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公共行政體系結構的哲學解讀
內容提要：行政體系是適應社會政治、經(jīng)濟、文化等各個方面存在和發(fā)展的要求而建立起來的國家和社會公共事務管理系統(tǒng)。行政體系的系統(tǒng)結構包括：（一）由行政體制、行政組織、行政機構、行政人事資源等要素構成的客觀結構系統(tǒng)；（二）由行政權力、行政法律、行政政策、行政管理方法等要素構成的主觀結構系統(tǒng)；（三）由行政意志、行政義務、行政責任、行政人格等要素構成的價值結構系統(tǒng)。這三個子系統(tǒng)在總體上的動態(tài)平衡是行政體系系統(tǒng)結構的總體。行政學已經(jīng)歷了一百多年的成長過程，但是，完整的行政學學科體系尚未建立起來，直到今天，人們還常常對行政學作為一門獨立學科發(fā)生懷疑。從我國新的學科分類來看，行政學被掛靠在政治學和管理學兩個門類之下，這是唯一一個“一女二夫”的學科。從這一點可以看出：第一，行政學的學科獨立性沒有得到人們的普遍認同；第二，行政學自身在學科建設方面沒有證明其獨立性的理論成就。的確如此，具有百年歷史的行政學迄今還是一個各種理論或學說的“拼盤”，深層次的理論探討總是湮沒在實用理性之中，直接的管理需要總是排斥著抽象的分析，對策性思考總是把學科存在的“合法性”撇在一邊。這種狀況需要改變。公共行政的發(fā)展對行政學的發(fā)展提出了日益強烈的要求，而行政學的發(fā)展只有在自身存在的“合法性”得到認同的情況下才會獲得充分的機遇。可見，對行政學的研究對象進行一些哲學分析已成為一個迫切的理論課題。因為，公共行政的實踐只有在科學理論的指導下者健全的，科學理論如果能在各種各樣隨機臆造的學說中脫而出，取決于行政學學科體系的建立和完善，而建立行政學獨立的學科體系的努力如果沒有關于這門科學的研究對象的哲學分析是根本不可能做到的。也就是說，直到今天，我們還需要對行政學應當研究什么，它的研究對象的內容和邊界在什么地方，等等問題，作以哲學的思考�；谏鲜隹紤]，我們這里嘗試著對公共行政體系結構作一哲學解讀，付之于文是希冀其成為引玉之磚。
一 行政體系的客觀結構系統(tǒng)
把與人類社會相關的世界劃分為客觀系統(tǒng)、主觀系統(tǒng)和價值系統(tǒng)，是人類出于認識、理解和把握世界的要求。而且，自從人類社會產(chǎn)生以來，一切因人類社會生活的需求而形成的系統(tǒng)都包含著這三個方面的內容。從事國家與社會公共事務管理的行政體系也不例外，它是由客觀結構系統(tǒng)、主觀結構系統(tǒng)和價值結構系統(tǒng)這樣三個系統(tǒng)構成的一種特定的有機整體。
行政體系，即行政管理的體系是在社會的發(fā)展、人類的進步、社會分工越來越細、社會組織形式和活動方式不斷變革中形成和發(fā)展的。原始社會未期，隨著國家的出現(xiàn)和社會公共事務的膨脹，提出了設立穩(wěn)定的經(jīng)常性的機構來管理國家和處理社會公共事務的要求。當然，在行政體系產(chǎn)生的早期階段，行政體系與國家是一體的，行政管理也就是國家的全部對內職能。只是在隨后的發(fā)展中，行政體系才逐漸顯露出作為國家系統(tǒng)的一個具有相對獨立性的子系統(tǒng)的端倪。隨著資本主義的出現(xiàn)，國家職能的分化達到了一個相當高的水平，出現(xiàn)了行政體系與立法體系、司法體系分立的態(tài)勢。
現(xiàn)代科學的發(fā)展不滿足于從行政體系與立法、司法體系的外緣關系上來認識行政體系和把握行政管理職能。而是要求對行政體系自身加以深入分析，研究其結構、構成要素、運作方式及其規(guī)律，企求建立起合乎理想的行政體制、確立和諧的行政關系，合理地配置行政資源，塑造效率高、功能健全的行政行為模式。從行政體系的客觀結構系統(tǒng)、主觀結構系統(tǒng)和價值結構系統(tǒng)三個方面來研究行政體系，既是對行政體系進行科學分析的結果，也是追求行政體系不斷科學化、合理化的理論前提。
