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農(nóng)民負擔(dān)的現(xiàn)狀與癥結(jié)——湖北J市調(diào)查
內(nèi)容提要：本文詳細敘述了J市1980年代以來農(nóng)民負擔(dān)的發(fā)展及其狀況，認為農(nóng)民負擔(dān)屢減不輕，與中央政府對地方政府包括鄉(xiāng)村組織積極行政的期待有關(guān)。當?shù)胤秸ㄠl(xiāng)村組織被視為地方經(jīng)濟發(fā)展的主導(dǎo)者和農(nóng)民致富奔小康的帶頭人時，技術(shù)性的減輕農(nóng)民負擔(dān)的規(guī)定必然會被對策消解，農(nóng)民負擔(dān)有被推至接近惡性案件邊緣的內(nèi)在沖動。本文認為，減輕農(nóng)民負擔(dān)對于具有龐大農(nóng)村人口的中國現(xiàn)代化具有基礎(chǔ)性意義，要徹底減輕農(nóng)民負擔(dān)，就必須在鄉(xiāng)村兩級實行消極行政。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民負擔(dān) 稅費改革 消極行政
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農(nóng)民負擔(dān)可能是1990年代以來媒體使用頻率最高的詞匯，遺憾的是，時至今日，農(nóng)民負擔(dān)越減越重，并無減輕的跡象。為什么農(nóng)民負擔(dān)會越減越重？為什么中央在1990年代一連下發(fā)20多個減輕農(nóng)民負擔(dān)的文件，還是沒有解決農(nóng)民負擔(dān)過重的問題？我們試圖以J市農(nóng)村調(diào)查來作些討論。前些年有順口溜說“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”，頭稅即指國家稅收，二稅指合同負擔(dān)內(nèi)的三提五統(tǒng)經(jīng)費，三稅是合同外的各種集資罰款。我們以此為線索來展開敘述。
一、現(xiàn)狀
1、頭稅
J市農(nóng)民負擔(dān)如全國一樣，是從1980年代末重起來的。1980年代農(nóng)民負擔(dān)相對較輕，以A鎮(zhèn)為例，1988年農(nóng)業(yè)四稅（農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅、契稅）和屠宰稅分別為42.067萬元、0.29萬元、1.172萬元、0萬元和2.095萬元，合計45.614萬元。到2000年，以上五稅分別為147.13萬元、56.85萬元、0萬元、5.31萬元、32.02萬元，合計241.31萬元，為1988年的5.3倍，其中農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅更分別為1988年的196倍和15.3倍，簡直不可思議。根據(jù)1988-2000年A鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一般預(yù)算收入表的統(tǒng)計，農(nóng)業(yè)四稅+屠宰稅在1994年由上年的60.9萬元突然升為98.1萬元，升幅達61.2%。此后連年上升，到2000年升至241.31萬元。就是相對穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)稅也是1988年的3.5倍。J市是全國商品糧基地，J市農(nóng)民收入主要來自農(nóng)業(yè)特別是糧食收入�？紤]到農(nóng)資漲價而目前的糧食價格基本未漲，農(nóng)民2000年的收入較1988年并無實質(zhì)增長，從以上國家稅收的快速增長來看，頭稅已經(jīng)不輕了。
2、二稅
再來看“二稅”的情況。二稅即三提五統(tǒng)經(jīng)費。按照通行的說法，“三提五統(tǒng)”是農(nóng)民向鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織繳納的發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟和社會公益事業(yè)的費用。村提留包括三項內(nèi)容，即公積金、公益金和管理費，是村集體經(jīng)濟組織依法從本組織成員生產(chǎn)經(jīng)營收入中提取，用于維持村級集體經(jīng)濟組織擴大再生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)和管理開發(fā)的費用。其中公積金用于村級集體生產(chǎn)發(fā)展所需，具體用于農(nóng)田水利基本建設(shè)，植樹造林，購置生產(chǎn)性固定資產(chǎn)和興辦集體企業(yè)。公益金用于村級集體福利事業(yè)所需，具體用于五保戶供養(yǎng)、特困戶補助，合作醫(yī)療，以及其他福利事業(yè)。管理費用于村干部報酬和管理開支。五統(tǒng)包括鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)、計劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公助事業(yè)，是由鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織依法向所屬單位和農(nóng)戶收取的。
根據(jù)《1996-2000年A鎮(zhèn)農(nóng)民負擔(dān)準鑒項目及指標一覽表》，A鎮(zhèn)1997—2000年4年間，三提五統(tǒng)的總數(shù)沒有發(fā)生變化，其中三提220萬元，五統(tǒng)146.6萬元，分項為：三提中公積金58.7萬元，占全部三提五統(tǒng)的16%，公益金73.3萬元，占20%，管理費88萬元，占24%，三項合計占60%；教育附加（鄉(xiāng)村兩級辦學(xué)）為108萬元，占29.5%，民政優(yōu)撫13.7萬元，占3.7%，民兵訓(xùn)練5.2萬元，占1.4%，計劃生育7萬元，占1.9%，公路建設(shè)12.7萬元，占3.5%，五項合計占40%.
