清代財政收入規(guī)模與結構變化述論

>　　清代在長達268年的歷史進程中，財政收入的規(guī)模與結構都發(fā)生了巨大變化。根據社會性質和經濟發(fā)展水平的不同，我們以道光二十年(1840)為界，將清代分為前清與晚清兩個階段。本文從不同角度對這兩個階段的財政收入狀況進行比較，以探究其發(fā)展趨勢及規(guī)律，不當之處，尚祈方家指正。
 　　一
 　　財政收入規(guī)模是指財政收入的總體水平，它是衡量國家財力的重要指標。清代的財政收入規(guī)模體現出兩種發(fā)展傾向：從絕對數額上看，它呈不斷擴大之勢，尤其在晚清出現了急劇膨脹；從收支關系的角度講，鴉片戰(zhàn)爭特別是咸豐之后，由于財政支出的同時擴張，入不敷出的局面日益嚴重，其收入規(guī)模又相對顯絀。
 　　清代前期，財政收入總量不斷上升，但增長幅度不大�，F將此間清政府的歲入總額列表如下。
 　　表1 清代前期財政收入規(guī)模簡表（注：何本書：《清代戶部諸關初探》，載《南開學報》1984年第3期；《清史稿》卷一二五，食貨六。）
 　　年代　歲入總額（萬兩）
 　　順治九年(1652) 2,428
 　　康熙二十四年(1685) 3,123
 　　雍正三年(1725) 3,585
 　　乾隆十八年(1753) 4,069
 　　乾隆三十一年(1766) 4,858
 　　乾隆五十六年(1791) 4,359
 　　嘉慶十七年(1812) 4,013
 　　道光二十一年(1841) 4,125
 　　
 　　據表1可知，在長達近二百年的時間里，前清財政收入規(guī)模由順治初期的2428萬兩增至乾隆中期的4858萬兩，總量增加了一倍，乾隆末年后又略有下降。但是，考慮到順康之際正處經濟恢復的非常時期，這一增長速度又須大打折扣。清初的賦稅政策基本上承襲晚明，加之戰(zhàn)爭造成的經濟衰敝，財政收入總量自然不可能達到應有規(guī)模。若以大體相當的經濟發(fā)展水平為基點進行考察，雍正以后直至鴉片戰(zhàn)爭之前，清代財政收入規(guī)模一直在4000萬兩左右上下波動。同如此漫長的時段相比，這一發(fā)展速度可謂緩慢。
 　　鴉片戰(zhàn)爭后十年內，清政府的財政收入維持在三、四千萬兩左右。咸、同年間的收入缺乏史料記載，但其數額當不會增長太多。雖然在此期間產生了厘金這樣的新稅目，但為鎮(zhèn)壓各地起義而導致的軍費開支膨脹部分地消耗了這一收入。因此筆者匡估，這一時期清廷的財政收入大體應在5000-6000萬兩之間。清代財政收入的飛速增長是在光宣之際，茲將此間的收入情況列表如下。（見下頁表2）
 　　由表2數字可以看出，在光緒十二年(1886)之后的十年間，清廷財政收入始終保持在8000萬兩以上，比嘉道年間的4000余萬兩多了一倍。不僅如此，至光緒三十四年(1908)，清政府的歲入突破兩億兩關口，用了五年時間便使規(guī)模又擴大了一倍。相較之下，晚清財政收入規(guī)模的擴張速度比前清要快得多。
 　　表2　光、宣時期財政收入一攬表（注：《清史稿》卷一二五，食貨六；劉錦藻撰：《清朝續(xù)文獻通考》卷六六，國用考四；卷六七，國用考五；卷六八，國用考六。）
 　　附圖{F72c05}
 　　財政收入規(guī)模的大小和增長速度的快慢不僅受政府財經政策的影響，更主要地是受經濟發(fā)展水平的制約。經濟發(fā)展水平及蘊含于其中的技術進步對財政收入規(guī)模的影響是根本性的，清代財政收入規(guī)模正是在當時社會經濟發(fā)展水平的基礎上不斷發(fā)展的。
