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試論美國(guó)利益集團(tuán)興盛的原因
利益集團(tuán)也稱壓力集團(tuán)、院外集團(tuán)，是指在資本主義制度下，為獲取某種特殊利益而對(duì)政府施加影響的政治性組織。美國(guó)是利益集團(tuán)最為興盛的國(guó)家。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1983年美國(guó)有17644個(gè)全國(guó)性利益集團(tuán)，60%以上的美國(guó)成年人至少參加一個(gè)社團(tuán)。[1](P277)20世紀(jì)70年代以來(lái)，超過(guò)半數(shù)的美國(guó)人認(rèn)為“政府在很大程度上是由只顧自己的少數(shù)大利益集團(tuán)把持的”，在1980年，只有21%的人認(rèn)為政府還是為“全體人民的利益辦事的”。[2](P447)因此，深入探討利益集團(tuán)在美國(guó)興旺發(fā)達(dá)的原因，對(duì)我們正確認(rèn)識(shí)美國(guó)政府和社會(huì)具有重要的意義。學(xué)術(shù)界對(duì)美國(guó)利益集團(tuán)的研究總體上比較薄弱，關(guān)于利益集團(tuán)在美國(guó)興盛的原因尚無(wú)專門的文章發(fā)表，因此，本文不揣淺陋，試對(duì)這一問(wèn)題作一粗淺的探討，不當(dāng)之處，敬請(qǐng)專家同人批評(píng)指正。
一、利益集團(tuán)興盛的社會(huì)背景
美國(guó)多樣化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是利益集團(tuán)不斷產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)根源。美國(guó)地大物博，氣候多樣，自然資源豐富，有利于各種經(jīng)濟(jì)形式的產(chǎn)生、存在和發(fā)展，因此，美國(guó)在建國(guó)初就形成了農(nóng)業(yè)、手工業(yè)、商業(yè)等國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門。獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)以后，美國(guó)走上資本主義發(fā)展軌道，并在三次科學(xué)技術(shù)革命的推動(dòng)下，逐漸成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，各種經(jīng)濟(jì)勢(shì)力如工商業(yè)者、農(nóng)場(chǎng)主、工人等日益強(qiáng)大起來(lái)，對(duì)國(guó)家政權(quán)的要求也越來(lái)越多，為實(shí)現(xiàn)自己的要求，他們組成各種經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)，并不斷擴(kuò)大規(guī)模，由地區(qū)性組織發(fā)展成為全國(guó)性組織。并且，隨著美國(guó)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化的不斷發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的多樣性、專業(yè)化愈益明顯，國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門及各行業(yè)分工越來(lái)越細(xì)，如在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，棉花、小麥、玉米、水稻、黃豆等種植業(yè)，柑橘、胡桃、葡萄、蔬菜、奶類等生產(chǎn)，畜牧業(yè)、養(yǎng)豬業(yè)、家禽飼養(yǎng)業(yè)等都已專業(yè)化，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)也存在著同樣的情況。這些專門化的行業(yè)各有其特殊利益，促成了單一行業(yè)利益集團(tuán)的大量涌現(xiàn)。
