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人口管理 利益群體 制度
目前中國的城市在不同程度上都面臨著人口管理問題，比較突出的是外來人口的管理問題和本地戶籍人口的就業(yè)壓力。在沿海經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)城市與內(nèi)陸一些主要大中城市中聚集了大量的外來人口，在一些城市中，外來人口占總?cè)丝诘谋戎厝找嫔仙�，個別城市外來人口比重已經(jīng)超過有本地戶籍的人口。面對著大量的外來人口，地方政府在不同程度上作了許多人口管理改革的嘗試，在一定程度上緩和了外來人口帶來的社會問題，但是與解決問題依然有相當距離。與此同時，認為外來人口擠占本地人的工作機會的觀點也在地方政府和相當部分民眾中有一定市場，因此出臺了一些限制外來人口就業(yè)的政策。學(xué)術(shù)界對于外來人口管理也有不少研究，提出許多富有建設(shè)性的意見，然而真正能夠具體操作的意見并不多。中國是在80年代中期開始發(fā)生大規(guī)模的人口流動，到目前已經(jīng)十幾年了，為什么在這么長的時間內(nèi)還不能尋找出有效的外來人口管理體制？其最主要原因是缺乏從中國的社會內(nèi)部結(jié)構(gòu)的關(guān)系去研究問題。
筆者曾指出大量外來人口涌入城市的根本原因是社會結(jié)構(gòu)的缺陷（李若建，1991。1996），同樣筆者認為社會結(jié)構(gòu)的缺陷是影響建立合理有效的城市人口管理體制的關(guān)鍵。在這里筆者并非要提出什么解決人口管理的模式，而是從社會結(jié)構(gòu)出發(fā)，探討有哪些因素影響了人口管理體制的建全。
l、利益群體的利益差別與利益協(xié)調(diào)
利益群體（interest group，又稱利益集團）是政治學(xué)、社會學(xué)和經(jīng)濟學(xué)都關(guān)心的一個問題，由于學(xué)科的研究對象差異，因此對利益群體的界定存在一定差別。在西方社會中利益群體經(jīng)常被看作是致力于影響國家政策方向的組織，最典型的利益群體是院外活動集團和工會。M．奧爾森是利益群體研究的主要代表人物，他對利益群體作了分類，指出過分強大的利益群體對社會發(fā)展的不利影響（M．奧爾森， 1993、 1995）。
根據(jù)中國的實際情況，利益群體在規(guī)模上和活動能力上與西方都有很大的差別。在本文中，利益群體指的是在某些問題上有共同利益，并且有類似人口特征的群體。在外來人口管理問題上可以劃分為以下幾個利益群體：
外來人口群體。一般說來，外來人口群體在他們工作的城市里可以得到比家鄉(xiāng)高的收入，但是他們在很大程度上被排斥在城市的生活主流之外。在許多情況下，外來人口群集而居，甚至出現(xiàn)北京的“浙江村”這種獨特的景觀（王春光，1995）。無論他們在城市生活多久，只要沒有得到城市戶口，他們很難為自己的權(quán)益辯護。M·奧爾森把這類群體稱為“忍氣吞聲的集團”，這樣的說法在一定程度上體現(xiàn)外來人口在城市中的地位。外來人口在為城市創(chuàng)造財富的同時，也損害了一些城市人口的利益。不過在外來人口當中，還可以根據(jù)他們的經(jīng)濟收人和職業(yè)劃分出不同層次。
城市戶籍的容易被替代職業(yè)勞動者群體（簡稱替代群體）。在城市的勞動力市場中，有一些職業(yè)并非需要很專門的技能，例如體力勞動。簡單的技術(shù)工作、一般的商業(yè)和服務(wù)業(yè)、普通的文職工作等等，本文把這些稱為容易被替代職業(yè)。外來人口在城市里主要是在這些容易被替代的職業(yè)中謀生，因此產(chǎn)生一些外來人口集中的行業(yè)，如環(huán)衛(wèi)工人、建筑工人、服務(wù)人員等等。由于外來人口可以接受低工資，可以不要參加社會保險，因此在一些行業(yè)中對城市戶籍的勞動者的就業(yè)構(gòu)成威脅。甚至于擠占了城市戶籍人的工作機會，因此替代群體在一定程度上與外來人口有利益沖突。
