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新聞媒體與“決策氣球”
本文作者：孫旭培 吳麟內(nèi)容提要 隨著政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)正逐步演進(jìn)為“參與性社會(huì)”。在與公眾利益密切相關(guān)的政策制定中，相關(guān)部門開(kāi)始改變過(guò)去“謀”與“斷”一步到位的政策制定模式，出現(xiàn)了通過(guò)施放“決策氣球”來(lái)測(cè)試民意的趨勢(shì)。本文通過(guò)回顧“延長(zhǎng)退休年齡”的爭(zhēng)論等事件，結(jié)合公共政策的相關(guān)理論，論證施放“決策氣球”是有必要的。對(duì)此，新聞媒體應(yīng)該跳出陳舊觀念的樊籬，充分地運(yùn)用“平衡”的報(bào)道策略，積極地、負(fù)責(zé)地參與報(bào)道。
關(guān)鍵詞 公共政策 決策氣球 平衡報(bào)道
現(xiàn)代社會(huì)是“參與性社會(huì)”（participatory society），即“社會(huì)中的個(gè)體成員，能夠積極地參與決定他或她自身的命運(yùn)。這是一個(gè)討論的社會(huì)、學(xué)習(xí)的社會(huì)，試驗(yàn)的社會(huì)和發(fā)展中的社會(huì)�！盵1]它建立在鼓勵(lì)和尊重個(gè)人參與社會(huì)活動(dòng)的基礎(chǔ)上。隨著政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)社會(huì)正逐步演進(jìn)為“參與性社會(huì)”，在與公眾利益密切相關(guān)的政策問(wèn)題上，相關(guān)部門開(kāi)始認(rèn)真聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，鼓勵(lì)公民積極參與政策合法化的過(guò)程，一改過(guò)去“謀”與“斷”一步到位的政策制定模式為“謀”與“斷”的適當(dāng)反復(fù)，增加政策的透明度。
9月份有關(guān)“延遲退休年齡”的爭(zhēng)論就是一例。
對(duì)于是否要延長(zhǎng)退休年齡，學(xué)界爭(zhēng)論已久。早在2000年，就有專家提交《中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金測(cè)算與管理》的報(bào)告，建議國(guó)家應(yīng)盡快確定推遲退休年齡方案。目前，在“白色浪潮”對(duì)社會(huì)養(yǎng)老已形成一定壓力的狀況下，有關(guān)政策的出臺(tái)并不想一蹴而就；而是先通過(guò)新聞發(fā)言人之口向媒體披露消息，將考慮制定政策的意圖公之于眾，以此來(lái)聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)和建議。這表明我國(guó)已出現(xiàn)一個(gè)良好趨勢(shì)：在制定公共政策時(shí)，有關(guān)部門開(kāi)始施放“決策氣球”來(lái)試探輿論。退一步講，即使不是主觀意愿，在客觀上也起到了類似的作用。
何謂“決策氣球”？筆者認(rèn)為可以理解為：它是在某個(gè)公共問(wèn)題已經(jīng)形成并有一定的政策訴求后，有關(guān)部門在考慮相關(guān)政策制定與否、該如何制定時(shí)，盡可能廣泛地聽(tīng)取輿情民意的一種試探性方法，具體做法是通過(guò)新聞媒體傳播有關(guān)信息，以激發(fā)利益取向不同的公眾參與討論，各抒己見(jiàn)，建言獻(xiàn)策。
在我國(guó)，施放“決策氣球”是一種新穎的做法，贊成者稱道這體現(xiàn)了政治文明的進(jìn)步；但也不乏反對(duì)意見(jiàn)，如認(rèn)為在一些涉及民眾利益、比較敏感的問(wèn)題上，不能隨意發(fā)布信息，因?yàn)椤吧杂胁簧鳎陀锌赡芤疠浾摶靵y，并有可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩”。[2]對(duì)此，我們將通過(guò)回顧兩個(gè)典型事例——都江堰“楊柳湖工程”停建和“延長(zhǎng)退休年齡”的爭(zhēng)論，來(lái)探討：施放“決策氣球”有無(wú)必要？新聞媒體對(duì)此該持何種態(tài)度？需要具體運(yùn)用哪些策略？
