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建立社區(qū)社會(huì)保障、完善社會(huì)保障體系
（賴詩(shī)卿(中共中央黨校)于2003-7-27 18:15:02發(fā)布）建立社區(qū)社會(huì)保障、完善社會(huì)保障體系
賴詩(shī)卿
一、什么是社區(qū)社會(huì)保障
社區(qū)社會(huì)保障是社會(huì)保障體系的一個(gè)重要組成部分，而且是最終落實(shí)和托底的基礎(chǔ)部分。它是以社區(qū)為主體和載體，為社區(qū)成員提供管理服務(wù)，并多渠道籌集資金，在社區(qū)成員享受法定基本保障、單位補(bǔ)充保障后，基本生活仍然發(fā)生困難時(shí)給予托底保障，發(fā)揮其管理、服務(wù)和托底保障功能。
社會(huì)保障層次應(yīng)分為社區(qū)托底保障、政府法定基本保障、單位團(tuán)體補(bǔ)充保障三大層次。社區(qū)托底保障為政府法定基本保障拾遺補(bǔ)缺、消除死角，幫助政府落實(shí)法定基本保障的政策和待遇，為社區(qū)成員提供互助救濟(jì)、解困救急等經(jīng)濟(jì)上的托底保障，為社區(qū)成員提供各種物質(zhì)和精神上的社區(qū)服務(wù)。
二、社區(qū)社會(huì)保障是社會(huì)保障最基礎(chǔ)的托底保障
1、社會(huì)保障起源于社區(qū)社會(huì)保障。
人類生活是以群體生活為特征的，人類給大自然留下的最明顯的印跡之一，就是分布在地球表層上的各種類型的聚落—村莊、城鎮(zhèn)和城市等。人們?cè)谶@些聚落里生活、生產(chǎn)、活動(dòng)，形成了彼此間相互聯(lián)系的小型社會(huì)，這就是我們講的“社區(qū)”。在社區(qū)里，大家互相認(rèn)識(shí)，有著一份友誼和感情存在，當(dāng)“親友鄰舍”遇上逆境時(shí)，大家便樂意去援助。在我國(guó)農(nóng)村至今尚存許多互助互濟(jì)式保障的習(xí)俗，一個(gè)人有難，親友鄰舍都會(huì)按著個(gè)人的能力去幫忙，或按約定俗成的規(guī)矩去盡義務(wù)。英美等國(guó)則是由教會(huì)出面，作出一些有計(jì)劃的施援，也有一些民間或宗教慈善機(jī)構(gòu)，從富人那里募捐錢款，對(duì)貧窮與受災(zāi)難的社區(qū)成員進(jìn)行救濟(jì)。這種社區(qū)成員的自我互助互濟(jì)式保障和宗教團(tuán)體慈善保障伴隨著人類社會(huì)的長(zhǎng)期發(fā)展，一直到15至16世紀(jì)的法國(guó)，宗教團(tuán)體所掌握的慈善事業(yè)逐漸被政府接管。政府采取了集中資金、組織救濟(jì)、勞動(dòng)培訓(xùn)、兒童教養(yǎng)等一系列措施，官方濟(jì)貧保障機(jī)構(gòu)才開始出現(xiàn)。1601年英國(guó)頒布《濟(jì)貧法》，對(duì)無(wú)業(yè)游民實(shí)行政府救濟(jì)和強(qiáng)迫勞動(dòng)。1834年英國(guó)頒布《新濟(jì)貧法》，認(rèn)為政府負(fù)有實(shí)施救濟(jì)、保障公民生存的責(zé)任，為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的誕生奠定了基礎(chǔ)。到1883年法國(guó)“鐵血宰相”俾斯麥頒布《疾病保險(xiǎn)法》，標(biāo)志著以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的現(xiàn)代社會(huì)保障制度的產(chǎn)生。
可見，社會(huì)保障的起源在社區(qū)，政府的法定基本保障是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物。
2、政府法定基本保障不能替代社區(qū)的托底保障。
政府對(duì)全體公民承擔(dān)保障責(zé)任后，社區(qū)成員之間自發(fā)性的互助互濟(jì)以及民間和宗教的慈善事業(yè)并沒有停止，而且隨著貧富差距的拉大還在進(jìn)一步發(fā)展。在中國(guó)，由于建國(guó)以后在城市實(shí)行的是單位體制，國(guó)家對(duì)城市居民的福利保障大包大攬，社區(qū)功能弱化，社區(qū)社會(huì)保障功能也基本喪失。