 　　清初，由于戰(zhàn)爭的頻繁和災荒的破壞，社會經濟殘破凋敝，百姓生計困窘艱難。為了恢復經濟，清政府不得不減免賦稅，與民休息。據史料記載，僅康熙在位的前四十四年，蠲免錢糧即達9000萬兩有奇（注：《清圣祖實錄》卷二二三。）。乾隆時的蠲免規(guī)模更是遠勝前朝。乾隆十年(1745)，朝廷決定于次年起分三年輪免各省額征銀數，此次共計免征賦銀2824萬余兩（注：《清史稿》卷一二五，食貨六。）。此后又分別于乾隆三十五年(1770)、四十三年(1778)、五十五年(1790)普免全國錢糧（注：《清高宗實錄》卷八五○，卷一○二五，卷一三五○、卷一四四一。）。依據當時的地丁收入水平粗略統(tǒng)計，乾隆一朝僅普免賦銀就有一億兩以上。蠲免之外，清政府還要賑濟災荒，疏浚河工，用度也頗繁�；謴徒洕�的代價是非常大的，清政府為此損失了為數不菲的財政收入，從而影響了收入規(guī)模的擴大。
 　　商品經濟在前清有了一定發(fā)展，但由于統(tǒng)治者厲行“重農抑商”政策，工商業(yè)發(fā)展受到限制，對外貿易也被長期遏制。因此，清政府的財政收入只能以田賦為主體，而“永不加賦”、“攤丁入畝”等改革又將田賦征收定額化，這就決定了前清的財政收入不可能有快速發(fā)展，而是長期徘徊在一個較低的水平之上。
 　　鴉片戰(zhàn)爭后，中國經濟發(fā)生了深刻變化。隨著外國的商品傾銷和資本輸出，原來以個體生產為基礎的自然經濟逐漸走向解體，已有的資本主義萌芽在外國資本的影響和刺激下進行了技術改造，資本主義生產方式得以產生并有了初步發(fā)展。清政府為“自強”、“求富”，在政策上對工商業(yè)發(fā)展逐漸由抑禁轉為認可和鼓勵，對于外國先進技術亦主張積極引進。洋務運動期間及以后，西方科學著作不斷被翻譯介紹到中國，實用技術也伴隨著外資的侵入及民族資本主義的發(fā)展源源而來，從而促進了近代工業(yè)經濟的發(fā)展，提高了經濟效益。就冶鐵工業(yè)而言，光緒二十六年(1900)，全國生鐵產量25890噸，三十一年(1905)為32313噸，宣統(tǒng)二年(1910)驟增至119396噸（注：杜石然等編：《中國科學技術史稿》下冊，科學出版社1982年版，第283頁。）。這一巨大成就無疑歸功于近代冶鐵技術的傳入與應用。美國學者費維愷認為，“近代前的”經濟擴張是一種“低度開發(fā)”，是在落后狀態(tài)下的成長；“近代性的”經濟成長則是由于科技不斷進步而形成的（注：（美）費維愷：《清代經濟史與世界經濟史》，載中國第一歷史檔案館編：《明清檔案與歷史研究》上冊，中華書局1986年版，第393-394頁。）。這一觀點比較中肯，也適用于前清與晚清的經濟發(fā)展狀況。晚清的經濟發(fā)展與技術進步使財政收入因財源擴展而增加，這一點是前清無可比擬的，其財政收入規(guī)模也達到了后者難以想象的擴張程度。
 　　從絕對數額的層面看，清代財政收入的規(guī)模確實在不斷擴張甚至膨脹，但若從收支關系的角度來考察，其入不敷出的赤字狀況亦愈發(fā)嚴重，這一規(guī)模又相形見絀。