得利群體�？陀^上說，大部分城市戶籍人口都不同程度地從外來人口身上得到一些利益，不過有些群體得到的利益特別多，本文把從外來人口身上得到利益特別多的群體稱為得利群體，得利群體主要有大大小小的雇主、一些管理部門的成員、一些主要依賴外來人口生存的人，如城鄉(xiāng)結(jié)合部出租屋的房東。在許多情況下，雇主如可果用低薪雇用外來人口以節(jié)省工資成本，而且常�？梢圆恢Ц锻鈦砣丝趹�(yīng)有的社會保險費用。因為在目前一些管理部門向外來人口收取各種管理費，而有的管理費用超過管理成本，導(dǎo)致管理外來人口是有利可圖。在城市中，還有一些人是依賴外來人口獲利，比較典型的是一些出售中低檔商品的商店東主和出租屋的房東。
超脫群體。雖然城市里很少有人能夠與外來人口沒有任何關(guān)系，但是有一些人相對說來與外來人口之間的利益關(guān)系不多，例如離退休人員和未成年人等等，本文把這些人稱為超脫群體。
在外來人口問題上，不同利益群體間有著不同的利害關(guān)系。外來人口希望城市對他們打開大門，外來人口與城市戶籍者得到一視同仁的待遇。得益群體希望多一點外來人口，他們可以增加利益。替代群體則希望少一點外來人口，特別是在就業(yè)機會的競爭時，沒有外來人口。有不同的利益存在就引出利益協(xié)調(diào)問題，如果沒有利益協(xié)調(diào)就可能產(chǎn)生群體之間的利益沖突。而目前我們靠什么來協(xié)調(diào)利益群體之間的利益呢，除了政府，特別是地方政府之外我們別無選擇。
從理論上講，政府是代表人民的，但是人民是可以劃分為許多利益群體的，在發(fā)生群體之間的利益沖突時，政府又應(yīng)該為哪個群體的利益服務(wù)呢。在很大程度上地方政府也成為一個利益群體，因為地方政府肩負著發(fā)展地方經(jīng)濟的任務(wù)，地方政府明白廉價的外來人口提供大量勞動力是降低成本，提高本地產(chǎn)品競爭能力的重要因素。同時由于得利群體中有些就是政府有關(guān)部門，直接影響到政府決策。然而當替代群體中就業(yè)問題日益嚴重時，地方政府就陷入一種兩難的局面，一方面要保護有本地戶口的人就業(yè)，另一方面又要維持相對的低工資以增加本地經(jīng)濟的競爭能力。由于得利群體往往有一定的社會地位和權(quán)力，因此多少對地方政府的決策存在影響。
長期以來，我們在利益分配上有兩個錯誤的傾向，第一只講整體利益，不談群體的利益，更加沒有研究如何協(xié)調(diào)群體利益；第二是過分期望得到一種“帕累托最優(yōu)”（就是讓某些人得到利益而不傷害他人的利益），而這在人口管理中是很難實現(xiàn)的。由于上述兩種思路的誤導(dǎo)，地方政府往往不注意尋找一種各利益群體都能接受的方案，很難在人口管理問題上取得一種突破。
2、組織的尋租行為
組織是一個學(xué)術(shù)含義非常廣泛的概念，在本文中組織僅僅指的是政府機構(gòu)和帶有行政權(quán)力的一些部門。尋租的概念也有些不同的理解，在本文中指的是利用權(quán)力為本人或者本人所屬組織謀取利益，而這種利益卻傷害了社會的整體利益。通常尋租行為是對個人而言的，但是在目前有些尋租行為卻是組織的行為，這點在城市人口管理上顯得比較突出。
地方城市政府一方面要為增加的城市人
口支付公共開支，但是另一方面也可以從人口管理上得到一筆可觀的收入。截止1993年全國共出售各種城鎮(zhèn)戶口 300多萬個，收入達250億元（韓俊， 1994）。據(jù)對東部沿海一個縣級市的調(diào)查， 1991年出售開發(fā)區(qū)戶口 3000個，籌集建設(shè)資金1500萬元，1994年開始辦理所謂的“地方城鎮(zhèn)居民戶口”，1994-1996年辦理地方城鎮(zhèn)居民戶口 18000個，收取城鎮(zhèn)增容配套費4000多萬元， 1997－1998年辦理地方城鎮(zhèn)居民戶口 8200個（左鵬， 2000）。
由于地方政府官員的任期有限，因此地方官員的短期行為是比較常見的。這種短期行為中最突出的是期望在任期內(nèi)，對城市市政建設(shè)有大的外表改善，生一般說來對將來可能產(chǎn)生遺留的問題不太關(guān)注。因此地方政府通過出售城鎮(zhèn)居民戶口籌措市政建設(shè)的資金，完全是可以理解的行為。