以下來看A鎮(zhèn)三提五統(tǒng)占農(nóng)民人均純收入的比重及分項用途。
A鎮(zhèn)是典型的糧產(chǎn)區(qū)，幾乎沒有工業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)收入也僅限于集市貿(mào)易，因此，農(nóng)民的收入主要來自糧食。1995-1996年是全國糧食價格最高的時期，中稻價格一度超過0.8元/斤，隨后中稻價格不斷下降，至2000年市場價和收購價僅止0.40元，價格降了一倍，因此之故，從1997年至2000年，農(nóng)民收入實際上是下降的，下降的幅度相當大。但在上報的農(nóng)民人均純收入中，這個數(shù)字無論如何是難以減少的。據(jù)《A鎮(zhèn)國民經(jīng)濟統(tǒng)計資料（1996）》，1996年全鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入為2146元，參與農(nóng)村經(jīng)濟收入分配人數(shù)為3.55萬人，全鎮(zhèn)農(nóng)村居民純收入含間接分配及非生產(chǎn)性純收入166萬元，合計7，624萬元。1997年三提五統(tǒng)366.6萬元，占上一年度1996年農(nóng)民居民純收入的比重為366.6/7，624=4.81%，接近中央規(guī)定的三提五統(tǒng)費不超過上年人均純收入5%的上限。
按中央政策規(guī)定，三提五統(tǒng)一定三年不變，所以A鎮(zhèn)1997-2000年在《農(nóng)民負擔(dān)準鑒項目及指標一覽表》上反映出來的三提五統(tǒng)中總額沒有變化。因為這些年農(nóng)民收入事實上是下降的，可以肯定，到2000年三提五統(tǒng)已突破了上年農(nóng)民純收入5%的上限，但因為農(nóng)民人均收入計算的任意性，而不能在數(shù)據(jù)上反映出來。舉例來說，A鎮(zhèn)關(guān)于1997年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的統(tǒng)計公報說，1997年農(nóng)民人均純收入在1996年2146元的基礎(chǔ)上增加629元，達到2775元，增幅達29.3%。1998年的國民經(jīng)濟統(tǒng)計資料認為農(nóng)民收入繼續(xù)增長，全年農(nóng)民人均純收入為2820元，較1997年人均增長45元。A鎮(zhèn)農(nóng)民收入增長的不算快。S縣1999年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計年報，農(nóng)村居民人均純收入2940元，1998年為3020元。
有意思的是前些年A鎮(zhèn)人民人均純收入的多少。據(jù)A鎮(zhèn)統(tǒng)計站的資料，1993農(nóng)民人均純收入為888元，1990年農(nóng)民人均純收入647元，1989年為683元，1988年為600元，1987年為542元，1985年為431元。
農(nóng)民人均純收入由1985年的431元增加至1993年的888元，增加1.04倍，走了近10年時間，而從1993年的888元增至1996年的2146元，增加1.44倍，僅用了4年時間，到1997年農(nóng)民人均純收入2775元，增加2.15倍，僅用5年時間�？梢娹r(nóng)民統(tǒng)計收入增加之快，是十分驚人的了。
農(nóng)民統(tǒng)計收入自1993年以來的快速增長，不是農(nóng)民實際收入的增長。出現(xiàn)統(tǒng)計農(nóng)民人均純收入快速增長的原因，與1991年國務(wù)院發(fā)布的《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》規(guī)定“農(nóng)民直接向集體經(jīng)濟組織繳納的鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留，以鄉(xiāng)為單位，不得超過上一年農(nóng)民人均純收入的5%”有關(guān)。在百分比確定之后，要得到較大的分子，就必須擴大分母，鄉(xiāng)村要得到更多三提五統(tǒng)收入，就必須將農(nóng)民人均純收入報得較高。
根據(jù)A鎮(zhèn)統(tǒng)計資料，A鎮(zhèn)農(nóng)民2000年人均承擔(dān)三提五統(tǒng)費用為112.3元，1985年為34.2元，2000年是1985年的3.3倍。
2000年人
均承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅收為90.4元，1985年為12.2元，2000年是1985年的7.4倍。
若計算農(nóng)民承擔(dān)的其它稅收， 2000年農(nóng)民人均承擔(dān)稅收為1988年的5.45倍，1985年的10倍左右。
僅僅說三提五統(tǒng)，增長的并不是很快，因為中央在1991年以后一再強調(diào)農(nóng)民負擔(dān)不超過上年農(nóng)民人均純收入的5%這根底線，三提五統(tǒng)成為農(nóng)民負擔(dān)的代名詞，而在5%的底線規(guī)定之前，農(nóng)民承擔(dān)三提五統(tǒng)費遠高于上年純收入的5%。以A鎮(zhèn)為例，1990年農(nóng)民承擔(dān)的三提五統(tǒng)費為上年人均純收入的11.2%，1989年為上年的13.0%，1988年為12.5%.在農(nóng)民負擔(dān)問題引起全社會和國家領(lǐng)導(dǎo)人的普遍關(guān)注之后，三提五統(tǒng)以提高農(nóng)民人均純收入統(tǒng)計數(shù)來變相收取費用。 在1990年代前期特別是1980年代說“頭稅輕、二稅重”是對的。但經(jīng)過1990年代對三提五統(tǒng)的治理，三提五統(tǒng)相對份額減少了。以A鎮(zhèn)為例，1985年農(nóng)民承擔(dān)的國家稅收與三提五統(tǒng)的比為：1:2.8，1990年擴大為1:3.5，1996年則變?yōu)?:1.05，2000年為1:1.24。需要說明的是，以上農(nóng)民負擔(dān)的國家稅收，只計算了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅，而沒有計算以農(nóng)村居民為主或同樣向農(nóng)村居民征收的其他稅種如車船使用稅、耕地占用契、契稅等等。
3、三稅
“三稅”是指在“頭稅”和“二稅”之外的其他農(nóng)民負擔(dān)之和。“三稅”構(gòu)成復(fù)雜，很難單獨討論。以下我們分別以A鎮(zhèn)、B鎮(zhèn)、C鎮(zhèn)農(nóng)民的實際負擔(dān)總額來討論“三稅”。
（1）A鎮(zhèn)
以A鎮(zhèn)《1996-2000年農(nóng)民負擔(dān)準鑒項目及指標一覽表》的數(shù)據(jù)來展開討論。
A鎮(zhèn)1996-2000年計劃向農(nóng)民收取費稅分別為1279萬元、1326萬元、1419萬元、1027萬元、1061萬元。其中1998年收取1419萬元，為歷年最高，原因是這一年鎮(zhèn)里安排分攤130萬元債務(wù)。1999年-2000年收取稅費為五年最低，原因在于隨著糧食跌價，農(nóng)民不堪重負，上級減輕農(nóng)民負擔(dān)的壓力驟增，而每年減少共同生產(chǎn)費預(yù)提近300萬元。但在年底均補提了這些減少的共同生產(chǎn)費。