 　　清初，戰(zhàn)爭頻仍，經濟蕭條，財政吃緊的情況時有發(fā)生�？滴踔衅谝院�，社會經濟開始復蘇，財政收入也逐步增多，加之捐納等非常項收入的開征，收支失衡問題基本得到解決。自此至嘉、道年間，清政府的財政收支狀況基本穩(wěn)定，收支相抵后一般都有盈余。在乾隆中后期，戶部庫存銀一直保持在6000-8000萬兩之間；即使到道光元年至十四年(1821-1834)，平均每年庫存仍有2716.3萬兩（注：彭澤益：《十九世紀后半期的中國財政與經濟》，人民出版社1983年版，第142頁。）。
 　　咸豐之后，非常項支出激增，“軍需、河工、賑務、賠款之用……為數均巨”（注：《清史稿》卷一二五，食貨六。）。清政府相對穩(wěn)定的收入難以承受如此龐大的開支，度支窘迫、不敷甚巨的局面日甚一日。咸豐三年(1853)六月，“部庫僅存正項待支銀二十二萬七千余兩”（注：《清文宗實錄》卷九七。）。至20世紀初，清政府的財政更是到了“庫儲一空如洗”（注：《清德宗實錄》卷五二三。）的悲慘地步。
 　　造成這一局面的原因是多方面的。陳鋒先生認為，晚清戶部銀庫空虛的原因除了支出不斷增加外，與各省拖欠解部款項亦有很大關系（注：陳鋒：《清代財政支出政策與支出結構的變動》，載《江漢論壇》2000年第5期。）。這一論斷是正確的，也符合史實，但還不夠充分。為什么支出擴張就會造成收支緊張？地方何以欠解？筆者認為以下兩點才是問題的癥結所在。
 　　首先，清代不健全的財政收支制度使收入在面對非常項支出時難以招架。清建朝伊始便確立了一條剛性的收支原則，即“國家出入有經，用度有制”（注：程含章：《論理財書》，《清經世文編》上冊，中華書局1992年版，第650頁。）。這里的“經制”是指國家的財政收支要有固定的范圍和數額，一般不得超越。具體規(guī)定是：歲入主要包括田賦、鹽課、關稅和雜賦四項；歲出分為皇室經費、兵餉、宗室百官俸祿、工程費等項。以上均為經常性項目，相當于現代的預算收支。這一原則的缺陷是彈性不足，財政收入“表現出鮮明的定額化特點”（注：何平：《清代賦稅政策研究：1644-1840》，中國社會科學出版社1998年版，第108頁。），財政支出則未將戰(zhàn)時軍費、社會救濟經費等重要項目包含在內，相對固定的收入難以應付特殊情況下的非常項開支
 　　清代前期，非常項支出主要是軍費，它所造成的財政缺口通過捐納等非常項收入形式得以填補。到了晚清，非常項支出不僅范圍擴展，而且數額龐大。軍費方面，據彭澤益先生估算，僅咸、同年間用于鎮(zhèn)壓各地起義所耗軍費，最低也有8.5億兩（注：《十九世紀后半期的中國財政與經濟》，第137頁。）。為抵抗外國軍事侵略，清政府也消耗了巨額軍費，而戰(zhàn)敗后賠款又使其遭受了更大損失。按《馬關條約》和《辛丑條約》的規(guī)定，清政府要支付的對外賠款不計利息即達6.5億兩，相當于它七年財政收入的總和。晚清皇室奢靡的程度也遠勝前清。同治十一年(1872)皇帝大婚，清廷諭令各省添撥京餉銀100萬兩（注：《清朝續(xù)文獻通考》卷六九，國用考七。）。光緒十三年(1887)，為辦理帝婚，慈禧太后命戶部先行撥銀200萬兩解交禮儀處（注：《清德宗實錄》卷二四三。）。這些巨額的非常項開支事先并未列入預算，因此當其突然出現時，清政府只能通過加賦增捐、開征厘金、舉借公債等手段來彌補經常性收入的不足，以期平衡收支。然而支易收難，財政支出的擴張速度遠遠超過了收入增加的速度，清政府不健全的收支制度最終使自己陷入了財政赤字的泥潭。