行政體系的客觀結構系統(tǒng)是行政體制、行政組織、行政機構和行政人事資源等物質性客觀要素之間關系的存在和運作方式，是行政體系的客觀形式。廣義的講，行政體系的客觀物質環(huán)境因素也是行政體系客觀結構系統(tǒng)的要素。因為，行政體系的客觀物質環(huán)境影響或制約著行政體系的客觀結構，行政體制的選擇、行政組織的建立、行政機構的設置、行政人事的狀況都在很大程度上取決于行政體系的客觀物質環(huán)境的狀況。
行政體系客觀結構系統(tǒng)的各要素各自以其他要素的存在為前提，每一要素都制約和影響著其他要素。比如，一個社會是選擇民主的還是獨裁的行政體制，在行政組織、行政機構和行政人事資源的配置等方面的狀況也是完全不同的。相反，行政組織、機構和行政人事資源的配置也決定著行政體制的性質，行政體制的優(yōu)劣也必須通過行政組織、機構以及行政人事資源配置等要素體現(xiàn)出來。因此，行政體制、行政組織、行政機構、行政人事資源等要素之間的相互聯(lián)系和相互影響構成了一個動態(tài)的、系統(tǒng)的結構整體。
行政體系的客觀結構系統(tǒng)首先是由社會物質生活條件所決定的。自從國家產(chǎn)生以來，行政體系的客觀結構系統(tǒng)就因社會經(jīng)濟形態(tài)的變化而變化。在生產(chǎn)力水平較低、物質生產(chǎn)不甚發(fā)展的情況下，行政體系的客觀結構系統(tǒng)也是非常簡單的。因為，在這種情況下，不僅龐大的行政體系會成為社會的沉重負擔，而且精致、復雜的客觀結構系統(tǒng)既不可能產(chǎn)生，也沒有必要。許多行政組織的建立和行政機構的設置都是社會物質生產(chǎn)分化的結果，在農(nóng)業(yè)社會是不可能存在著專門負責機械工業(yè)、電子工業(yè)管理的部門的�，F(xiàn)代的社會化大生產(chǎn)促使社會分工越來越專門化，因而培育了巨大的行政體系，行政體系的客觀結構系統(tǒng)也只有越來越復雜和精致，才能適應現(xiàn)代社會化大生產(chǎn)的需要。當然，新的科學技術手段可能會促使行政體系朝著日益縮小的方向發(fā)展，促使行政體系的客觀結構系統(tǒng)朝著簡單化的方向發(fā)展，但它同樣證明：社會物質生活的狀況，特別是社會生產(chǎn)的狀況決定著行政體系及其客觀結構系統(tǒng)。
一般說來，社會經(jīng)濟結構即社會生產(chǎn)關系的體系不僅決定著行政體系客觀結構系統(tǒng)的狀況，而且也決定著它的性質。生產(chǎn)資料的私人所有制、人在生產(chǎn)中的奴役和剝削關系等，必然決定著行政體系以維護私有制的目的確立其客觀結構系統(tǒng)；而生產(chǎn)資料公有制條件下的行政體系，則根據(jù)社會發(fā)展客觀規(guī)律的要求來確立其客觀結構系統(tǒng)，使其符合促進全人類共同利益實現(xiàn)的需要。
客觀性是行政體系客觀結構系統(tǒng)的基本特性。首先，行政體制、行政組織、行政機構和行政人事資源等是客觀的物質存在；其次，行政體系的客觀結構系統(tǒng)的狀況和性質是由社會經(jīng)濟結構的狀況和物質決定的；再次，處于相同或相近生產(chǎn)力水平的國家之間，無論社會制度有著多大的差別，但在行政體制、行政組織、行政機構、人與事的安排方面是可以相互借鑒的。因此，在行政體系中確定和把握其客觀結構系統(tǒng)是科學研究的出發(fā)點。
二 行政體系的主觀結構系統(tǒng)