這樣看，1996年-2000年A鎮(zhèn)農(nóng)民負擔(dān)居高不下，穩(wěn)定在1300萬元左右。
說A鎮(zhèn)農(nóng)民負擔(dān)居高不下，可以計算農(nóng)民人均和畝平負擔(dān)情況如下：人均=1300萬元/3.26萬人=398.8元/人，畝平=1300萬元/8.5萬畝=153元/畝。
以1999年為例來計算農(nóng)民承擔(dān)費用的項目。根據(jù)農(nóng)民負擔(dān)準鑒項目及指標表一覽表，1999年農(nóng)民承擔(dān)收費項目共計7項。
第1—3項分別為國家稅費（農(nóng)業(yè)稅+基本水費）、三提、五統(tǒng)，最后一項即第7項為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅。四項合計，即前述“頭稅”和“二稅”，計652.4萬元，占當年《農(nóng)民負擔(dān)準鑒項目及指標表》上稅費總額1027萬元的63.5%。
其余36.5%分別為：
第4項政策性集資81萬元，其中農(nóng)田及公路建設(shè)集資52.9萬元，防汛28.1萬元。在1997年以前，A鎮(zhèn)每年還向農(nóng)民攤派約50萬元教育集資，1998年取消。
第5項政策規(guī)費39.6萬元，含18.8萬元的農(nóng)業(yè)發(fā)展基金，1.5萬元水面增殖費，1.7萬元血吸蟲防疫統(tǒng)籌費，17.6萬元畜禽防疫費。
第6項為預(yù)提共同生產(chǎn)費254萬元。
以上依據(jù)《農(nóng)民負擔(dān)準鑒項目及指標》列出的數(shù)據(jù)，僅是農(nóng)民負擔(dān)的一部分。我們剛好有一份1999年A鎮(zhèn)面向農(nóng)民的《秋季資金清收表》，雖然缺夏季資金清收表（J市分夏秋兩季向農(nóng)民收取稅費），但秋季資金清收表列出全年應(yīng)向農(nóng)民收取稅費總額為1599萬元，較農(nóng)民負擔(dān)準鑒表上的1027萬元足足高了56%。來看一看高了那些項目的收費。
從A鎮(zhèn)1999年秋季資金清收表看，較農(nóng)民負擔(dān)準鑒表多出的項目有：車船兩稅，秋季應(yīng)征12.5萬元；長荊鐵路集資，秋季應(yīng)征65萬元；油菜種子款，秋季應(yīng)征6.3萬元；鎮(zhèn)收公益金（五保戶、扶貧基金、婦幼保建、電影統(tǒng)籌），秋季應(yīng)征21.4萬元；鎮(zhèn)收管理費（村帳鎮(zhèn)管經(jīng)費、帳表冊統(tǒng)籌費、農(nóng)調(diào)統(tǒng)籌費、黨訓(xùn)統(tǒng)籌費、三五普法費、報刊費），秋季應(yīng)征22.2萬元。以上數(shù)項合計，秋季應(yīng)征款較農(nóng)民負擔(dān)準鑒表多出127.4萬元。這只是秋季清收表中的項目而非全部項目。
此外，農(nóng)民義務(wù)工和勞動積累工分別按10個和20個標準工計算到勞動力，A鎮(zhèn)2000年《農(nóng)民負擔(dān)準鑒項目及指標表》說明中明確規(guī)定義務(wù)工之公路建勤由鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)配使用，每個標準工按15元計價，2000年計劃統(tǒng)一調(diào)用72，390個義務(wù)工于公路建勤，可得108.6萬元代資代勞款。1996年A鎮(zhèn)得到56.3萬元以資代勞款。2000年我們在A鎮(zhèn)公坪村入戶調(diào)查，村集體與一農(nóng)戶簽定的土地承包合同規(guī)定農(nóng)戶應(yīng)承擔(dān)15個義務(wù)工，30個積累工，義務(wù)工和積累工按每個10元年終一次性結(jié)帳。由此可以計算出這一農(nóng)戶需支出以資代勞款450元。該農(nóng)戶有7.7畝承包土地，可以推算A鎮(zhèn)8.5萬畝耕地，可收以資代勞款497萬元。這就是《資金清收表》上的農(nóng)民負擔(dān)遠高于《農(nóng)民負擔(dān)準簽項目及指標表》的原因。
綜合以上農(nóng)民負擔(dān)，我們來看A鎮(zhèn)農(nóng)民負擔(dān)究竟占農(nóng)民人均純收入的比重為多少。以1999年為例，按《農(nóng)民負擔(dān)準鑒項目及指標一覽表》的統(tǒng)計，1999年農(nóng)民負擔(dān)總額（含共同生產(chǎn)費）為1027萬元，人均為1027萬元/3.26萬人=315元，以A鎮(zhèn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1997年農(nóng)民人均純收入為2820元相除，農(nóng)民負擔(dān)占其收入的比重為11.2%。
我們知道，農(nóng)民負擔(dān)準鑒表上的負擔(dān)遠不是全部，若以1999年資金清收表的數(shù)據(jù)，全鎮(zhèn)當年安排向農(nóng)民收取稅費計1599.2元，減去預(yù)提費用生產(chǎn)費254萬元，有1345.2萬元，農(nóng)民人均負擔(dān)為412.6元，占其上年純收入的百分比為14.6%。畝平158.3元。
若算入共同生產(chǎn)費部分，則人均為490.5元，其負擔(dān)占上年收入的百分比為17.4%。畝平188.1元。
（2）B鎮(zhèn)
再來看看B鎮(zhèn)1999年《農(nóng)民負擔(dān)準鑒項目及指標表》。該表共分九大項，分別為：一、國家稅費（農(nóng)業(yè)稅、基本水費）191.2萬元；
二、三提五統(tǒng)，329.4萬元；
三、政策規(guī)費（農(nóng)發(fā)基金、水面增殖費）18.1萬元；
四、集資71萬元；
五、防汛費23.9萬元；
六、共同生產(chǎn)費575萬元；
七、防疫費30.9萬元；
八、特產(chǎn)稅53.2萬元；
九、屠宰稅31萬元。
九項合計1323.8萬元。1999年B鎮(zhèn)共有3.06萬農(nóng)業(yè)人口， 7.2萬畝耕地，計算可得以下幾個數(shù)據(jù)：
人平負擔(dān)432.4元，畝平負擔(dān)184元。
當然，上表只是B鎮(zhèn)農(nóng)民實際負擔(dān)的一部分，因為1999年J市承擔(dān)長荊鐵路集資，鎮(zhèn)均超過百萬元，但僅以上負擔(dān)就已經(jīng)夠高的了，此謂“三稅是個無底洞”。
以上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達到村的資金清收任務(wù)，從村到農(nóng)戶往往還要加碼。據(jù)C鎮(zhèn)1999年7月對全鎮(zhèn)當年上半年村級財務(wù)的審計，鎮(zhèn)政府下達到村的農(nóng)民負擔(dān)（含兩稅）為1025.5萬元，村級與農(nóng)民簽合同實提數(shù)為1293.5萬元，加碼268萬元，加碼26.1%，全鎮(zhèn)26個村，只有6個村未在鎮(zhèn)下達農(nóng)民負擔(dān)總額中加碼。就來看一看C鎮(zhèn)的情況。
（3）C鎮(zhèn)
