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淺談工商行政管理效能測量原則與維度
摘要：效能是指系統(tǒng)通過一定手段達到預期目標的實現(xiàn)程度。工商行政管理效能是工商部門在履行市場監(jiān)管和行政執(zhí)法職責中所發(fā)揮的有效功能或價值表現(xiàn)。行政能力是行政功能發(fā)揮的前提和基礎。行政能力是看不見、摸不著的一種主觀條件和潛在能量, 需要借助行政載體來體現(xiàn)。行政效能的大小反映了行政目標與行政能力的正向契合程度。實踐中, 衡量行政效能的大小主要通過測量能力載體中所蘊含著經(jīng)濟性、效率性、效果性及公平性等特點來實現(xiàn)。層級、職能、過程和目標不同, 測量的方法與內容也不同。
關鍵詞：工商行政管理; 行政能力; 行政效能測量;
一、引言
迄今為止, 工商行政管理效能建設大致經(jīng)歷過三個階段:一是省以下垂直管理體制的組織效能建設階段, 認為提高組織垂直管理效能, 就是要最大限度地發(fā)揮垂直管理的有利作用, 實現(xiàn)管理目標與管理質量、管理效率的最佳結合 (1) 。二是提高執(zhí)法效能和規(guī)范行政行為階段, 認為提高執(zhí)法效能和規(guī)范行政行為是以科學發(fā)展觀統(tǒng)領工商工作全局、貫徹依法治國基本方略和加大自身建設力度的需要 (2) 。三是全面推進工商行政管理效能建設階段, 認為工商行政管理效能包括服務發(fā)展效能、市場監(jiān)管效能、消費維權效能和依法行政效能;效能建設是以提高工作效率、管理效益和社會效果為目標, 是能力目標與職能目標的統(tǒng)一 (3) 。經(jīng)過這三個階段的發(fā)展, 工商行政管理效能建設的內容、目標和邊界日益清晰。
工商行政管理效能建設是一個系統(tǒng)工程, 以往研究成果較多, 視角多維, 內容豐富。歸納起來, 主要集中在影響因素和實現(xiàn)途徑兩方面:一是影響因素, 主要包括隊伍素質、管理資源、體制機制、監(jiān)管環(huán)境、工商文化和信息技術等因素 (4) 。二是實現(xiàn)途徑, 分為宏觀層面、微觀層面和綜合層面。宏觀層面包括制度化、規(guī)范化、程序化和法治化建設 (5) ;在微觀層面上, 通過改進行政審批、加強企業(yè)信用監(jiān)管、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用和建立行政執(zhí)法類公務員制度等 (6) ;在綜合層面上, 通過加強思想、作風、業(yè)務、制度和能力等建設來提升工商行政管理效能。本文以鎮(zhèn)江市工商局為例, 通過分析工商行政管理效能測量理論, 進而提出工商行政管理效能建設水平的測量原則與維度。
二、工商行政管理效能測量的理論分析
工商行政管理效能與工商行政管理功能、工商行政管理職能等概念相互聯(lián)系、相互區(qū)別, 共同構成了一個完整的概念體系。這一體系決定了工商行政管理效能測量理論的分析框架。
研究這個概念體系, 首先應辨析“職能”、“功能”和“效能”等概念的含義及其關系。一是“職能”, 一般說來, 人們往往將“職能”簡單地理解為“作用”, 自然現(xiàn)象和社會現(xiàn)象也都有其作用, 但只有當社會、組織和事物的“作用”融入人的主觀能動因素且產生了應有的效果, “作用”才能理解為“職能”。二是“功能”, “功能”是一個系統(tǒng)科學概念, 能反映系統(tǒng)與外部環(huán)境的關系, 功能是由結構決定的, 但結構相對不同的環(huán)境會表現(xiàn)為不同的功能。由于系統(tǒng)科學包括自然系統(tǒng)和社會系統(tǒng), 因而社會系統(tǒng)有其“功能”, 但不一定能將所有“功能”都稱之為“職能”, 只有當其所發(fā)揮的功能與該組織所要實現(xiàn)的目標, 即推動社會進步相一致時, “功能”才表現(xiàn)為“職能”。