 　　其次，晚清農業(yè)經濟的落后和農民生活的貧困也是財政收支失衡的重要原因。在清代，農業(yè)生產是國家財政收入的基礎，農民是稅負的最終落腳點，即稅收歸宿。農業(yè)生產狀況的好壞和農民生活水平的高低對國家財政收入有著決定性影響，從而對收支關系起了間接的制約作用。清代前期，“攤丁入畝”、蠲免錢糧等賦稅政策的實施使農業(yè)經濟逐漸恢復，農民生活有所改善。因此，即使此時出現軍費等非常項支出，也能通過田賦的自然增長及捐納等臨時性收入的征取來緩和入不敷出的緊張。到了晚清，由于西方資本主義國家的經濟侵略、清政府的加賦抽厘剝削及自然災害的嚴重破壞，農業(yè)經濟凋敝不堪。另一方面，晚清農業(yè)生產的發(fā)展主要是依靠土地的開發(fā)和勞動力投入的增加，而不是農業(yè)技術的改進，這就決定了農產品產量不可能有太大提高。在南方產稻最裕之江浙一帶，年產量僅為136-508斤，產量最高之湖南長沙，年產也不過680多斤（注：史革新主編：《中國社會通史·晚清卷》，山西教育出版社1996年版，第37頁。）。在這種農業(yè)經濟狀況下，農民生活異常艱難，“加以各省攤派賠款，益復不支，剜肉補瘡，生計日蹙”（注：朱壽朋編：《光緒朝東華錄》第五冊，中華書局1958年版，總第5251頁。）。在此情況下，清政府增加財政收入可謂困難重重，因為厘金、公債等非常項收入的征收最終會將稅負轉嫁至農民身上，而農民的貧弱已如上所述，因此，入不敷出的結果也就必然產生了。
 　　二
 　　清代前期的財政收入結構屬于以田賦為主、其他收入為輔的傳統(tǒng)型模式，鴉片戰(zhàn)爭尤其是咸豐之后，這一結構發(fā)生了前所未有的變化：田賦在整個財政收入中所占比重逐漸下降，關稅收入的比重明顯上升，厘金、公債等收入形式則從無到有。
 　　探討財政收入結構，就必然要對之進行科學的分類。筆者認為，應按照財政收入形式將其分為稅收和其他收入兩大類，稅收作為清代財政收入的主體部分，如此劃分更能體現其主導地位。
 　　清代前期的財政收入全部屬于稅收形式。若以收入來源為標準，前清的財政收入可分為田賦、鹽課、關稅和雜賦四種經常性稅目。茲將這一時期財政收入結構情況列表如下（注：資料來源：何本方：《清代戶部諸關初探》，載《南開學報》1984年第3期。）（雜賦數額不多，在財政收入中所占比重也很小，故在此不列入表）。
 　　表3　前清歷朝財政收入結構比較表
 　　附圖{F72c06}
 　　由表3可知，地丁銀一項在財政收入中所占比重始終在61%-88%之間，其他諸項所占比重最多時也不到40%。表中的地丁銀是指“攤丁入畝”后對田畝和丁役合并征收的貨幣形態(tài)的收入，它是田賦的主體部分，此外田賦還有漕糧等實物形式。前清所征實物田賦為數不少，且包括米、麥、豆、草等多種形式。現將部分年份的實物田賦數額列表如下（見下頁表4）。
 　　從表4中可以看出，前清的實物田賦數額是比較大的，如果折算成銀兩（按時價平均每石、束折銀1兩），康熙朝的實物田賦約合900萬兩左右，相當于同期地丁銀的一半強。若將二者合并計算，田賦在財政收入中的比重當比前表所列地丁銀所占比重更大，足見農業(yè)稅在前清財政收入中地位之重。
 　　表4　前清征收實物田賦簡表
 　　附圖{F72c07}
 　　在這一時期，鹽課和關稅收入的總額與所占財政收入比重均有增加，但總體上仍處從屬地位。關稅征收以榷關即內地常關為主要來源，海關收入僅占極微小部分�？梢姶藭r的商品經濟沒有得到較快發(fā)展，中國處于比較封閉的、以農業(yè)生產為基礎的封建經濟階段。