所謂單位體制就是政府通過(guò)單位全面動(dòng)員和控制社會(huì)成員，實(shí)施社會(huì)整合的一種特殊機(jī)制，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期是整合社會(huì)的主渠道。那時(shí)我國(guó)城市居民都被安排在相應(yīng)單位里，任何一個(gè)單位，包括學(xué)校和企業(yè)都有行政級(jí)別，而且功能多元化。比如企業(yè)不僅承擔(dān)與自身性質(zhì)一致的經(jīng)濟(jì)功能，而且擔(dān)負(fù)著比經(jīng)濟(jì)功能更為重要的政治功能和社會(huì)功能，如職工計(jì)劃生育，子女入托、入學(xué)，出具結(jié)婚、購(gòu)買車船、飛機(jī)票證明，職工洗澡，食堂，住宅，看電影，醫(yī)療，退休養(yǎng)老等等從“搖籃到墓地”的種種生活服務(wù)。一個(gè)人如果沒有“單位”，就沒有一切保障。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)的建立，單位體制開始互解，單位保障逐漸“衰落”，企業(yè)的社會(huì)福利功能在弱化，社區(qū)成為社會(huì)整合的主要載體，很多“單位人”在向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變。比如隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國(guó)有企業(yè)的改革，下崗失業(yè)人員增加，他們離開了單位，成為社區(qū)人；隨著人口老齡化，離退休人員增多，社會(huì)化管理非常迫切。這些社區(qū)成員是社會(huì)中的弱勢(shì)群體，最需要社會(huì)保障陽(yáng)光的照耀。但單位保障沒有了，單位補(bǔ)充保障不完善，政府保障只是最基本的保障，急需社區(qū)社會(huì)保障托底。另外，隨著經(jīng)濟(jì)類型的多元化，個(gè)體、私營(yíng)從業(yè)人員越來(lái)越多，他們一開始就游離于“單位體制”之外，從屬于社區(qū)。這些成員生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)大，不穩(wěn)定性強(qiáng)，也非常需要社會(huì)保障為依托。
3、我國(guó)政府的社會(huì)保障只能是低水平的基本保障。
社會(huì)保障的內(nèi)容、水平和方式，一般要受一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素的影響。我國(guó)現(xiàn)處于社會(huì)主義初級(jí)階段，生產(chǎn)力水平低、人口多、底子薄，這就決定了我國(guó)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)不可能太高，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，只能實(shí)行以保障基本生活為標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障。我國(guó)社會(huì)保障制度剛剛建立，剛剛起步，尚不可能覆蓋全體社會(huì)成員，養(yǎng)老保險(xiǎn)只在城鎮(zhèn)職工中實(shí)施，醫(yī)療保險(xiǎn)從機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)起步，失業(yè)保險(xiǎn)在企事業(yè)單位實(shí)行，大量的個(gè)體從業(yè)人員，甚至三資、私營(yíng)企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工不在社會(huì)保障網(wǎng)中，他們抗風(fēng)險(xiǎn)能力低，最需要社會(huì)保障。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，我國(guó)城鎮(zhèn)居民收入差距不斷拉大，相應(yīng)地出現(xiàn)了對(duì)社會(huì)保障不同層次的需求，除了政府強(qiáng)制性基本保障外，還應(yīng)有單位補(bǔ)充保障和社區(qū)托底保障。
三、社區(qū)社會(huì)保障的功能