一、典型事例回顧
1、都江堰“楊柳湖”工程的停建
“楊柳湖”工程距離都江堰世界遺產(chǎn)核心區(qū)僅350米，很可能會(huì)對(duì)文物保護(hù)、生態(tài)環(huán)境造成巨大損害。但有關(guān)部門事先沒(méi)有廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，而是采取了繞過(guò)審批程序，先開(kāi)工、后報(bào)批的工程建設(shè)模式。為了獲得支持，2003年4月28日，四川省都江堰管理局就此邀請(qǐng)四川省水利、文物、建設(shè)、環(huán)保、遺產(chǎn)管理等方面的領(lǐng)導(dǎo)和專家到實(shí)地勘察并論證。會(huì)上反對(duì)建壩呼聲強(qiáng)烈，但是管理局仍堅(jiān)持繼續(xù)上馬，并在6月5日，再次組織論證，將持反對(duì)意見(jiàn)的專家排除在外。7月9日《中國(guó)青年報(bào)》發(fā)表了記者張可佳采寫的報(bào)道《世界遺產(chǎn)都江堰將建新壩 原貌遭破壞聯(lián)合國(guó)關(guān)注》后，楊柳湖工程開(kāi)始進(jìn)入公眾的視野，并形成了一個(gè)報(bào)道的高潮，央視一套的《新聞30分》、《焦點(diǎn)訪談》以及《南方周末》等紛紛前往都江堰調(diào)查采訪。8月初，在媒體廣泛報(bào)道后，由建設(shè)部等單位組成的專家調(diào)查組前往都江堰進(jìn)行調(diào)查，并提出質(zhì)疑。8月26日，四川省發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)遞交統(tǒng)計(jì)報(bào)告，給出兩點(diǎn)意見(jiàn)：該工程不宜上馬，要慎重；在未取得一致意見(jiàn)之前，暫停楊柳湖前期工作。 8月29日，在四川省政府第16次常務(wù)會(huì)議上，省長(zhǎng)當(dāng)場(chǎng)表態(tài)“不能上”，大壩的各項(xiàng)工作暫停，工程論證也同時(shí)停止。
2、關(guān)于“延遲退休年齡”的爭(zhēng)論
2004年9月8日，《北京晨報(bào)》最先發(fā)出報(bào)道，稱勞動(dòng)和社會(huì)保障部新聞發(fā)言人胡曉義在接受記者采訪時(shí)說(shuō)，他們正在考慮延長(zhǎng)職工的法定退休年齡，首要是女性的。由于與公眾切身利益相關(guān)，這則新聞就像一石激起千層浪，反響強(qiáng)烈。在新華網(wǎng)發(fā)展論壇，在8日早上的7點(diǎn)59分，就有網(wǎng)友上首貼，截至到當(dāng)天晚上的11點(diǎn)27分，已經(jīng)有330條回復(fù)，絕大部分持否定態(tài)度。[3]此后數(shù)天，對(duì)這則消息，全國(guó)媒體都在跟蹤報(bào)道、展開(kāi)討論。以時(shí)評(píng)為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅在9月9日就有4篇，如《信息時(shí)報(bào)》的《“推遲退休”只會(huì)加重社會(huì)負(fù)擔(dān)》、《中國(guó)青年報(bào)》的《延長(zhǎng)退休年齡的隱憂》、《南方都市報(bào)》的《延長(zhǎng)退休年齡不是減壓妙方》、《南國(guó)早報(bào)》的《延遲退休 別按下葫蘆浮起瓢》。由于公眾輿論對(duì)延長(zhǎng)退休年齡主要持反對(duì)態(tài)度，9月13日晚，在中央臺(tái)的《經(jīng)濟(jì)信息聯(lián)播》中，勞動(dòng)和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)劉永富表示“退休年齡，在研究，這個(gè)問(wèn)題很敏感，涉及到方方面面，沒(méi)有最后的抉擇”。隨后幾天，討論仍在進(jìn)行。9月17日，勞動(dòng)與社會(huì)保障部部長(zhǎng)鄭斯林對(duì)此正式表態(tài)說(shuō)，“延長(zhǎng)退休年齡并不是當(dāng)前中國(guó)立即需要實(shí)行的政策”，同時(shí)透露正在吉林、黑龍江開(kāi)展試點(diǎn)。