 　　清代前期，彌補財政赤字的重要工具是捐納，它是一項頗為重要的非常項收入。清代繼承前明舊制而行捐納，根據人們所捐錢物多少給予功名或實職。它起初僅是臨時性收入，清廷也并不提倡。乾隆五十八年(1793)，上諭對各地屢行捐納之舉予以嚴責：“倘復有奏開捐者，即為言利之臣，更當斥而勿用�！保ㄗⅲ骸肚甯咦趯嶄洝肪戆宋濉�，卷一○二五，卷一三五○、卷一四四一。）然而，軍需浩繁，河務待興，財政支出的擴張使統(tǒng)治者不得不借助捐納以增收入，最終將之變?yōu)殚L期性收入。據統(tǒng)計，雍、乾、嘉三朝行捐數額少者十余萬兩，多者上千萬兩，其所占戶部收入比重在嘉慶九年(1804)甚至達到78.68%（注：周伯棣編著：《中國財政史》，上海人民出版社1981年版，第444頁。）。捐納是封建性極其濃厚的收入形式，它在財政收入中的重要地位從側面表明，前清的財政收入結構是古老的傳統(tǒng)型模式。
 　　這種結構模式到了咸豐以后開始發(fā)生變化。田賦在財政收入中的主體地位有所下降，關稅比重迅速提升。稅收“壟斷”財政收入的局面終被打破，公債這一新的收入形式產生，并很快成為財政收入的重要構成部分。作為彌補財政赤字的工具，厘金和公債超越了前清的捐納，在財政收入中占據重要位置�，F將晚清財政收入結構狀況列表5（公債一項另行分析）。
 　　表5　晚清財政收入結構比較表（注：鄧紹輝：《晚清賦稅結構的演變》，載《四川師范大學學報》1997年第4期。）
 　　附圖{F72c08}
 　　從表5可以看出，關稅是晚清財政收入中最具活力的一項，其所占比重一直在20%-30%之間。究其原因，是由于此時的關稅征收已從前清的以常關為主轉為以海關為主，隨著近代海關制度的不斷完善及中外貿易的日益擴展，關稅收入總額直線上升，至清末已比鴉片戰(zhàn)爭前夕增加了近百倍，所占財政收入比重也由前清的10%左右猛躍為晚清的30%左右，成為僅次于田賦的第二大收入來源。關稅、鹽課和厘金均為稅負可以轉嫁的間接稅，三者所占財政收入比重總和為24%-73%，而田賦這一直接稅的比重則由前清時的70%-80%降至晚清的不足50%。
 　　厘金是此時產生的一種商業(yè)稅，自咸豐三年(1853)出現后很快通行全國，幾乎達到“無處不卡，無貨不稅”（注：《清德宗實錄》卷二三二。）的瘋狂程度。其稅率起初僅為1%，但到后期不斷提高，許多地區(qū)在5%-10%之間。在上海，油、豆餅的厘金稅率在同治初年已比咸豐四年(1854)增長了十余倍，“豆則增至三十余倍”（注：《申報》1875年11月6日。）。這一新的收入形式以極快的速度發(fā)展，以至于在其產生僅僅三十年后，收入總額便占到財政收入的近20%，成為晚清彌補財政赤字的重要手段之一。
 　　厘金之外，晚清出現的另一項彌補赤字的收入是公債收入，它是稅收之外的獨特收入形式。公債是一個財政范疇，它首先表現為一種財政收入，它與稅收的最大區(qū)別是具有償還性和自愿性。以籌措和發(fā)行的地域為標準，公債可分為內債和外債兩種。晚清的公債主要表現為外債，內債處于次要地位。