國(guó)外的社區(qū)社會(huì)保障是自下而上的獨(dú)立于政府之外的自治民間組織，大多起源于教會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)和民間的自助力量。資本主義發(fā)展中有兩種思潮，一種是自由主義思潮，相信市場(chǎng)的作用，企圖依靠市場(chǎng)手段來(lái)解決所有問(wèn)題；另一種力量左翼主義思潮，認(rèn)為市場(chǎng)有缺陷，市場(chǎng)導(dǎo)致貧富差距，主張用人道主義來(lái)救助社會(huì)弱勢(shì)群體，社區(qū)社會(huì)保障就是在這一基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是與對(duì)于每個(gè)人的基本權(quán)利的保障的理念相呼應(yīng)的。中國(guó)的社區(qū)建設(shè)剛剛起步，是在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下開展起來(lái)的，1999年民政部在全國(guó)確立了11個(gè)城區(qū)為城市社區(qū)試驗(yàn)區(qū)，上海、青島等地政府在推進(jìn)社區(qū)轉(zhuǎn)型和改革中，就是將社區(qū)作為實(shí)施社會(huì)保障的依托來(lái)建設(shè)的。
社區(qū)社會(huì)保障的功能包括以社區(qū)為依托的保障功能、服務(wù)功能和管理功能。
1、保障功能：包括就業(yè)保障、托底保障和互助保障等。
就業(yè)是社區(qū)成員的最基本的保障，社區(qū)可以協(xié)助勞動(dòng)保障部門及時(shí)了解社區(qū)成員的就業(yè)情況，為下崗職工、失業(yè)人員提供就業(yè)服務(wù)，社區(qū)建設(shè)中本身就會(huì)提供大量的如管理、家政、保安、保潔、保綠等服務(wù)性的社區(qū)公益性崗位。社區(qū)就業(yè)將成為社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)渡時(shí)期就業(yè)的重要渠道。
托底保障就是社區(qū)組織對(duì)社區(qū)成員在享受了政府基本保障后，遭遇到新的家庭無(wú)法解決的風(fēng)險(xiǎn)，或暫時(shí)沒有被政府保障所覆蓋而需要救助時(shí)進(jìn)行托底性保障。
互助保障是社區(qū)群眾性的自我保障和互助保障，通過(guò)群眾自愿參與，成立互助互濟(jì)會(huì)等群眾自我保障性組織，運(yùn)用方方面面的資源和力量，籌集資金，在社區(qū)成員間有困難或需要時(shí)互助互濟(jì)，如病傷互助，災(zāi)害互助等。
2、服務(wù)功能：包括社區(qū)的無(wú)償服務(wù)、低償服務(wù)和有償服務(wù)。
低償服務(wù)主要是一些行政事業(yè)性服務(wù)，對(duì)象是全體社區(qū)成員，如社區(qū)醫(yī)療服務(wù)方便群眾看病，減少就診費(fèi)用。有償服務(wù)是商業(yè)性服務(wù)，是企業(yè)行為。無(wú)償服務(wù)主要是社區(qū)組織和社區(qū)志愿者為老弱病殘貧以及其他社區(qū)成員的生活、社會(huì)活動(dòng)等提供的福利性義務(wù)服務(wù)。這是社區(qū)服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)。這種服務(wù)包括物質(zhì)上的幫助，福利上如為殘疾人建立的盲道等設(shè)施，還有精神層面的幫助。
國(guó)外社區(qū)服務(wù)中有許多成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。德國(guó)的“鄰里之家”活動(dòng)是睦鄰運(yùn)動(dòng)的進(jìn)一步發(fā)展，也是德國(guó)社區(qū)服務(wù)的一種表現(xiàn)形式，日常有病員護(hù)理，家庭服務(wù)，臨時(shí)照看小孩，烹調(diào)，家電修理，購(gòu)物，園藝等服務(wù)項(xiàng)目。
美國(guó)50%的成年人和70%的大學(xué)生參加了種種類型的社區(qū)志愿服務(wù)。服務(wù)領(lǐng)域包括照顧老人、兒童、殘病人、病人和單親家庭等。服務(wù)內(nèi)容包括送午餐、咨詢服務(wù)、安慰電話等。美國(guó)社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)是每個(gè)志愿者每周參加無(wú)償社區(qū)服務(wù)工作4小時(shí)。