根據(jù)C鎮(zhèn)為農(nóng)民負擔(dān)座談會提供的數(shù)據(jù)，2000年全鎮(zhèn)共向村級下達農(nóng)民負擔(dān)任務(wù)為1387.58萬元，較1999年的1304.20萬元增加83.38萬元，畝平負擔(dān)236元，人平負擔(dān)456元。
根據(jù)C鎮(zhèn)經(jīng)管站2001年8月對鐘橋、毛李、雙店、高堰四村財務(wù)的清理，2000年四村共向農(nóng)民收263萬元，其中鐘橋村97萬元，毛李村75萬元，雙店村19萬元，高堰村72萬元，村平66萬元。四村支出總額為263萬元，其中上繳106萬元，占40%，管理費21萬元，占80%，共同生產(chǎn)費74萬元，占28%，其它62萬元，占24%。
據(jù)C鎮(zhèn)政府《農(nóng)村稅費改革前后農(nóng)民負擔(dān)測算對比表》的資料，2000年鎮(zhèn)下達這四村稅費負擔(dān)（不含共同生產(chǎn)費），2000年鐘橋村承擔(dān)稅費45.4萬元，毛李村為31.3萬元，雙店村為19.6元，高堰村為44萬元，四村相加為140.3萬元。與鎮(zhèn)經(jīng)管站2001年對四村收支清理的結(jié)果相比，村一級實際向農(nóng)民收取除共同生產(chǎn)費之外的其他費用為263萬元-74萬元=189萬元，較鎮(zhèn)下達的140.3萬元的任務(wù)高出48.67萬元，高34.7%。
三稅還有一大塊，即各種各樣的罰款，尤以計劃生育和社會治安罰款令農(nóng)民難以承受。在當前農(nóng)村經(jīng)濟形勢不景氣的情況下，縣鄉(xiāng)財政不能足額撥付辦公經(jīng)費乃至人頭費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種稍有實權(quán)的機構(gòu)便利用自己掌握的權(quán)力向農(nóng)民收取各種各樣的罰款，甚至在罰沒收入上有“放水養(yǎng)魚”之說，即有意識地培育供罰款的事情出來，以收取罰款養(yǎng)人。罰款種類繁多，很難盡數(shù)，不在此作更多討論。
4、共同生產(chǎn)費
需要專門討論共同生產(chǎn)費。所謂共同生產(chǎn)費，是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要共同開支的費用，特別是J市這類水稻產(chǎn)區(qū)，抗旱排澇成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的先決條件，而諸如抗旱排澇一類事情，單家獨戶無力去做，因此成為村組干部最為基礎(chǔ)的工作之一。
按規(guī)定，共同生產(chǎn)費應(yīng)是用多少收多少，很難有一個具體的支出控制。但1990年代以來，因為鄉(xiāng)村經(jīng)濟緊張，“共同生產(chǎn)費是一個筐，什么都往里面裝”，預(yù)提的共同生產(chǎn)費遠遠超出實際共同生產(chǎn)的支出，而成為彌補村組開支不足的常項收入。
據(jù)S縣經(jīng)管局對2000年全縣農(nóng)村共同生產(chǎn)費使用情況的調(diào)查，2000年畝平提取共同生產(chǎn)費52元，實際使用畝平65元。在使用總額中，方量水費占總支出的24.5%，抗排電費占24%，機械抽水費占4.8%，維修費占7.2%，水利建設(shè)占4.6%，管水員工資占7.6%，雜工開支占6.4%，災(zāi)情減免占3.9%，運雜費占1.4%；農(nóng)戶上繳提留獎勵占4%，水電費借貸利息占3.4%，生活費占0.5%，其他占7.7%。S縣農(nóng)經(jīng)局的調(diào)查報告說 ，“從調(diào)查情況看，全縣將不屬于共同生產(chǎn)費列支范圍的費用轉(zhuǎn)嫁、變相列入共同生產(chǎn)費開支的項目有10項之多，占總支出的34.7%。”
二、癥結(jié)
J市農(nóng)民負擔(dān)是太重了。全國農(nóng)民也一樣。這么重的負擔(dān)顯然不行，因此，國家自1990年代以來治理農(nóng)民負擔(dān)，什么辦法都想到了，僅中央級文件就下發(fā)了20多個。但治理農(nóng)民負擔(dān)至今仍然不見效果。為什么會是這樣子呢？
我們先來看農(nóng)民負擔(dān)在1990年代的發(fā)展過程。還是以J市為例。
1、5%的政策警戒線
最早可以看到的J市關(guān)于減輕農(nóng)民負擔(dān)的文件是1990年8月13日由J市市委市政府聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔(dān)的決定》，這份文件與國務(wù)院下發(fā)的關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔(dān)的《通知》和十五屆六中全會《關(guān)于密切黨同人民群眾聯(lián)系的決定》有關(guān)。在文件的開頭即描述1990年之前幾年農(nóng)民負擔(dān)的情況如下：“近幾年，上級黨委、政府三令五申要求減輕農(nóng)民負擔(dān)，市委、市政府每年都要為此而采取一些措施，雖然取得成效，但有令不行、有禁不止的現(xiàn)象依然存在，農(nóng)民負擔(dān)并沒有從根本上減輕，基層干部和農(nóng)民群眾對此反映十分強烈�！薄皽p輕農(nóng)民負擔(dān)，不僅是一個經(jīng)濟問題，而且是一個嚴肅的政治問題，事關(guān)穩(wěn)定政治、經(jīng)濟、社會大局”，要求“堅決制止和認真清查一切加重農(nóng)民負擔(dān)的錯誤行為�！薄稕Q定》強調(diào)“集體的三項提留和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五項統(tǒng)籌，堅決控制在上一年人均收入的5%以內(nèi)。”“對有令不行、有禁不止，繼續(xù)亂攤濫派、屢教不改的，要嚴肅處理。”
據(jù)B鎮(zhèn)在1991年8月7日寫的減輕農(nóng)民負擔(dān)經(jīng)驗材料，也就在1990年，B鎮(zhèn)農(nóng)民負擔(dān)總額達492.04萬元（其中三提五統(tǒng)194.41萬元，占總額的39.5%），全鎮(zhèn)當年有3.3萬人，7.4萬畝耕地，人平負擔(dān)149.5元，畝平負擔(dān)66.2元，僅農(nóng)民人均負擔(dān)的三提五統(tǒng)費即占上年農(nóng)民人均純收入的9%。[1989年農(nóng)民B鎮(zhèn)統(tǒng)計人均純收入為656元]1991年B鎮(zhèn)農(nóng)民負擔(dān)降為350.19萬元，較1990年減少141.85萬元，下降比為28.8%，其中三提五統(tǒng)減少到127.07萬元，較1990年減少67.34萬元，占1990年農(nóng)民人均純收入的5%。問題是，這個經(jīng)驗材料是1991年8月寫的，當年還剩4個月，農(nóng)民負擔(dān)會不會加碼？三提五統(tǒng)會不會再超過上年人均純收入的5%？