美國(guó)也是一個(gè)資本主義私有制社會(huì)，貧富分化、階級(jí)剝削是美國(guó)社會(huì)的必然現(xiàn)象。在美國(guó)，資產(chǎn)階級(jí)、農(nóng)場(chǎng)主階級(jí)、工人階級(jí)是最基本的階級(jí)，資產(chǎn)階級(jí)、農(nóng)場(chǎng)主階級(jí)又分為大、中、小不同的階層，工人階級(jí)也分技術(shù)工人、非技術(shù)工人。此外，美國(guó)還存在大量的諸如管理人員、教師、律師、醫(yī)生等中產(chǎn)階級(jí)階層。不同的階級(jí)、階層具有不同的社會(huì)地位，形成不同的利益，并引發(fā)相互間的矛盾和沖突。為實(shí)現(xiàn)自己的特殊利益，在斗爭(zhēng)中壯大自己的力量，各階級(jí)、階層的人自然而然地團(tuán)結(jié)起來(lái)，結(jié)成利益集團(tuán)。麥迪 遜曾說(shuō)：“造成黨爭(zhēng)的最普遍而持久的原因，是財(cái)產(chǎn)分配的不同和不平等。有產(chǎn)者和無(wú) 產(chǎn)者在社會(huì)上總會(huì)形成不同的利益集團(tuán)。債權(quán)人和債務(wù)人也有同樣的區(qū)別。土地占有者 集團(tuán)、制造業(yè)集團(tuán)、商人集團(tuán)、金融業(yè)集團(tuán)和許多較小的集團(tuán)，在文明國(guó)家里必然會(huì)形 成，從而使他們劃分為不同的階級(jí)，受到不同情感和見解的支配。”[3](P46-47)麥迪 遜在這里正確地道出了利益集團(tuán)產(chǎn)生的階級(jí)根源。
美國(guó)是典型的多樣性、多元化的國(guó)家，除上述經(jīng)濟(jì)、階級(jí)利益差別外，還存在形形色色的民族、種族、宗教及政治派別。美國(guó)是移民之邦，從殖民地時(shí)期開始，世界各地的人民就向北美移民，因此，美國(guó)種族成分相當(dāng)復(fù)雜，民族來(lái)源極為分散。在歷史演進(jìn)中，以盎格魯—撒克遜民族為主體的白人種族成為美國(guó)社會(huì)的主流，他們對(duì)少數(shù)民族實(shí)行 歧視、壓迫政策。而非洲裔、西班牙語(yǔ)裔、亞裔、猶太裔美國(guó)人及印第安人等則為少數(shù) 民族，受到歧視和不公平的待遇。移民來(lái)到美國(guó)后，也帶來(lái)了各自的宗教、文化和傳統(tǒng) ，形成各具特色的文化氛圍。美國(guó)是信奉宗教信仰自由的國(guó)家，各種宗教都能在美國(guó)自 由傳播，造成宗教信仰紛雜、教派林立。在意識(shí)形態(tài)上，各種社會(huì)思潮也在美國(guó)廣為流 傳。因此，美國(guó)被人們比喻為“比薩餅”、“雜燴鍋”、“色拉拼盤”，這種多元化的 社會(huì)結(jié)構(gòu)為利益集團(tuán)的存在和發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。
二、利益集團(tuán)興盛的政治保障
利益集團(tuán)的存在和發(fā)展是資本主義民主國(guó)家的普遍現(xiàn)象，在英、法、德等發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家都存在為數(shù)眾多的利益集團(tuán)。然而，與美國(guó)相比，這些國(guó)家中利益集團(tuán)的數(shù)量和種類要少得多，其活躍程度、影響力也大大遜色于美國(guó)。這種差別主要是由美國(guó)獨(dú)特的政治體制造成的。美國(guó)實(shí)行中央和州分權(quán)的聯(lián)邦制，兩級(jí)政府又實(shí)行立法、行政和司法三權(quán)分立。這種權(quán)力極為分散的政治制度為利益集團(tuán)提供了極為有利的政治環(huán)境。利益集團(tuán)可以向各級(jí)政府施加壓力，也可以向同一級(jí)政府的立法、行政和司法部門分別施加影響。一個(gè)利益集團(tuán)在某一級(jí)或某一個(gè)政府部門受挫折，卻可以在另一級(jí)或另一個(gè)政府部門取得成功。而在單一制和非分權(quán)國(guó)家情況就大不相同了。例如在英國(guó)，政治權(quán)利集中在中央政府手中，各種勢(shì)力只需向中央政府的某個(gè)部門施加影響就夠了，因此，英國(guó)的利益集團(tuán)絕大多數(shù)都是全國(guó)性組織，這就大大減少了利益集團(tuán)的數(shù)量，其活躍程度與美國(guó)相比也就黯然失色了。對(duì)此，英國(guó)政治學(xué)家維爾指出：美國(guó)“利益集團(tuán)是靠著政 府體制的分散性這個(gè)特點(diǎn)興旺起來(lái)的”[4](P110)。