新聞媒體與“決策氣球”
二、施放“決策氣球”是必要的
在哲學(xué)意義上，公共政策所主張的是主觀與客觀相統(tǒng)一、主體與客體相適應(yīng)的過(guò)程。任何高效益的政策都是以一個(gè)良好的政策制定系統(tǒng)為基礎(chǔ)的。重視這一過(guò)程，是公共政策的一個(gè)突出特點(diǎn)。通過(guò)對(duì)典型事例的回顧，參照現(xiàn)代公共政策的特征、基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和制定的基本準(zhǔn)則，筆者認(rèn)為在許多政策制定過(guò)程中施放“決策氣球”是必要的。
1、現(xiàn)代公共政策問(wèn)題日益復(fù)雜化
現(xiàn)代公共政策的一個(gè)顯著特征就是政策問(wèn)題日益復(fù)雜化，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面。一是政策問(wèn)題具有相關(guān)性。按照系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，任何因素都存在于一定的系統(tǒng)之中，任何系統(tǒng)都與其他系統(tǒng)密不可分。據(jù)此，公共政策的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，就不能只考慮現(xiàn)實(shí)的、直接的、直觀的政策后果，還必須同時(shí)考慮未來(lái)的、間接的、潛在的政策影響。二是政策目標(biāo)具有多重性�，F(xiàn)代社會(huì)是多元的，公共政策的目標(biāo)選擇也隨之具有多重性。不同的政策目標(biāo)在理論上可能會(huì)出現(xiàn)悖論，在實(shí)踐上也不乏沖突的存在，進(jìn)而形成公共政策的選擇困難。三是政策問(wèn)題具有動(dòng)態(tài)性。節(jié)奏明顯加快、價(jià)值多元化和動(dòng)態(tài)變化性是現(xiàn)代社會(huì)的三大特征，公共政策問(wèn)題相應(yīng)地形成了較強(qiáng)的動(dòng)態(tài)性。
2、公共政策的政治公正標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)可行標(biāo)準(zhǔn)
論文新聞媒體與“決策氣球”來(lái)自
從宏觀上說(shuō)，任何公共政策應(yīng)該遵循的最基本的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)中，都包括政治公正標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)可行標(biāo)準(zhǔn)。政治公正標(biāo)準(zhǔn)主要有以下兩個(gè)內(nèi)涵：一是除法律特別規(guī)定保密外，現(xiàn)代公共政策講求政策制定過(guò)程中的透明度，講求公眾發(fā)表意見(jiàn)的合法途徑，講求新聞監(jiān)督。因?yàn)橹挥芯邆湟欢ǖ墓_(kāi)性，公民及公民團(tuán)體才可能了解公共政策是否合法，是否合理，是否符合公眾的利益。二是公共政策必須符合利益普惠的原則，即“公共政策由其性質(zhì)所決定，其目的在于為全體公民謀取利益，而不是為少數(shù)人或特殊利益集團(tuán)謀取利益”。[4]社會(huì)可行標(biāo)準(zhǔn)主要是指，一項(xiàng)公共政策在政策宣示后可以較為順利地推行。具體說(shuō)來(lái)，即指既定政策有良好的國(guó)民基礎(chǔ)，至少不會(huì)遭到社會(huì)普遍的或一部分人的強(qiáng)烈抵制；同時(shí)也不會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題或歷史遺留問(wèn)題。