 　　清政府借用外債活動可以光緒二十年(1894)為界分為兩個階段。在此之前，其國外借款共計4626萬兩，每年收入平均僅占財政總收入的4%左右；晚清時期共借外債12.04億兩，每年收入占財政總收入的30%-50%（注：徐義生編：《中國近代外債史統(tǒng)計資料》，中華書局1962年版，根據第38-52頁、90-91頁表格計算所得。）。清政府發(fā)行國內公債共三次：光緒二十年(1894)的“息借商款”、光緒二十四年(1898)的“昭信股票”及宣統(tǒng)三年(1911)的“愛國公債”。直隸、湖北、安徽、湖南等省也發(fā)行過地方內債。上述各種內債的發(fā)行均以失敗而告終，未達到彌補財政赤字的目的，原因主要有二：一是缺乏發(fā)行內債的經濟基礎，即資本主義經濟尚未獲得充分發(fā)展；二是不具備近代金融機關和國債市場。除此之外，政府的借端苛派也違背了公債發(fā)行的自愿性原則，致使民不堪負，效果自然極差。這一點連當時的戶部都自認不諱：“所集之款，不過百分之一、二，而流弊有不可勝言者�！保ㄗⅲ呵Ъ荫x編：《舊中國公債史資料》，中華書局1984年版，第18頁。）
 　　以上分析說明，到了晚清，自然經濟的解體已愈來愈快，商品經濟和資本主義生產方式的發(fā)展比前清快得多。公債這一資本主義性質的收入的產生表明，中國財政正朝著近代化方向邁步；另一方面，晚清財政收入對外債的依賴越來越重，并因此導致了部分利權的喪失，具有典型的半殖民地時代印痕�？偟膩砜�，晚清的財政收入結構從某種程度上講已具有近代性，屬于過渡型結構模式，這比前清的傳統(tǒng)型收入結構模式有了很大進步。
 　　晚清的財政收入結構與前清相比確有巨變，但變中亦有不變。筆者認為，無論這一結構如何變化，以下兩個方面是始終一致的。
 　　第一，清代財政收入的各個構成部分都被賦予了一個共同的政策目標，即維持收支平衡和滿足國用，從而鞏固封建政治統(tǒng)治。財政收入各部分所占比重有所增減，項目也偶有裁添，但這些變化無不為了維護王朝的穩(wěn)定。清代財政收入結構的嬗變是以社會經濟發(fā)展為基礎的，但它又在根本上服務于政治。因此，無論前清還是晚清，其財政收入結構都帶有鮮明的政治功利目的。
 　　第二，盡管田賦在財政收入中的比重呈相對下降趨勢，但它的絕對數額是不斷增加的，這說明它仍是政府財政收入最重要的構成部分，而且農民稅收歸宿的地位在有清一代并未發(fā)生明顯改觀。農業(yè)稅比重的下降和各種間接稅比重的提升確實反映了商品經濟及資本主義生產方式在晚清的進一步發(fā)展，但如果據此而夸大中國的近代化程度，則未免過于片面�？陀^地講，田賦收入直至清末仍占國家財政收入的30%左右，收入“老大哥”的位置沒有改變；其他收入中所占比重較大者為公債和關稅，二者均非源于中國自身資本主義經濟的發(fā)展，而是與外國資本主義國家的對華經濟侵掠密切相關。再就納稅人的負擔而言，農民既要交納農業(yè)稅，又要承受各種間接稅轉嫁而來的無形壓力及農產品與工商業(yè)產品之間的“剪刀差”剝削，他們始終是稅負的最終落腳點�？傊�，在整個清代，農業(yè)稅一直是國家財政收入的重要來源，農業(yè)經濟是財政收入的基礎，收入結構的變化并未超越農業(yè)國這一歷史階段。
 　　綜上所述，清代財政收入的規(guī)模與結構均發(fā)生了不同程度的變化，這些變化從財政的側面反映了清代社會經濟的發(fā)展與進步。通過分析財政收入這一微觀問題，我們可從宏觀上對清代的財政狀況予以把握，從而給予一個更為客觀的定位：中國封建性財政至清代已走上顛峰，并開始逐漸向近代化嬗變，清代財政的發(fā)展演進為近代性財政形態(tài)的到來作了必要的鋪墊。

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