政黨制是美國(guó)政治體制的重要組成部分，美國(guó)各級(jí)政府官員是由政黨組織提名選舉和任命的。政黨要想贏得選舉上臺(tái)執(zhí)政，必須贏得盡可能多的人的選票，盡可能反映國(guó)家 和公眾的利益，因此，兩大政黨所代表的階級(jí)、階層具有廣泛性和模糊性，它回避了與公眾利益對(duì)立的少數(shù)集團(tuán)的特殊利益。另外，美國(guó)政黨制是在選區(qū)劃分基礎(chǔ)上，按照地區(qū)代表制原則選舉官員的，這也使一些階層、民族、行業(yè)的特殊利益得不到體現(xiàn)。在這種情況下，“必須由利益集團(tuán)制度來(lái)彌補(bǔ)它們?cè)诩欣婧痛硇苑矫娴牟蛔恪盵5](P357)。并且，美國(guó)各政黨內(nèi)部意見也并不是完全一致。在一黨之內(nèi)，黨員之間對(duì)于某些問(wèn)題的態(tài)度和意見分歧，也許比同另一黨黨員的分歧還要大，黨員并不是完全按照黨派 的意志投票的，在制訂某些法律、政策和進(jìn)行決策時(shí)，他們更多的是考慮自己選區(qū)的利 益和與自己有密切關(guān)系的利益集團(tuán)的利益。這種情況鼓勵(lì)利益集團(tuán)同時(shí)向兩大黨的議員 或行政官員進(jìn)行游說(shuō)，在兩黨內(nèi)尋求對(duì)其立場(chǎng)和利益的支持，增加了實(shí)現(xiàn)其要求的可能 性。
與組建利益集團(tuán)密切相關(guān)的結(jié)社權(quán)也得到美國(guó)憲法和司法部門的有力支持。美國(guó)聯(lián)邦憲法第一條修正案規(guī)定：“國(guó)會(huì)不得制定關(guān)于下列事項(xiàng)的法律：確立國(guó)教和禁止信教自由；剝奪言論自由或出版自由；或剝奪人民和平集會(huì)和向政府請(qǐng)?jiān)干煸┑臋?quán)利。”[6](P84)這一修正案是利益集團(tuán)得以合法存在和開展活動(dòng)的法律依據(jù)。根據(jù)美國(guó)最高法院歷來(lái)對(duì)這一修正案的解釋，政府不得鉗制人們的言論自由，不得對(duì)任何出版物進(jìn)行事先檢查。這樣，利益集團(tuán)可以自由地公開其主張，可以自由地出版和散發(fā)出版物、刊登廣告，以宣傳其主張。美國(guó)憲法并沒(méi)有關(guān)于公眾結(jié)社權(quán)的明確條款，但是，美國(guó)人一直把憲法看做是結(jié)社權(quán)的根本保障。美國(guó)學(xué)者霍恩曾經(jīng)指出：“結(jié)社自由是美國(guó)憲法所保護(hù)的公民權(quán)利中的最重要的一項(xiàng)�！盵7](P1)自美國(guó)建國(guó)以來(lái)，公眾的結(jié)社權(quán)一直被看做是 由集會(huì)、請(qǐng)?jiān)傅茸杂蓹?quán)利引申而來(lái)的受憲法保護(hù)的權(quán)利。這一點(diǎn)，聯(lián)邦最高法院是承認(rèn) 的。這種情況鼓勵(lì)了各利益集團(tuán)在憲法許可的范圍內(nèi)采取行動(dòng)，通過(guò)各級(jí)政府實(shí)現(xiàn)自己 的愿望和要求。
三、利益集團(tuán)興盛的思想基礎(chǔ)
美國(guó)人民對(duì)民主、自由、平等的追求促成了各種利益集團(tuán)的產(chǎn)生和發(fā)展。在殖民地時(shí)期，北美就不存
在傳統(tǒng)的封建特權(quán)，沒(méi)有等級(jí)制度，政治、經(jīng)濟(jì)生活中也存在一些民主的因素，如代議制、地方自制，小有力的經(jīng)濟(jì)、政治勢(shì)力組織起來(lái)，結(jié)成利益集團(tuán)，對(duì)美國(guó)的國(guó)內(nèi)外政策施加了更大的影響。同時(shí)，美國(guó)社會(huì)一體化的發(fā)展，為利益集團(tuán)的活動(dòng)提供了全國(guó)性的舞臺(tái)，因此，這一時(shí)期出現(xiàn)的利益集團(tuán)大多是全國(guó)性的，如農(nóng)場(chǎng)主聯(lián)合會(huì)、全國(guó)制造商協(xié)會(huì)、美國(guó)商會(huì)、全國(guó)獨(dú)立企業(yè)聯(lián)合會(huì)、美國(guó)勞工聯(lián)合會(huì)、產(chǎn)業(yè)工人聯(lián)合會(huì)等。