3、管理功能
社區(qū)管理主要是受行政事業(yè)單位委托對(duì)社區(qū)成員進(jìn)行的綜合性管理與服務(wù)，包括幫助政府部門落實(shí)各項(xiàng)政策和制度，對(duì)社會(huì)成員具體管理，如下崗職工、無(wú)業(yè)人員、無(wú)單位人員、離退休職工等，社會(huì)保障管理，如對(duì)社區(qū)成員享受政府法定基本保障的審核，社會(huì)救助金、社會(huì)保障金發(fā)放等，社區(qū)互助組織和服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理等等。
四、完善社區(qū)社會(huì)保障體系的思路和措施。
1、樹立以人為本的社區(qū)建設(shè)的基本理念
中國(guó)社區(qū)建設(shè)剛剛起步，是黨和政府組織、推動(dòng)的結(jié)果，這無(wú)疑會(huì)加速社區(qū)發(fā)展，有助于社區(qū)管理功能的強(qiáng)化。與此同時(shí)，我們不能忽略，社區(qū)發(fā)展運(yùn)動(dòng)關(guān)注自助性的加強(qiáng)，社區(qū)發(fā)展的宗旨就是用社區(qū)的力量來(lái)解決個(gè)人無(wú)法解決的問(wèn)題，用政府的力量幫助社區(qū)成長(zhǎng)，使地方社區(qū)在個(gè)人、國(guó)家和世界生活中發(fā)揮重要作用。社區(qū)建設(shè)應(yīng)以人為本，自治和參與是社區(qū)發(fā)展的核心價(jià)值。社區(qū)社會(huì)保障的目標(biāo)是保障社區(qū)成員的基本生存條件，促進(jìn)人的發(fā)展，這是社區(qū)建設(shè)的基本理念。
2、完善社區(qū)社會(huì)保障的管理體制。
黨和政府在推動(dòng)社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，各個(gè)部門都提出要在社區(qū)設(shè)立自己的分支機(jī)構(gòu)，要編制人員經(jīng)費(fèi)，如此建設(shè)社區(qū)，社區(qū)則成了政府管理層次的又一級(jí)延伸，那就不是社區(qū)，而是政府。在社會(huì)保障管理中，政府系統(tǒng)的政策實(shí)施和管理是重要的，但是，受保對(duì)象平時(shí)均生活在社區(qū)，有的完全回歸社區(qū)，政策實(shí)施需要通過(guò)社區(qū)。因此必須在社區(qū)建立以塊為主，通過(guò)塊統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的組織。區(qū)或街道委員會(huì)應(yīng)建立具有權(quán)威性的統(tǒng)一的社會(huì)保障委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃安排社區(qū)社會(huì)保障工作，統(tǒng)一信息收集，統(tǒng)一申報(bào)批準(zhǔn)，統(tǒng)一基金管理，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)待遇，統(tǒng)一給付發(fā)放。街道一級(jí)以社保機(jī)構(gòu)為中心的各種社區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目歸口統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)網(wǎng)絡(luò)覆蓋，一個(gè)基金托底。街道可以建立一個(gè)集職業(yè)介紹、就業(yè)指導(dǎo)、崗位開發(fā)、保障托底、社會(huì)救助、中介服務(wù)、信訪接待、志愿服務(wù)為一體，信息上崗，服務(wù)聯(lián)網(wǎng)，管理統(tǒng)一的社會(huì)保障服務(wù)中心，集中辦理涉及社會(huì)保障的有關(guān)事務(wù)，將再就業(yè)工程、社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù)有機(jī)結(jié)合，為社區(qū)成員提供“一站式”服務(wù)。
3、探索多方籌集社區(qū)社會(huì)保障資金的方式和渠道。