1991年8月27日，湖北省人民政府下發(fā)《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔(dān)的通知》，認為“黨中央、國務(wù)院一再強調(diào)要保護農(nóng)民利益，減輕農(nóng)民負擔(dān)，我省各級黨委和政府為減輕農(nóng)民負擔(dān)做了大量工作，取得了明顯的成效。農(nóng)民負擔(dān)增長過猛的勢頭開始得到控制，部分地區(qū)負擔(dān)偏重的狀況有所好轉(zhuǎn)。但就全省來看，農(nóng)民負擔(dān)仍然居高不下。特別是今春以來，一些部門和單位紛紛向農(nóng)民伸手，致使不少地方農(nóng)民負擔(dān)‘減而復(fù)增’，嚴重地影響到農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，影響到黨群、干群關(guān)系�！薄锻ㄖ芬蟆案鞯亍⑹�、州、縣要建立首長負責(zé)制，組織強有力的專班，督促基層組織按照本通知要求逐項落實，及時檢查，并于十月底以前將執(zhí)行情況逐級專題匯報。”強調(diào)“對拒不執(zhí)行本通知精神‘頂風(fēng)上’，繼續(xù)亂向農(nóng)民伸手的，要從嚴查處，追究領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任�！�
這種強烈措辭下，J市農(nóng)民負擔(dān)仍然不斷加重。C鎮(zhèn)政府1994年元月的寫《C鎮(zhèn)1993年農(nóng)民負擔(dān)情況匯報》稱，1993年全鎮(zhèn)三提五統(tǒng)和上級審核批準的鎮(zhèn)福利院集資費共提取162.54萬元，占上年農(nóng)民人均純收入2959萬元的5.5%，比1992年190.1萬元減少27.56萬元，減少13%。其中三提五統(tǒng)147.54萬元，占上年農(nóng)民純收入的5%，福利院集資15萬元，占上年農(nóng)民純收入的0.5%。該《匯報》又稱，1993年農(nóng)
民人平純收入1078元，比1992年人均純收入798元增加280元。依農(nóng)民人均純收入只增不降的慣例，可以推知1991年C鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入不會高于750元，由1992年全鎮(zhèn)農(nóng)民純收入2959萬元，除以農(nóng)民當年人均純收入，可以推知全鎮(zhèn)共有3.7萬個農(nóng)村人口，由此可以推知1991年C鎮(zhèn)農(nóng)民純收入總額不會高于2781萬元。
《匯報》稱1993年三提五統(tǒng)較1992年減少27.56萬元，控制在5%以內(nèi)，其中三提由1992年的112.3萬元下降為1993年的88.8萬元，減少23.5萬元，五統(tǒng)由1992年的62.72萬元，降為58.66萬元，減少4.06萬元。由此推算1992年共提取三提五統(tǒng)175.02萬元。
依1992年C鎮(zhèn)農(nóng)民純收入不高于2781萬元，可以推知，C鎮(zhèn)1992年農(nóng)民三提五統(tǒng)負擔(dān)不低于175.02/2781=6.3%。就是說，在荊市1990年下發(fā)三提五統(tǒng)不得超過5%的限額的第3年，C鎮(zhèn)農(nóng)民三提五統(tǒng)負擔(dān)仍然達到6.3%以上。
“三提五統(tǒng)”負擔(dān)遠不是農(nóng)民負擔(dān)的全部。《匯報》承認，1993年較1992年，除少收27.56萬元“三提五統(tǒng)”以外，共減輕農(nóng)民負擔(dān)103.53萬元，人平減少26元，畝平減16元�！秴R報》承認，就是1993年農(nóng)民減負中，也存在很多問題沒有解決。一是應(yīng)該取消的3.53萬元綠化費沒有取消；二是計劃生育統(tǒng)籌費應(yīng)提2.97萬元，實提8.96萬元，超提5.99萬元；三是共同生產(chǎn)費超用。26個村中，有9個村超提104萬元，其中和議村1993年年初預(yù)提共同生產(chǎn)費10.7萬元，實際開支竟達16.97萬元，相當于畝平55.5元，人平102.8元；四是亂收費現(xiàn)象依然存在。等等。
2、政策擦邊球
根據(jù)1995年6月J市物價局對J市8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民負擔(dān)的調(diào)查，盡管“三提五統(tǒng)”費未超過上年農(nóng)民人均純收入的5%這根農(nóng)民負擔(dān)的警戒線，但農(nóng)民負擔(dān)問題呈現(xiàn)出三種新的趨勢，其一是各種負擔(dān)（不含稅、下同）的絕對額大幅度增加，以抽查的煙墩、A鎮(zhèn)、C鎮(zhèn)三鎮(zhèn)為例，1995年農(nóng)民各種負擔(dān)總額分別為239.68萬元、960.2萬元、769.01萬元，人均負擔(dān)為125.24元、288.06元、207.26元。1995年農(nóng)民負擔(dān)總額比1994年分別增加137.91萬元、410.67萬元、351.49萬元，人均增加72元、123.2元、94.7元，比1995年幾乎翻了一番；其二是各種負擔(dān)的增長幅度超過農(nóng)民人均純收入增長幅度。1994年煙墩、C鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入達到1485元和1576元，分別增長74.1%和66.8%。真不敢相信農(nóng)民收入會有這么快的增長幅度。與此同時，兩鎮(zhèn)農(nóng)民負擔(dān)增加幅度高達135.5%、84.2%；其三是各種負擔(dān)總額中，“三提五統(tǒng)”的比重逐漸減小，而其它負擔(dān)（共同生產(chǎn)費、集資、各種收費、農(nóng)業(yè)發(fā)展金、民工建勤、基本水費，簡稱六項之和）比重呈大幅度增長趨勢。煙墩鎮(zhèn)1994年農(nóng)民各種負擔(dān)總額為101.77萬元，“三提五統(tǒng)”為73.74萬元，占72.5%，“六項之和”為28萬元，僅占27.5%。而1995年農(nóng)民負擔(dān)總額為239.68萬元，“三提五統(tǒng)”108.96萬元，比重下降到45.5%，而“六項之和”為130.72萬元，上升到54.5%。A鎮(zhèn)情況更為突出。1995年A鎮(zhèn)農(nóng)民負擔(dān)總額為960.2萬元，“三提五統(tǒng)”只占27.2%，“六項之和”則高達72.8%，其中共同生產(chǎn)費用515.03萬元，占53.6%，集資75萬元，占7.8%，各種收費7.55萬元，占1.8%，農(nóng)業(yè)發(fā)展金10.45萬元，占1.1%，民工建勤63.44萬元，占6.6%，基本水費17.74萬元，占1.9%。
也就在1995年的3月10日，J市農(nóng)村經(jīng)營管理局和J市減輕農(nóng)民負擔(dān)辦公室轉(zhuǎn)發(fā)湖北省紀委、湖北省監(jiān)察廳《關(guān)于違反農(nóng)民負擔(dān)管理政策法規(guī)的黨紀政紀處分暫行規(guī)定》。暫行規(guī)定是“為了貫徹落實國務(wù)院《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》和《湖北省農(nóng)民負擔(dān)管理條例》，切實減輕農(nóng)民負擔(dān)，保護農(nóng)民合法權(quán)益”而制定，首次以文件的形式規(guī)定如何追究違反《條例》的責(zé)任。其中第三條為“《條例》所規(guī)定的對農(nóng)民負擔(dān)負有監(jiān)督管理責(zé)任的機關(guān)、部門及其工作人員，由于不負責(zé)任，工作失職，管理不善，造成本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)民負擔(dān)失控，加重農(nóng)民負擔(dān)的，對負領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員，黨內(nèi)給予警告或嚴重警告處分，行政給予警告至記大過處分；對直接責(zé)任人員，黨內(nèi)給予嚴重警告或撤消黨內(nèi)職務(wù)處分，行政給予記大過至撤職處分�！钡谒闹恋谑鍡l細致規(guī)定了對違反《條例》增加農(nóng)民負擔(dān)責(zé)任人的處理辦法。