在進(jìn)步運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，其他類型的一些利益集團(tuán)也建立起來(lái)。如黑人成立了全國(guó)有色人種協(xié)進(jìn)會(huì)，反對(duì)種族歧視和種族隔離政策，環(huán)境保護(hù)主義者成立了山嶺俱樂(lè)部、全國(guó)公園和自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)，教育工作者成立了全國(guó)教育協(xié)會(huì)、美國(guó)教員聯(lián)合會(huì)等。對(duì)此，美國(guó)學(xué)者奧恩斯坦作了如下總結(jié)：“在國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)之后的幾十年中，美國(guó)的工業(yè)和經(jīng)濟(jì)隨著大批歐洲移民來(lái)到美洲一道發(fā)展起來(lái)。政府?dāng)U大了，而包括具有廣泛的群眾運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)在內(nèi)的集團(tuán)，也開始增加了，農(nóng)業(yè)團(tuán)體、勞工組織以及更加廣泛得多、面向經(jīng)濟(jì)的集團(tuán)開始在美國(guó)的社會(huì)和政治活動(dòng)中活躍起來(lái)。利益集團(tuán)和院外活動(dòng)集團(tuán)在華盛頓的政治中成為一種固定的事物，幾乎什么問(wèn)題都管�！盵13](P248)
20世紀(jì)尤其是六七十年代美國(guó)社會(huì)的巨大變革使利益集團(tuán)的活動(dòng)范圍更為廣闊，手段更加豐富、老練，利益集團(tuán)的影響已滲透到美國(guó)社會(huì)生活的方方面面。旨在克服“大危機(jī)”而實(shí)施的羅斯福新政加強(qiáng)了行政部門的力量，樹立了聯(lián)邦政府在美國(guó)社會(huì)生活中的權(quán)威地位，利益集團(tuán)對(duì)行政部門的游說(shuō)活動(dòng)驟然增多。20世紀(jì)中葉以后，隨著國(guó)會(huì)改革后小組委員會(huì)的決策權(quán)擴(kuò)大、政黨政治的“衰落”和基層行政部門權(quán)力增大，利益集團(tuán)的活動(dòng)范圍空前擴(kuò)大，從而刺激了利益集團(tuán)的更大發(fā)展。尤其是六七十年代，美國(guó)的社會(huì)問(wèn)題更加突出，圍繞著種族歧視、婦女權(quán)利、越戰(zhàn)、政治改革、消費(fèi)者權(quán)益等一系列問(wèn)題，社會(huì)上出現(xiàn)了錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾、沖突和斗爭(zhēng)。在這種情況下，一些老的利益集團(tuán)如經(jīng)濟(jì)、民權(quán)組織擴(kuò)大了他們的規(guī)模，繼續(xù)活躍在政治舞臺(tái)上，大批新的利益集團(tuán)也相繼涌現(xiàn)，達(dá)到了“十足的爆炸程度”，利益集團(tuán)的組織性和政治影響力也大大加強(qiáng)。另外，在美國(guó)這個(gè)高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化國(guó)家里，現(xiàn)代化的“后遺癥”嚴(yán)重地困擾著美國(guó)民眾。為解決諸如水土流失、環(huán)境污染、自然資源遭破壞等問(wèn)題，以及吸毒、犯罪、暴力、色情泛濫、道德敗壞等社會(huì)丑惡現(xiàn)象，廣大人民組織起大量的公共利益集團(tuán)。利益集團(tuán)已經(jīng)成為美國(guó)政治體制中不可或缺的重要組成部分。
總之，美國(guó)利益集團(tuán)的發(fā)展是資本主義民主政治的必然產(chǎn)物，是美國(guó)多元化社會(huì)現(xiàn)實(shí)的反映，是美利堅(jiān)民族精神的體現(xiàn)，是在美國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的。
收稿日期：2002-10-06
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