行政體系的主觀結構系統(tǒng)是指行政權力、行政法律、行政政策和行政管理方法等精神性的主觀要素構成的各種關系的總和，它是行政體系的主觀形式。在廣義上，行政體系的主觀結構系統(tǒng)也應包括占統(tǒng)治地位的政治觀念、思想意識形態(tài)和文化心理結構等因素。
從某種意義上說，行政體系是以人為主體、以權力為核心、以法律規(guī)范和政策調節(jié)方式為主導的國家與社會公共事務管理實體。在行政體系中，人是行政組織和機構的基本要素。但是，只有支配行政行為的思想觀念才是行政體系主觀結構系統(tǒng)的構成要素。對于個體來說，行政權力是一種客觀力量，而行政權力在本質上則是行政管理客體的
主觀認同。行政法律和政策，是客觀的社會關系的反映，是統(tǒng)治意志及其觀念的形式化。行政管理方法是對行政管理客觀規(guī)律的認識，是前人經(jīng)驗的凝結。
在行政體系的主觀結構系統(tǒng)中，各個要素之間是相互聯(lián)系，相互影響和相互補充的。權力需要得到法律的支持和由法律來加以確定，而法律則需要借助于權力加以執(zhí)行和從權力那里獲得作為行政規(guī)范甚至社會規(guī)范的強制力量。政策是臨時性的法律，是法律的具體化和有效補充。同樣，行政管理方法又是權力、法律、政策等因素的綜合體現(xiàn)。
行政主觀結構系統(tǒng)與客觀結構系統(tǒng)之間也是相互制約和相互規(guī)定的。行政客觀結構系統(tǒng)是主觀結構系統(tǒng)的物質前提，而行政主觀結構系統(tǒng)則是客觀結構系統(tǒng)的精神內容。在行政體系中，客觀結構系統(tǒng)、主觀結構系統(tǒng)和具體的行政關系、行政行為之間存在著前者依次為后者的形式和后者依次為前者的內容的層次關系�？陀^結構系統(tǒng)是行政體系中相對穩(wěn)定的因素，是主觀結構系統(tǒng)的形式，而行政主觀結構系統(tǒng)既是客觀結構的內容，又是行政關系、行政行為的形式。在行政客觀結構系統(tǒng)和具體的行政關系、行政行為之間，主觀結構系統(tǒng)起到的是中介的和橋梁的作用。行政關系、行政行為都是產(chǎn)生于一定的行政體制、行政組織和行政機構之中的，是以一定的人與事為載體的。但是，行政關系、行政行為在何種程度上是有序、合理的，則取決于行政權力、行政法律、行政政策和行政管理方法的狀況。
與行政客觀結構系統(tǒng)相比，主觀結構系統(tǒng)具有相對的靈活性和變動性。由于與具體的行政關系、行政行為之間的聯(lián)系更為密切，所以，行政關系、行政行為的狀況會不斷地反映到行政主觀結構上來。在一般情況下，行政主觀結構系統(tǒng)是在保持自身基本不變的前提下對行政關系、行政行為加以調整。但是，現(xiàn)實社會生活的千變萬化總是不斷地向既定的行政關系、行政行為提出挑戰(zhàn)的，要求它們不斷地通過變更而適應現(xiàn)實社會生活的需要。這種變化達到一定程度時，就會提出改變行政體系主觀結構方式的要求。因而，行政主觀結構系統(tǒng)是積極的、活躍的不穩(wěn)定結構，行政體系的變化、發(fā)展總是首先表現(xiàn)為其主觀結構系統(tǒng)的變動。當然，行政體系的變化往往直接地表現(xiàn)為國家統(tǒng)治階層順應社會生活經(jīng)濟結構的要求而采取的自覺行動。但這種自覺的行動如果不是從行政主觀結構系統(tǒng)著手，則是無效的，甚至會導致消極的結果。也就是說，如果只改變行政體制、行政組織、行政機構、人事資源配置方式，而不改變行政權力、行政法律、行政政策和行政管理方法的現(xiàn)狀，那么，新的行政體制只是空中樓閣，組織和機構也很快會回復到原來的狀態(tài)，人與事也無法真正發(fā)揮作用。所以，自覺地調整或改變行政體系的行動也必須從其主觀結構系統(tǒng)著手，即從權力關系、法律關系、政策導向、行政管理方法方面著手。
