊嚴(yán)。
三是土地限制。人們有權(quán)選擇適合自己生存和發(fā)展的地域和職業(yè)，這在發(fā)達(dá)國(guó)家是不言而喻的。而我國(guó)農(nóng)民世世代代被人為地束縛在土地上，潛在的創(chuàng)造力受到了極大遏制。中國(guó)農(nóng)民渴望土地，同時(shí)土地又成為農(nóng)民新的拖累。特別是在城市化過(guò)程中，大批的農(nóng)村剩余勞力要求離開(kāi)土地進(jìn)入城市，但他們"離土不離鄉(xiāng)"，就像風(fēng)箏一樣，飛得再高再遠(yuǎn)，農(nóng)村這根"土地"的繩牢牢地系著你，使你飛得不可能太高也不可能太遠(yuǎn)，最終必須歸來(lái)。由于土地不能實(shí)行必要的有償轉(zhuǎn)讓和合理流動(dòng)，致使農(nóng)民工忙碌地穿梭于農(nóng)村與城市之間，成為典型的"兩棲人"。為此，一些地方的農(nóng)田撂荒現(xiàn)象也就不可避免了。尤其嚴(yán)重的是，隨著大量年輕勞力的外出，年老一代的農(nóng)民被迫肩負(fù)起繁重的農(nóng)業(yè)體力勞動(dòng)，造成了一系列社會(huì)問(wèn)題�？梢�(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的土地政策，不同程度的束縛和限制了農(nóng)民，降低了農(nóng)民進(jìn)入大中城市的機(jī)率。
四是城市發(fā)展方針的限制。我國(guó)現(xiàn)行的城市發(fā)展方針是在七、八十年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的。1978年3月國(guó)務(wù)院提出"控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)"。1980年10月又提出"控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市。"1990年4月《中華人民共和國(guó)城市化規(guī)劃法》以法律形式規(guī)定："嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市。"這些城市發(fā)展方針是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下對(duì)城市化進(jìn)程進(jìn)行限制的反映。所謂"嚴(yán)格控制"，事實(shí)上就是對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的控制，控制農(nóng)村人口城市化，這使大中城市的人口城市化進(jìn)程十分緩慢。此外，還有其他一些人為地限制農(nóng)民的政策，這些都不同程度地妨礙了我國(guó)城市化的快速發(fā)展。
三、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與制度創(chuàng)新
加快城市化進(jìn)程是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必然選擇。我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段就是一種由"農(nóng)業(yè)人口占很大比重，主要依靠手工勞動(dòng)的農(nóng)業(yè)國(guó)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口占多數(shù)，包括現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)的工業(yè)化國(guó)家的歷史階段。"這就是說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)代化的過(guò)程就是由農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)，也就是農(nóng)村人口的城市化。黨的十五屆五中全會(huì)通過(guò)的"十五計(jì)劃"的《建議》進(jìn)一步指出"提高城鎮(zhèn)化水平，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，可以為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供廣闊的市場(chǎng)和持久的動(dòng)力。是優(yōu)化城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重大措施。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高和工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化條件已漸成熟。"并向全黨和全國(guó)人民宣布"要不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略"。實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是黨中央面對(duì)新世紀(jì)作出的繼實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略之后的又一具有深遠(yuǎn)意義的重大決策。
能否積極穩(wěn)妥地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這取決于我們面對(duì)新情況、新問(wèn)題能否勇敢地進(jìn)行適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要的制度創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新，又根本地取決于我們能否解放思想，消除長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)農(nóng)民的歧視。加入WTO后，我國(guó)將依照國(guó)際慣例對(duì)國(guó)外企業(yè)和人員實(shí)行國(guó)民待遇。那么我們就必須首先對(duì)國(guó)內(nèi)的農(nóng)民實(shí)行"國(guó)民待遇，這是順理成章。我們知道，我國(guó)農(nóng)民為國(guó)家的工業(yè)化和城市建設(shè)作出了巨大的歷史性貢獻(xiàn)�，F(xiàn)在建國(guó)50多年了，工業(yè)化已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)匕l(fā)展，如果我們?cè)俨粡U止對(duì)農(nóng)民的種種歧視制度，顯然是說(shuō)不過(guò)去的。
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