在前些年的房地產(chǎn)開發(fā)熱中，許多城市積壓了大批的空置商品房。為了促進商品房的銷售，在一些城市中可以購房入戶口，或者以“藍印戶口”的形式得到城市戶口。這種情況與地方政府的經(jīng)濟利益相關(guān)，因為房地產(chǎn)市場的活躍與否對地方財政有顯著影響。出售戶口在短期內(nèi)有利，但是給地方政府帶來了比較大的就業(yè)壓力。
對人口管理的收費，特別是對外來人口管理的收費，普遍缺乏透明度，相當一部分收費標準的制定缺乏合理的依據(jù)，在收取管理費時，不能排除存在組織尋租的現(xiàn)象。同時也不能排除存在“管理就是收費”的弊病。外來人口管理費偏高，加上辦理手續(xù)的不方便，導(dǎo)致相當一部分外來人口并不主動辦理暫時居住的手續(xù)，游離在城市的人口管理體制之外。這些游離的人口成為人口管理的死角，往往是導(dǎo)致社會問題的重要組成部份。
由于存在腐敗現(xiàn)象，個別管理部門對外來人口的管理往往喜歡用罰款的方式進行，這些罰款的去向常常不太光明正大。以罰代管方式的罰款的額度又缺乏法律的根據(jù)，因此一方面?zhèn)α送鈦砣丝诘暮侠頇?quán)益，另一方面加劇了外來人口與本地戶籍人口之間在感情上的對立。
從地方政府到管理機構(gòu)都存在的尋租行為，無疑給城市人口管理的科學(xué)性蒙上一層陰影，可以把一些簡單的問題復(fù)雜化。
3、條塊分割體制的不協(xié)調(diào)
目前我們的城市管理體制比較混亂，存在所謂的“條條塊塊”現(xiàn)象，一股情況下，管理部門之間缺乏互相溝通。由于管理部門之間的溝通不足，出現(xiàn)了各自為政，有關(guān)政策互相矛盾，導(dǎo)致管理效率低下。在人口管理體制上，這種現(xiàn)象同樣存在。
涉及到人口管理的政府部門與社會團體很多，有公安、工商管理、勞動管理（包括社會保險）、民政、計劃生育等等，有街道辦事處、居民委員會。大部分外來人口是在一些企業(yè)或事業(yè)單位就業(yè)的，這些單位的管理部門是五花八門的�？赡軟]有人認真研究過，一個在城市里的外來人會有多少部門管到他。大家都可以管，可能出現(xiàn)由于責任分攤而實際上誰都不負責，同時也更加可能出現(xiàn)有利益時大家爭著管，沒有利益時誰都不管。
體制對城市人口管理的影響，最突出的可能是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)了。由干近年來城市范圍的急速擴張，不少原來城市郊區(qū)的農(nóng)田被城市建設(shè)征用，原來的農(nóng)村被城市包圍，形成所謂“都市里的村莊”。住在“都市里的村莊”的“農(nóng)民”，雖然大部分早已經(jīng)不再務(wù)農(nóng)，但是他們的身份還是農(nóng)民，在體制上屬于農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，而不是屬于城市的街道管理，傳統(tǒng)農(nóng)村在空間分布上是分散的，因此“都市里的村莊”在空間上也是分散的，這種分散管理與城市在空間上的整體性是不協(xié)調(diào)的，這種不協(xié)調(diào)給城市管理帶來許多不方便。
“都市里的村莊”里往往有大量的“出租屋”，“出租屋”里住著大量的外來人口，這些外來人口基本上是依靠城市謀生，許多日�；顒邮窃诔鞘羞M行的，但是其居住地管轄卻與城市不統(tǒng)一，這種情況就不可避免導(dǎo)致人口管理上的漏洞和混亂。事實上城市管理不善帶來的許多問題，例如社會治安問題、衛(wèi)生環(huán)境問題都在不同程度上與“都市里的村莊”現(xiàn)象相關(guān)。因為存在管理的漏洞，所以在“都市里的村莊”中，利益群體的尋租行為往往特別突出。
體制不協(xié)調(diào)的另一個突出問題是勞動力市場的不統(tǒng)一。城市的勞動力市場是一個割裂的勞動力市場，在這個市場上，不同所有制企事業(yè)單位的用工制度不盡一致，一般說來，政府控制能力比較強的是國有企事業(yè)單位，其他所有制單位的勞動用工受政府的控制程度比較低，最明顯的是職工參與社會保險的比重是國有企事業(yè)單位遠高于其他所有制單位。除了這個問題之外，城市中還存在一個龐大的非正式勞動力市場（李若建，1994），對這個勞動力市場，政府管理部門多少有點鞭長莫及，而外來人口構(gòu)成了非正式勞動力市場的主體，因此政府通過管理勞動力市場來達到管理人口的目的則困難重重。