不過，縣一級對違反農(nóng)民負擔(dān)管理政策法規(guī)的處理遠較中央、省和市一級寬松。這樣當然控制不住農(nóng)民負擔(dān)。到1990年代中后期，從中央到地方，各級都制定農(nóng)民負擔(dān)“七不準”、“十不準”，措辭越來越嚴厲，辦法越來越細致。1996年，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔(dān)工作的決定》中，一連用了五個“嚴禁”，這五個“嚴禁”到2000年9月12日召開的全國減輕農(nóng)民負擔(dān)電視電話會議上，國務(wù)院副總理溫家寶發(fā)展為必須堅決做到“八個禁止”。J市市委市政府則在稍后（2000年9月21日）發(fā)出的《關(guān)于落實農(nóng)村政策，解決農(nóng)村突出問題的若干意見》中，一連用了14個“禁止”來要求縣鄉(xiāng)村三級嚴格執(zhí)行減輕農(nóng)民負擔(dān)的政策。整個1990年代就在這種農(nóng)民負擔(dān)越來越重和上級部門減輕農(nóng)民負擔(dān)辦法越來越細，措辭越來越嚴厲的悖論中過去了。
3、農(nóng)民負擔(dān)屢減不輕的原因
那么，農(nóng)民負擔(dān)的癥結(jié)在哪里？為什么中央一連下發(fā)20多個文件仍然得不到治理？
表面上看，農(nóng)民負擔(dān)只是一個地方官員的品性問題，是地方官員好大喜功，普遍劣化的表現(xiàn)。因此之故，中央和地方各級特別強調(diào)思想認識上找問題。中共中央和國務(wù)院在1996年12月30日下發(fā)的《關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔(dān)工作的決定》在分析農(nóng)民負擔(dān)一再反彈的原因時即認為：“歸結(jié)起來，一是一些地方和部門背離了黨的實事求是的思想路線，訂計劃、辦事情不從實際出發(fā)，發(fā)展農(nóng)村各項事業(yè)的要求超越了農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民收入的實際水平。二是有些干部忘記了黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，群眾觀念淡薄，對農(nóng)民總是給予的少，索取的多，以至侵害農(nóng)民的利益。”從這種認識的角度，中央一再從技術(shù)層面強調(diào)減輕農(nóng)民負擔(dān)，“嚴禁”、“不準”以及黨紀政紀處分和追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等，都是試圖通過技術(shù)層面的辦法來解決問題。“上有政策，下有對策”，農(nóng)民負擔(dān)問題上，中央與地方政府較量多年，只能說打了個平手，且可以認為地方政府贏多輸少。 為什么竟會是這種結(jié)果？話分兩頭說。
第一，1980年以來，鄉(xiāng)村兩級乃至更高級別的政府過于樂觀估計農(nóng)村經(jīng)濟形勢和農(nóng)民收入狀況，在各種既得利益集團的壓力下面，向農(nóng)民收取了過多用于舉辦實際上沒有產(chǎn)生效益的事業(yè)的錢，其中相當部分被鄉(xiāng)村兩級用于吃喝、建樓堂館所甚至貪污掉了。這種情況在1990年代中期變得更為嚴重，在J市農(nóng)村至1996年前后達到最高峰。
第二，改革開放以來中央與地方財政分灶吃飯的體制，特別是1994年以后實行的分稅制，
使地方財政普遍入不敷出。特別是在農(nóng)業(yè)型地區(qū)，不從農(nóng)民身上想辦法，財政無法運作。換句話說，中央并未為地方政府留足財政收入。中央實行分稅制的本意之一是調(diào)動地方政府尋找財源的積極性，這種思路與1980年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起中地方政府主動性的被肯定是一致的。地方政府在有足夠事權(quán)和任務(wù)的情況下，不得不想出種種辦法向農(nóng)民收錢以辦事。為辦事就得養(yǎng)人，財政收入少了之后，辦事的錢便被擠掉了。由此出現(xiàn)以收錢辦事始，以收錢養(yǎng)人終的荒謬后果。
換句話說，農(nóng)民負擔(dān)屢減不輕的根本原因，正在于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府當作積極政府來期待，既希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法收取足夠稅費，大大地開源，又希望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動辦起很多企業(yè)和事業(yè)，為官一任，造福一方，為一方的經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)乃至于為鄉(xiāng)村教育和其他諸種升級達標活動都打好基礎(chǔ)，這就是榮敬本等人所說的“壓力型體制”，而在這個過程中，因為中國太大，經(jīng)濟社會發(fā)展太不平衡，中央缺乏考核地方經(jīng)濟社會發(fā)展與地方政府行為相關(guān)關(guān)系的足夠信息，地方政府在沒有中央政府足夠監(jiān)督的情況下，利用“壓力型體制”留給自己的主動性空間，將辦事能力用于謀私，將為老百姓造福的政績工程變?yōu)閷习傩蘸翢o作用的面子工程甚至只是為某些既得利益集團乃至為地方政府負責(zé)人得到回扣的工程。
4、兩稅平攤的例子
那么，為什么鄉(xiāng)村兩級屢屢向農(nóng)民伸手，在中央如此之高的關(guān)于減輕農(nóng)民負擔(dān)的壓力下還可以得逞？以J市農(nóng)村為例，中央至少在1996年就已明確規(guī)定“農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅必須據(jù)實征收，不得向農(nóng)民下指標，不得按人頭、田畝平攤”，但至2001年，J市農(nóng)村大多仍然是按人頭和田畝平攤農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅的。除農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅稅源分散、征收難度大等征收方面的原因以外，兩稅平攤也與農(nóng)民缺乏組織能力、中央政府對地方政府行為的無可奈何和地方政府中較高層級對較低層級政府的睜一只眼閉一只眼有關(guān)。B鎮(zhèn)經(jīng)管站站長說，前些年還有農(nóng)民為農(nóng)民負擔(dān)和村級財務(wù)上訪告狀，到2001年，全鎮(zhèn)竟無一個農(nóng)民上訪。農(nóng)民不上訪的原因不是他們的負擔(dān)減輕了，也不是村級財務(wù)沒有問題，而是他們在整個1990年代看到中央政策、國家領(lǐng)導(dǎo)人和中央級傳媒有那么多關(guān)于減輕農(nóng)民負擔(dān)的規(guī)定、講話和處理案例，仍然不能解決時，在他們過去屢屢上訪都無果而終時，他們終于明白，政策規(guī)定是一回事，而實際情況又是另一回事。他們悟出問題出在鄉(xiāng)村兩級，根子卻在上面，既然根子在上面，農(nóng)民針對鄉(xiāng)村兩級的上訪有什么用處？農(nóng)民的想法是對的。