我們在廣義上也把政治觀念、思想意識形態(tài)和文化心理結構看作行政主觀結構系統(tǒng)的組成部分，其實，這些因素與權力、法律、政策、管理方法等在行政體系主觀結構系統(tǒng)中的地位是有區(qū)別的。盡管政治觀念、思想意識形態(tài)和文化心理結構必然會貫穿于權力、法律、政策、管理方法之中，但是在這個結構之中，它們是處于深層的、決定結構整體性質的因素，當行政主觀結構的變化帶動了這些因素的變化時，那也就意味著行政主觀結構系統(tǒng)的根本性質的變化。
由于政治觀念、思想意識形態(tài)和文化心理結構等因素在行政主觀結構中是處于深層的、是系統(tǒng)自身的決定性因素，這就決定了在政治觀念、思想意識形態(tài)和文化心理結構等方面存在著差異的不同國家（民族）應維護行政主觀結構的特殊性，并通過它保證自己國家（民族）行政體系的特色。
三 行政體系的價值結構系統(tǒng)
行政體系不僅僅是它的客觀結構系統(tǒng)和主觀結構系統(tǒng)之和，在客觀結構系統(tǒng)和主觀結構系統(tǒng)之外（或之間），還存著一個價值結構的系統(tǒng)。因為，在行政體系中，非常明顯地存在著行政意志、行政義務、行政責任和行政人格等基本要素，這些要素以行政主體為載體，并借助于行政主體而構成一個統(tǒng)一的整體，形成了行政體系價值結構系統(tǒng)。
行政體系的價值結構系統(tǒng)是行政主體與行政客體之間價值關系的穩(wěn)定形式。在行政體系這個巨大的行政管理系統(tǒng)中，國家意志的行政執(zhí)行和社會公共事務的行政管理是由行政主體來承擔的，行政主體必然與作為管理對象的行政客體之間發(fā)生各種各樣的關系，而價值關系就是存在于一切行政關系之中，并對這些關系起著感性支配作用的因素。價值關系首先是一種聯(lián)系的內容，但它在行政體系中又不是一種獨立存在的關系，因為，行政體系與宏觀的社會系統(tǒng)不同，在社會系統(tǒng)中存在著諸如婚姻、家庭、宗教、自發(fā)組織的社團等等純粹價值關系的領域，而在行政體系中，價值關系是包含在其他行政關系之中的。行政價值關系不象其他的行政關系那樣明顯地表露于外，它總是象幽靈一樣時隱時現(xiàn)地為人們所感覺到卻又無法準確把握。盡管如此，行政價值關系又是行政體系中須臾不可缺少的因素，因為不僅其他行政關系需要得到價值關系的支持，而且整個行政體系是否健全也是以價值關系為標尺的。行政價值關系的失常，必然會導致諸如行政組織和機構臃腫、行政行為低效以及腐敗泛濫等行政體系的“病兆”。盡管人們在行政體系中往往首先看到的是權力關系、法律關系和人事關系等等，如果這些關系不同時伴生著價值關系就很難在行政體系中發(fā)揮作用。因為，行政價值關系是其它行政關系的調節(jié)因素，可以補充其他行政關系的缺陷和不足。所以，健全的行政體系必然包含著價值關系的因素。
雖然行政價值關系是隱蔽地存在于其他行政關系之中的，但卻擁有自己的橫向網(wǎng)絡和縱向層次結構。理解行政價值結構系統(tǒng)，需要從作為整體的行政主體——行政組織和作為個體的行政主體——行政人員，以及行政主體與行政客體的關系著手。
首先，行政組織是行政體系中最主要的實體性因素，是一個從中央到地方層層分類的組織體系，整個國家就是一個組織體系，行政體系也是一個組織體系，在行政體系的每一個層級上又有著許多分類組織，因而存在著上下溝通、左右協(xié)調、密切配合的縱向的和橫向的組織關系。
其次，行政組織活動或行政行為是由行政人員來執(zhí)行的，沒有行政人員也就無所謂行政組織，不僅行政組織間的溝通、協(xié)調和配合依賴于行政人員去執(zhí)行，而且行政組織內部也存在著分工合作的關系、領導和被領導的關系、決策與執(zhí)行的關系。