曾經(jīng)有一種觀點認為，為了克服城市人口管理體制的混亂，應(yīng)該成立一個專門的人口管理機構(gòu)。其實這種想法是行不通的，因為人的活動涉及到許多方面，決不可能靠一個部門可以全部包攬。
4．資源產(chǎn)權(quán)問題
產(chǎn)權(quán)可以看成是一種資源或者服務(wù)的使用權(quán)。產(chǎn)權(quán)問題是困擾中國改革進一步深人的問題，不僅僅在企業(yè)中存在產(chǎn)權(quán)不清問題，在資源方面同樣存在許多產(chǎn)權(quán)問題。由于產(chǎn)權(quán)不清，給城市人口管理帶來不少困擾。
土地資源是最重要的資源之一，土地制度對城市的形態(tài)與管理體制都會發(fā)生明顯的影響。在中國大陸，城市的土地是國家所有，農(nóng)村的上地是農(nóng)村集體所有，從整體上看，這兩種不同的土地制度是比較適合中國國情的，但是在城市郊區(qū)，就存在問題。“都市里的村莊”中，土地是農(nóng)村集體的，住宅地的使用權(quán)是個人的，城市規(guī)劃很難對其有制約作用，因此在外觀上顯得零亂，在管理上與城市顯得不協(xié)調(diào)。
除了土地資源之外，在城市中有大量的公共資源。公共資源包括內(nèi)容很多，就業(yè)機會是公共資源，城巾的基礎(chǔ)設(shè)施和教育資源也是。資源的產(chǎn)權(quán)對城市人口管理有很大的影響，就以這幾個資源為例，作初步分析。
一個城市的就業(yè)資源是否是當?shù)卣�、本地戶籍人口的專利，這個問題很棘手，但也不能回避。如果就業(yè)機會這個資源的產(chǎn)權(quán)是地方政府的，那么政府可以限制外來人口就業(yè)，否則就不能。如果以投資主體作為決定就業(yè)資源的產(chǎn)權(quán)，那么地方政府對就業(yè)的限制就沒有多少道理了。
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sp; 一般來說，城市的基礎(chǔ)設(shè)施一般是本地政府的投資，那么本地政府是否擁有城市基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)呢？雖然有許多公共設(shè)施的使用者不完全是本地的納稅人，相當部分是外來人口。但是有相當部分公共設(shè)施是被控制專門為本地戶籍人口服務(wù)的，特別突出的是初級和中等教育。外來人口子女上學(xué)問題是一個相當普遍存在的問題，一般說來，外來人口的子女需要支付一筆昂貴的贊助費才能上學(xué)。
其實教育資源問題同樣困擾本地戶籍人口。目前中國城市戶籍人口中，人戶分離的情況相當多，一些原來居住在老城區(qū)的人，雖然已經(jīng)搬遷到新城區(qū)，但是戶口依然留在老城區(qū)，這種情況給人口管理帶來一些不必要的麻煩。造成這種情況的原因之一是教育資源的產(chǎn)權(quán)問題。由于歷史的原因，許多有名的中小學(xué)位于老城區(qū)，而入學(xué)的條件往往受到戶口的限制，為了使自己的孩子上一個好的學(xué)校，家長們寧可把戶口留在老城區(qū)。
5．討論
筆者在開始就已經(jīng)指出，本文不想也不可能提出城市人口管理模式，只是想指出有什么因素在制約著城市人口的管理。
著名經(jīng)濟學(xué)者科斯指出：“導(dǎo)致某些決策的改善的現(xiàn)行制度的變化也會導(dǎo)致其他決策的惡化……必須考慮各種社會格局的運行成本，以及轉(zhuǎn)成一種新制度的成本。在設(shè)計擇社會格局時，我們應(yīng)該考慮總的效果�！保ǹ扑梗�1994）科斯的話在理論上是正確的，但是在操作上卻面臨種種困難。盡管如此，我們還是需要努力去尋找一個相對合理的城市人口管理機制。從上面的分析中，可以認為有幾點是應(yīng)該認真考慮的：首先是協(xié)調(diào)利益群體的利益，不能過分照顧某些利益集團的利益；其次是要制止組織尋租行為；第三要逐步改善現(xiàn)有管理體制中存在的弊�。蛔詈笫窃诶碚撋侠眄槼鞘械馁Y源產(chǎn)權(quán)，通過努力城市人口管理應(yīng)該可以得到改善。
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