為什么說根子在上面？以J市農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅的平攤為例，這么多年，難道市縣兩級的領(lǐng)導(dǎo)不知道？我們在全國農(nóng)村調(diào)查，以上兩稅平攤是普遍現(xiàn)象，新聞聯(lián)播、焦點訪談也以典型案例說明據(jù)實征收的兩稅平攤是普遍現(xiàn)象，既然如此，中央未必不知道？不知道的話，為何一再在中央減輕農(nóng)民負擔(dān)的規(guī)定上重申嚴禁兩稅平攤？
中央肯定知道兩稅平攤是全國普遍現(xiàn)象這一事實的，市縣兩級以至省級官員也知道中央知道全國范圍兩稅平攤的問題。他們說，問題不在于兩稅是否平攤，而在于平攤時不要出問題。出不出問題，就不是省市縣三級更不是鄉(xiāng)村兩級所可以把握住的，因此，地方官員喜歡說“看誰的點子低�！敝醒敕磸�(fù)強調(diào)“凡加重農(nóng)民負擔(dān)，引發(fā)嚴重事件和死人傷人惡性案件的，要追究鄉(xiāng)、村主要負責(zé)人和直接責(zé)任人的責(zé)任，凡涉及地、縣領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，要依據(jù)有關(guān)規(guī)定追究地、縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任�！庇械牡胤絻啥惼綌偦蚣又剞r(nóng)民負擔(dān)恰恰鬧出了人命，這個地方領(lǐng)導(dǎo)人的點子就低，日子就不好過。因此，在加重農(nóng)民負擔(dān)時，市縣兩級關(guān)心的核心問題不是農(nóng)民負擔(dān)是否被加重了，而是會不會出惡性案件。只要不出惡性案件，層級高的地方政府就對層級低的地方政府睜一只眼閉一只眼。農(nóng)民上訪來說負擔(dān)過重和兩稅平攤的，能推則推，裝模作樣。
為什么農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅要平攤，而上級政府會不管？從J市農(nóng)村來看，除征收方面的原因外，縣鄉(xiāng)財政緊張，地方政府要開源，就將主意打在兩稅上面。根據(jù)《S縣財政年鑒》的統(tǒng)計，S縣整個1990年代的10年，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅分別由1989年的47萬元和33萬元，增長到1999年的917萬元和464萬元，10年時間，兩稅增長16.3倍，而實際稅源增長的很少。以生豬為例，屠宰稅是指農(nóng)戶自食殺豬所繳稅收，稅率為一頭豬8-12元錢，J市農(nóng)村有殺豬過年的習(xí)慣，有些農(nóng)戶（約占1/3）過年也不殺豬，這樣戶平生豬屠宰稅不會超過10元，但在1990年代，乃至2001年，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶攤到的屠宰稅都遠高于10元，高的達每戶90多元，即相當于平均每戶一年殺9頭豬，這該多么荒謬！S縣1999年征收屠宰稅464萬元，當年全縣共12萬農(nóng)戶，平均每戶征收38.7元屠宰稅。
農(nóng)民知道事情的荒謬性，但農(nóng)民喪失了挑戰(zhàn)荒謬事情的信心，因為農(nóng)民是分散的。江西農(nóng)村還有宗族存在，農(nóng)民算有一點宗族組織，因此對如此荒謬的事情還有抵制的勇氣。1999年我們在崇仁調(diào)查，即聽說1997年因為按戶平攤屠宰稅，引起數(shù)千農(nóng)民鬧事，此后當?shù)卣坏貌粨?jù)實征收屠宰稅。
有組織的農(nóng)民太少，發(fā)生惡性案件的機會就需要農(nóng)民不堪重負到極限。這個極限的危險性在于，農(nóng)民可以在全國城鄉(xiāng)流動，流動而無所歸依的龐大的農(nóng)民群體，該是多么巨大的力量。
當中央政府指望調(diào)動地方政府的積極性，按其主導(dǎo)地方經(jīng)濟發(fā)展的作為和地方經(jīng)濟發(fā)展水平來衡量地方政府的好壞，卻又沒有足夠財政能力為全國所有的地方經(jīng)濟投資的時候，中央除了對地方政府加重農(nóng)民負擔(dān)的做法保持事實上的默認以外，中央又有什么辦法來獲得以上兩全其美的好事？
我們認為，當前農(nóng)民負擔(dān)重的癥結(jié)就在于中央將地方政府定位于積極政府這一立場。
必須將政府從發(fā)展經(jīng)濟中擺脫出來，讓地方政府作為一個消極者來發(fā)揮作用。特別是要讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府消極起來。這是我們特別贊成徐勇教授提出“鄉(xiāng)派村治”的一個理由。
三、一點思考
在1990年代用技術(shù)性辦法（或叫做治標的辦法）未能解決農(nóng)民負擔(dān)且農(nóng)民負擔(dān)越來越成為危及中國現(xiàn)代化事業(yè)的重大隱患的情況下，理論和政策研究部門提出了減輕農(nóng)民負擔(dān)的兩種不同思路。擇要介紹如下： 第一種是思路是順著1990年代中央減輕農(nóng)民負擔(dān)的辦法往下走，認為農(nóng)民負擔(dān)過重，從表現(xiàn)上看并不是稅收負擔(dān)重，甚至不是三提五統(tǒng)重，而是稅收和三提五統(tǒng)之外的亂收費、亂攤派、亂集資太多太重。在1990年代證明通過技術(shù)性措施無法減輕農(nóng)民負擔(dān)之后，便自2000年在安徽進行稅費改革，通過將向農(nóng)民收取的稅費一律改為農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和兩稅附加，來規(guī)范農(nóng)村的收稅行為，抑制農(nóng)民負擔(dān)的惡性上漲。這個辦法也為地方政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所認同。他們認為，在當前農(nóng)村收款越來越難的背景下，費改稅有利于降低征稅難度，減少征稅成本。此方面思路的文獻很多，可以說到處都是。 第二種思路不太同意起碼是不完全同意以上費改稅的改革思路。例如，秦暉認為費改稅這種“并稅除費”的改革決不是治本之策，而且如無其它改革配合，它的“治標”效果也不能期望太多，甚至在某種制度環(huán)境下它的中長期效果可能適得其反。他認為，農(nóng)民負擔(dān)的治本之策“一是消除‘身