資金來(lái)源是建立社區(qū)社會(huì)保障的關(guān)鍵和根本保證，要堅(jiān)持籌資渠道多元化、形式多樣化，政府財(cái)政要定期撥款資助，廣泛發(fā)動(dòng)民間募集，企業(yè)捐助等等。同時(shí)在社區(qū)建立經(jīng)常性的基金，還可以舉辦義賣義演，籌集社區(qū)社會(huì)保障基金。政府應(yīng)允許基金會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、互助機(jī)構(gòu)的設(shè)立和運(yùn)行，給予必要的資助，引導(dǎo)和監(jiān)督。同時(shí)社區(qū)也應(yīng)形成自我監(jiān)督機(jī)制，定期或不定期地對(duì)社區(qū)社會(huì)保障工作的進(jìn)展、資金籌集、儲(chǔ)存運(yùn)營(yíng)、政策執(zhí)行、對(duì)象確定、標(biāo)準(zhǔn)掌握、操作服務(wù)、資金發(fā)放、工作人員服務(wù)質(zhì)量等進(jìn)行檢查、指導(dǎo)和監(jiān)督。
4、加快社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，建立社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成社區(qū)照顧機(jī)制。
政府必須投資興建社區(qū)活動(dòng)場(chǎng)所和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，通過(guò)社區(qū)服務(wù)中心、服務(wù)站等機(jī)構(gòu)和組織，開展有償和低償服務(wù)。同時(shí)建立社區(qū)服務(wù)志愿隊(duì)伍或互助組織，開展社區(qū)咨詢、義診和義務(wù)維修、家庭照顧等無(wú)償互助活動(dòng)，逐步形成社區(qū)照顧機(jī)制。所謂社區(qū)照顧，是指社區(qū)志愿服務(wù)組織為有需要的社區(qū)成員提供物質(zhì)、勞務(wù)和精神照顧。包括生活照料、物質(zhì)支援、勞動(dòng)服務(wù)、心理支持等等。這種機(jī)制形成后，社區(qū)人際關(guān)系將進(jìn)入良性互動(dòng)之中，有利于社會(huì)主義文明社區(qū)的建設(shè)。
5、建立社區(qū)居民互助幫困機(jī)制。
“一方有難，八方支援”是中華民族的傳統(tǒng)，要把單向的幫困變?yōu)殡p向互助幫困結(jié)合起來(lái)，形成互助的幫困機(jī)制。社區(qū)居民可以自愿組織形成某個(gè)項(xiàng)目或綜合性的互助會(huì)，入會(huì)者為會(huì)員，會(huì)員必須定期繳納一定的互助金，建立綜合或某一個(gè)項(xiàng)目的互助幫困基金，當(dāng)會(huì)員發(fā)生困難時(shí)，互助會(huì)按照事先約定或章程規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予幫助。在社區(qū)還可以推行“勞動(dòng)儲(chǔ)蓄”和“時(shí)間儲(chǔ)蓄”的自助制度。德國(guó)凡是年滿18歲的公民，利用工休日做義工，可儲(chǔ)存在“義務(wù)網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)”，本人需要時(shí)，可以把“時(shí)間”提取出來(lái)。日本擁有這類團(tuán)體300多個(gè)。上海晉陽(yáng)區(qū)居委會(huì)1984年首創(chuàng)“勞務(wù)銀行”，長(zhǎng)寧區(qū)1998年開設(shè)“時(shí)間銀行”，已有757個(gè)儲(chǔ)戶，發(fā)展勢(shì)頭良好。
依托社區(qū)搞好社會(huì)保障體系建設(shè)，既是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，也是從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，完善社會(huì)保障體系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，應(yīng)不失時(shí)機(jī)加快探索，逐步建立。
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