3、公眾輿論是公共政策決定的重要準(zhǔn)則
政策決定是公共政策制定過(guò)程中最為重要的一個(gè)階段，將決定政策執(zhí)行、反饋、修正的難易程度。影響政策決定的因素很多，如個(gè)人價(jià)值觀、黨派認(rèn)同、選區(qū)或地區(qū)的利益、公眾輿論、傳統(tǒng)或慣例等。其中，“公眾輿論確定了公共政策的基本范圍和方向”[5]，尤其在那些與公眾發(fā)生直接關(guān)系的政策中。這是因?yàn)閺摹皯?yīng)然的”意義上來(lái)說(shuō)，由于政府的公共權(quán)力和公共事物管理的被授權(quán)、被委托的地位和職能，以及由此所產(chǎn)生的公共政策的“公共”性質(zhì)，政策決定理當(dāng)尊重民意。從“功利”的角度來(lái)看，聰明的決策者都明白，在公眾已形成明確、集中而強(qiáng)大的價(jià)值傾向的情況下，順應(yīng)民意是唯一正確的選擇。
參照以上的理論，事先發(fā)布“延遲退休年齡”的消息來(lái)試探民意是有必要的�，F(xiàn)代政策問(wèn)題日益復(fù)雜，如退休年齡的延遲不僅僅只關(guān)乎養(yǎng)老金的支付，還會(huì)涉及到年輕人就業(yè)、普通職工的生活狀態(tài)、現(xiàn)行《勞動(dòng)法》的修改等一系列問(wèn)題，它們之間不乏沖突的存在。利益取向不同的群體對(duì)此事就態(tài)度迥異，部分公務(wù)員、科教人員非�？隙ǎ欢簖g“藍(lán)領(lǐng)工人”、下崗職工等則強(qiáng)烈反對(duì)，如果貿(mào)然出臺(tái)政策，其公正程度和社會(huì)可行性將會(huì)大打折扣。
“楊柳湖”工程的停建，很大程度上則得益于公眾輿論的反對(duì)。都江堰是“當(dāng)今世界年代久遠(yuǎn)、唯一留存、以無(wú)壩引水為特征的宏大水利工程”，但“楊柳湖”工程可能會(huì)違反“都江堰作為世界文化遺產(chǎn)的真實(shí)性、唯一性原則”。消息一經(jīng)披露，眾多專家、廣大公眾的一致反對(duì)，全國(guó)180多家媒體都介入了報(bào)道，最終公眾力量直接影響了決策，該項(xiàng)工程被叫停。試想，如果在工程立項(xiàng)之前試探一下民意，會(huì)這樣虛耗人力物力么？
三、新聞媒體應(yīng)該采取的態(tài)度和具體措施
如上文所言，施放“決策氣球”這一新穎做法值得提倡。對(duì)此，筆者認(rèn)為新聞媒體應(yīng)該積極參與報(bào)道，引導(dǎo)公眾討論，力求成為一個(gè)良好的溝通渠道。這基于以下兩點(diǎn)原因。
1、新聞媒體在公共政策制定中的地位
就公共政策的制定而言，至少有三類主體通過(guò)不同的方式直接或間接地介入了制定過(guò)程。新聞媒體屬于其中第三類——社會(huì)非法權(quán)主體，即“在正式的法律規(guī)定中其行為屬于非政策行為，但實(shí)際卻可以影響甚至深深影響政策決定的社會(huì)主體”。[6]新聞媒體主要是通過(guò)傳播社會(huì)輿論來(lái)介入的，它負(fù)有為那些“缺少聲音”的公眾講話的責(zé)任，成為一個(gè)能充分容納民意表達(dá)的平臺(tái)。因?yàn)楣竦恼螀⑴c權(quán)利雖是憲法原則之一；但實(shí)際中，作為個(gè)體的公民直接參與公共政策制定過(guò)程的機(jī)會(huì)很少，民意很難通過(guò)正式的制度渠道進(jìn)入到公共事務(wù)的決策和裁判中去。
2、改善我國(guó)公共政策報(bào)道狀況的需求
“新聞是人們對(duì)其生活作出合理決策所需的信息。”[7]這是哥倫比亞大學(xué)教授麥爾文﹒曼切爾在總結(jié)新聞定義時(shí)提出的原則之一，著重強(qiáng)調(diào)新聞的決策功能性。對(duì)此，西方的一些主要媒體做得很好，它們歷來(lái)以公共政策的權(quán)威報(bào)道為己任。而囿于一些過(guò)時(shí)的觀念（如認(rèn)為保持一定的神秘性有利于維護(hù)政策的權(quán)威；以為政策制定的由頭、制定中遭遇詰問(wèn)和反復(fù)修正等過(guò)程一旦被公眾知曉，會(huì)影響政策的嚴(yán)肅性），我國(guó)的公共政策報(bào)道，尤其是針對(duì)決策過(guò)程的報(bào)道，在傳媒實(shí)踐中并未得到充分實(shí)現(xiàn)。有論者認(rèn)為，目前媒體“較低水準(zhǔn)的公共政策報(bào)道，常常不能滿足主流人群的關(guān)注與興趣”[8]。