份性貢賦’色彩，實行公民權(quán)利平等基礎(chǔ)上的非身份性稅法，無論是所得稅、資產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等等都應(yīng)有一定之規(guī)。對公民個人來說，最重要的是所得稅，而所得稅率累進制和低所得免稅線是現(xiàn)代社會的通例。按這個原則，我國相當一部分農(nóng)民就幾乎不應(yīng)成為征稅對象”。更重要的第二點是要解決納稅問題的實質(zhì)即“公民與國家的關(guān)系問題”。歸根結(jié)底，“稅制改革‘治本’要取決于政治體制改革的突破”。 秦暉的思路可以細化為三種不同的思考方向。一是盧鋒等人所主張的“農(nóng)民免稅論”，認為第一、大部分農(nóng)民達不到所得稅起征點，第二、當前農(nóng)業(yè)狀況已使土地“資本”變?yōu)榱松鐣Ｕ鲜侄�，不能成為資本稅的對象。溫鐵軍與盧鋒的觀點較為相近。
二是劉書明認為，農(nóng)民負擔(dān)過重在于政府推行城市偏向的分配政策和制度，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)居民之間分配關(guān)系失衡。減輕農(nóng)民負擔(dān)的根本出路在于實現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的分配政策和制度，通過調(diào)整城鄉(xiāng)居民之間的分配關(guān)系，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的平等負擔(dān)。與劉書明觀點相近的人很多。 三是發(fā)展農(nóng)村基層民主，包括村級民主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選，建立維護農(nóng)民利益的農(nóng)會組織，從而提高農(nóng)民內(nèi)部的組織能力和提高與外界包括政府的談判能力，以將農(nóng)民負擔(dān)控制一個合理的可以承受的邊界之內(nèi)。政治學(xué)和社會學(xué)界相當部分學(xué)者持此種看法。
依我們在J市農(nóng)村調(diào)查的情況看，以上各種思考都有道理，但我們不同意那種單純從技術(shù)層面進行費改稅的思路，認為這種技術(shù)思路已走到盡頭，不解決與之配套的改革，可能會如秦暉所擔(dān)憂的那樣，適得其反。
我們思路的要點如下：第一，在中國工業(yè)化的現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)對工業(yè)的補貼已無可能（也無必要），農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在中國現(xiàn)代化現(xiàn)階段的主要功能不是為國家提供多少財政收入，而是如何可以為數(shù)量龐大的農(nóng)民留下一個穩(wěn)定的生存退路，包括為那些在城市未實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的進城農(nóng)民留下足夠的生存退路。只要農(nóng)民有田可種，就可以解決溫飽問題，在中國現(xiàn)代化進程中，經(jīng)濟波動可以被農(nóng)村農(nóng)業(yè)的就業(yè)退路（溫飽生存的退路）所消化，這就可以為國家的工業(yè)化提供了較大的回旋余地，為今后50年持續(xù)不斷地農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移提供了進退有序的可能。換句話說，土地應(yīng)成為農(nóng)民生存保障之基礎(chǔ)。
第二，土地生存保障功能的保持，來自兩個不同方面的合力，一是中央穩(wěn)定農(nóng)民土地使用權(quán)的政策不能變，允許農(nóng)民兼業(yè)，也允許農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)包他人，但不允許土地買賣。二是農(nóng)民的耕地可以有價轉(zhuǎn)包出去，或者說，耕地在扣除固定投入和勞動投入后，在繳納各種稅費攤派之后，可以有一定收益，而不是當前在很多地方農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)包他人時倒貼若干現(xiàn)金。因為土地可以獲得收益，農(nóng)民就不會將土地撂荒，也不會隨便將與土地的聯(lián)系割斷。應(yīng)特別注意，土地對龐大數(shù)量農(nóng)民的社會保障功能是中華民族在今后50年艱難險阻的現(xiàn)代化征程中最為重要的制度性力量。
第三，與土地社會保障功能相一致的，是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟在國民經(jīng)濟體系中的消極而非積極功能。不要也不能指望共和國經(jīng)濟的增長極出現(xiàn)在農(nóng)村，特別是中西部的農(nóng)村，所謂發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的現(xiàn)行做法，都被證明是失敗的。與此相關(guān)，鄉(xiāng)村兩級應(yīng)實行一種消極的維持農(nóng)村現(xiàn)狀不至更糟的戰(zhàn)略。所謂農(nóng)民負擔(dān)，也就是由農(nóng)民自己來負擔(dān)一個消極行政的鄉(xiāng)村組織功能的那些負擔(dān)。消極行政的鄉(xiāng)村組織，其規(guī)模是很小的，其維持型的開支是很少的，其運轉(zhuǎn)是低成本的。對于貧困地區(qū)的農(nóng)村，國家通過財政轉(zhuǎn)移支付解決低成本運作的鄉(xiāng)村組織的經(jīng)費。
第四，與前一點相關(guān)，我們建議在鄉(xiāng)一級設(shè)鄉(xiāng)公所，不設(shè)政府，也不設(shè)財政。在村一級實行村民自治，讓農(nóng)民自己決定如何在維持現(xiàn)狀的前提下，興辦自己的公益事業(yè)和建設(shè)自己的公共工程。作為一種引導(dǎo)，國家可以撥付專項資金，用于農(nóng)村特別是村一級的以工代賑事業(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的公共工程，由國家財政解決。
總之，我們的思路不是從公民權(quán)利或現(xiàn)代稅收的原理出發(fā)，而是從中國現(xiàn)代化進程中存在龐大的農(nóng)民群體，這個龐大農(nóng)民群體在逐步城市化的大約50年間能否有一個生存退路，將成為中國現(xiàn)代化能否獲得穩(wěn)定社會基礎(chǔ)的關(guān)鍵這一事實出發(fā)，來得出我們關(guān)于消極鄉(xiāng)村組織和發(fā)展村級民主的結(jié)論的。
主要參考文獻：
秦暉：“稅費改革、村民自治與強干弱支：歷史的經(jīng)驗與現(xiàn)實的選擇”，《開放時代》2001年第9期。
劉書明：“減輕農(nóng)民負擔(dān)新論”，《經(jīng)濟研究》2001年第2期。
徐勇：“縣政、鄉(xiāng)派與村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換”。
溫鐵軍：《中國農(nóng)村基本經(jīng)濟制度研究》，中國經(jīng)濟出版社2000年版。
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