再次，行政組織的存在與發(fā)展需要具備物質條件，這個物質條件主要是指人事資源。人事資源的組織和調配、人事關系的調整、人的升遷與晉級以及人事考評和鑒定等，都是行政組織自我調整和自我完善的重要內容。
第四，行政體系并不是社會生活中唯一的系統(tǒng)，一切行政關系和行政行為都是發(fā)生和存在于具體的社會環(huán)境之中的，因而存在著行政主體與行政環(huán)境之間的關系。
第五，擔負著國家和社會公共事務管理的行政組織是一個權力組織，這種權力總是直接或間接地支配著社會生活的各個方面，而權力往往又要落實到具體的行政人員手中。因而，權力的運行方式和是否始終保持其公共性質，都對社會財富的分配、社會生活的安定、政治觀念的認同有著重大的影響。
因此，行政意志、行政義務、行政責任和行政人格發(fā)揮著重要的調節(jié)作用。當然，行政法律規(guī)范和行政政
策精神在調整這些關系方面表現(xiàn)出了自覺的、有意識的特征，但是，行政法律規(guī)范往往是一些一般性規(guī)定，對豐富多樣和靈活具體的行政關系、行政行為而言，法律規(guī)范并不可能無所不及，而且對法律的理解和執(zhí)行也在很大程度上取決于行政意志、行政義務、行政責任和行政人格的狀況。行政政策往往是因應法律的不足而采用的手段，是針對法律規(guī)范調整之外的臨時性和特殊性問題而制定的，但是，一項行政政策的出臺，必然意味著它要解決的問題已經(jīng)在社會生活中造成了很大的影響，所以政策總是相對滯后的因素。行政意志、行政義務、行政責任和行政人格等價值因素則不同，它在調節(jié)行政關系和行政行為方面表現(xiàn)出了先在性、靈活性、具體性的特征。
在行政價值結構系統(tǒng)中，行政意志、行政義務、行政責任和行政人格等因素是相輔相成的，總是以系統(tǒng)整體的形式在行政關系和行政行為中發(fā)揮調節(jié)作用。行政主體在行政體系中的地位不同，往往會使行政價值結構系統(tǒng)的某一要素凸顯出來，但行政主體決不可能選擇某一要素而擯棄其他要素，選擇了一個要素也就意味著接受了行政價值結構系統(tǒng)的整體。比如，行政意志的強弱，本身就是行政義務感、行政責任意識和行政人格的綜合體現(xiàn)。所以，行政價值結構系統(tǒng)是其各要素互動共存的有機整體。
由于行政價值關系存在于其他行政關系之中，因而其他行政關系的改變也必然引起行政價值關系的變化。一種新的行政體制的確立、行政組織和機構的最新調整、行政人事資源的配置方式的改變、行政權力關系更動、新的行政法律政策的出臺和行政管理方法上的變革，都意味著一種新的行政價值關系的出現(xiàn)。反過來，一種新的行政價值關系又反作用于其他行政關系。行政價值關系是行政體系的主要內容之一，行政價值結構系統(tǒng)與行政客觀結構系統(tǒng)、行政主觀結構系統(tǒng)的關系是辯證統(tǒng)一的，行政體系總體的結構就是以這三重結構系統(tǒng)為內容的。
通過對公共行政體系結構進行哲學解讀，我們發(fā)現(xiàn)行政體系是由客觀結構系統(tǒng)、主觀結構系統(tǒng)和價值結構系統(tǒng)這三個部分所構成，這三個部分的動態(tài)平衡是行政體系作為一個完整的系統(tǒng)的整體存在的客觀保證。所以，行政體系可以成為一個相對完整的研究對象。而研究對象的完整性恰恰是行政學學科獨立性的證明。行政學是一門相對獨立的科學，在這門科學中，對行政體系的結構相對應，有三門次一級的學科：根據(jù)行政體系的客觀結構可以建立起行政管理學；根據(jù)行政體系的主觀結構可以建立起行政法學；而行政體系的價值結構則是行政倫理學的生長點。
《南京社會科學》1999年第11期
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