新聞媒體與“決策氣球”
對(duì)“決策氣球”的報(bào)道，新聞媒體要解放思想，跳出陳舊觀念的樊籬。同時(shí)，在具體操作實(shí)踐中，還須講求一定的報(bào)道策略，將可能潛在的負(fù)面影響消弭于無(wú)形。
首先，需要明確的是，施放“決策氣球”是政治文明進(jìn)步的體現(xiàn)，應(yīng)該是經(jīng)過(guò)精心策劃的。媒體在報(bào)道時(shí)必須有強(qiáng)烈的責(zé)任感，不能為了搶新聞而捕風(fēng)捉影。如2004年12月28日，有媒體報(bào)道科技部一位官員在的留學(xué)人員代表座談會(huì)上透露，為吸引更多優(yōu)秀海外人才，中國(guó)正在考慮效仿印度，為海外專才實(shí)行“雙重國(guó)籍”的優(yōu)惠政策。后經(jīng)核實(shí)，這是記者對(duì)該官員講話的誤解所致。該官員在會(huì)上并未談及中國(guó)考慮“雙重國(guó)籍”的問(wèn)題，其原話為：目前國(guó)際上許多國(guó)家都非常重視對(duì)境外留學(xué)人員的吸引，例如印度采取了“雙重國(guó)籍”的方式，而我國(guó)是采取“永久居留權(quán)”作法——也就是所謂的“綠卡”。此外，媒體的報(bào)道要有權(quán)威的信息源。關(guān)于雙重國(guó)籍這個(gè)問(wèn)題，有決定權(quán)的是公安部和人事部，所以對(duì)雙重國(guó)籍問(wèn)題放“決策氣球”的不可能是科技部。記者如果事前想清楚了這個(gè)問(wèn)題，就不會(huì)從改變雙重國(guó)籍的角度報(bào)道該官員的談話。其三，“決策氣球”的報(bào)道要留有回旋余地。如此次有關(guān)“延長(zhǎng)退休年齡”的報(bào)道最早出現(xiàn)在《北京晨報(bào)》上，信息源是勞動(dòng)和社會(huì)保障部新聞發(fā)言人胡曉義。為了避免絕對(duì)化，新聞中著重強(qiáng)調(diào)發(fā)言人“并沒(méi)有透露政府何時(shí)會(huì)對(duì)公民的退休年齡作出調(diào)整，只是說(shuō)這個(gè)工作是個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，目前正在著手研究。”
其次，在報(bào)道新聞時(shí)應(yīng)遵循“平衡報(bào)道”的原則�！捌胶鈭�(bào)道”源出于西方新聞學(xué)，是西方新聞報(bào)道所普遍遵循的基本原則之一。美國(guó)密蘇里新聞學(xué)院1980年出版的《新聞報(bào)道與寫作》一書(shū)中就指出：“新聞報(bào)道應(yīng)當(dāng)求得平衡、公正和客觀。”在中國(guó)大陸，孫旭培在研究我國(guó)報(bào)道方法演變的基礎(chǔ)上，結(jié)合國(guó)外的報(bào)道經(jīng)驗(yàn)，也于80年代就提出了新聞報(bào)道的平衡的概念[9]。 運(yùn)用“平衡”的報(bào)道方法，可以在突出報(bào)道一種主要因素時(shí)，還能顧及其他因素，特別是相反的因素；在突出報(bào)道一種主要意見(jiàn)時(shí)，還能點(diǎn)出其他意見(jiàn)，特別是相反的意見(jiàn)。這樣就能更準(zhǔn)確地反映事物及其內(nèi)外聯(lián)系，寓傾向性于全面、客觀、公正之中，使人更加信服。同時(shí)也可以較好地對(duì)輿論進(jìn)行調(diào)控，因?yàn)橥ㄟ^(guò)平衡報(bào)道，社會(huì)各方面的意見(jiàn)都能呈現(xiàn)在大眾面前，這會(huì)加強(qiáng)各群體之間的交流，避免極端意見(jiàn)的出現(xiàn)，有利于社會(huì)諒解和社會(huì)整合。
“重大的事情讓人民知道，重大的問(wèn)題經(jīng)人民討論”。回顧“楊柳湖工程”的停建、“延遲退休年齡”的爭(zhēng)論等事件，可知一項(xiàng)公共政策尤其是涉及公眾切身利益的，其制定過(guò)程的公開(kāi)、透明，有利于增強(qiáng)決策的科學(xué)性和民主性，有利于增進(jìn)人民群眾的理解和支持。因此，施放“決策氣球”的做法是值得提倡的，媒體對(duì)此應(yīng)該持肯定態(tài)度，并采取慎重和有效的策略進(jìn)行報(bào)道；而廣大民眾應(yīng)該積極參與討論，理解和包容可能會(huì)出現(xiàn)的某些偏差。
注釋：
[1] 【美】赫伯特.阿特休爾：《從彌爾頓到麥克盧漢》，紐約霍普金斯大學(xué)出版社，1990年版，第56頁(yè)
[2] 陸高峰：《“延長(zhǎng)退休年齡”新聞的反思 發(fā)言人不能亂發(fā)言》，《信息時(shí)報(bào)》，2004年9月21日
[3] 新華網(wǎng)發(fā)展論壇2004年9月8日關(guān)于“延長(zhǎng)退休年齡”的討論，可見(jiàn)如下鏈接：http://news.xinhuanet.com/comments/2004-09/08/content_1954891.htm
[4] 張國(guó)慶：《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社，1997年版，第50頁(yè)
[5] 轉(zhuǎn)引自陳振明：《政策科學(xué)—公共政策分析導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003年版，第366頁(yè)
[6] 張國(guó)慶：《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社，1997年版，第37頁(yè)
[7] 徐耀魁：《西方新聞理論評(píng)析》，新華出版社，1998年版，第135頁(yè)
[8] 轉(zhuǎn)引自孫旭培：《中國(guó)傳媒的活動(dòng)空間》，人民出版社，2004年版，第135頁(yè)
[9] 孫旭培：《論新聞報(bào)道的平衡》，《新聞學(xué)新論》，當(dāng)代中國(guó)出版社，1994年版，第236—248頁(yè)
Press and Media Facing "Policy Balloons"
Abstract As the economy develops and the politics improves, China has been gradually moving toward a “Participatory Society”. Government has been trying to drop the traditional decision-making mode of proposing and deciding at the same time, rather, it sets off a “balloon” to test the public response before finalizing a public policy that concerns the interests of most citizens. This essay reviews several debates on issues like “extending working tenures”, analyzes them through related public policy theories and justifies the necessity of releasing “policy balloons”. Press and media should discard the outdated conception, fully practice the balancing strategy and report actively and responsibly.
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