三是“效能”, “效能”是指在一定條件下發(fā)揮內在能力, 促進事物發(fā)展的“有效功能”。行政效能是指行政組織的內在能力在一定條件下的外部表現(xiàn)。行政效能與行政功能的區(qū)別在于:行政功能只是組織系統(tǒng)內部結構的外部表現(xiàn), 還沒有對這種表現(xiàn)產生的結果作出評價, 而行政效能則包含對其功能的評價。效能的“效”是指功能的效用, “效用”是指人們希望達到組織在實現(xiàn)預期目標中所起的作用, 包含組織目標。功能導致目標實現(xiàn), “目標實現(xiàn)”是功能轉化為效能的關鍵 (7) 。
通過對上述概念的辨析可以看出, 當工商行政管理組織發(fā)揮的功能與組織所要實現(xiàn)的目標一致, 即工商行政管理功能表現(xiàn)為工商行政管理職能時, 工商行政管理功能才轉化為工商行政管理效能。工商行政管理效能是工商行政管理組織及其活動對實現(xiàn)國家賦予其行政目的所發(fā)揮的有效功能, 是實現(xiàn)行政目標的保證。“功能”與“能力”對應, “能力”是“功能”發(fā)揮的前提和基礎, “能力”與“功能”成正比;“目標”與“有效”對應, “目標”與“能力”沒有必然聯(lián)系, 只有“有效能力”才能促成“目標”實現(xiàn), 并實現(xiàn)功能向效能轉變。工商行政管理“組織能力” (或行政能力) 與“行政目標”構成了測量效能的兩大因素, 測量的內容就是兩者的正向契合程度。具體包括:1.工商行政管理行政能力, 是指工商行政管理組織履行法定職責所需的主觀條件和潛在能量, 是組織資源、管理資源和環(huán)境資源及其相互結合的產物。組織資源包括隊伍素質、財務資源、物質裝備、信息技術、權力權威等;管理資源包括體制機制、規(guī)章制度、組織文化、價值倫理等;環(huán)境資源包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會心態(tài)等。2.工商行政管理行政目標, 是指工商行政管理組織履行職責所期望實現(xiàn)或達到的行政成果。不同于私營企業(yè)利潤目標的單一性, 工商行政管理行政目標是政治目標與管理目標的統(tǒng)一, 復雜且多維。層級不同、部門不同甚至階段不同, 行政目標也不同。3.“組織行政能力”與“行政目標”的正向契合程度, 也稱組織能力或行政能力的有效性, 是指能夠發(fā)揮組織職能、促成組織目標實現(xiàn)、實現(xiàn)功能向效能轉變的能力。組織行政能力與行政目標的正向契合程度越高, 組織行政能力越有效, 效能也就越高。
三、工商行政管理效能測量的原則與維度
工商部門是負責市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的政府職能部門, 其行政目標是政治目標與管理目標的統(tǒng)一。為說明其行政目標與行政能力結構, 我們以江蘇省鎮(zhèn)江市工商局為例進行分析。
組織內, 該局縱向可分為本級、縣 (區(qū)) 級和基層工商所三個層級, 橫向可分為辦公室、法規(guī)處、財務 (審計) 處、人教處 (老干部處) 、機關黨委、監(jiān)察室、信息中心等對內管理部門和公平交易處 (經(jīng)檢支隊) 、消保處、市場合同處、注冊處、個企處、外資處、商標處、廣告處、食品處等對外職能部門;組織外, 縱向有省工商局直屬領導, 橫向有市政府直屬領導以及其他平行兄弟政府職能部門和其他社會組織等。在特定時期、層級和政治環(huán)境內, 履行市場主體準入與監(jiān)管、市場秩序維護、消費者權益保護、商標知識產權保護與廣告監(jiān)管、禁止傳銷與規(guī)范直銷等職責的行政目標, 以及履行職責所必須的對內管理能力和對外資源動員能力是相對穩(wěn)定的, 但在具體任務環(huán)境里, 需要根據(jù)實際情況層層細化, 逐級分解, 最終形成行政目標和行政能力價值鏈體系。
(一) 工商行政管理效能的測量特征
行政目標與行政能力的復雜性決定了工商行政管理效能測量的復雜性。一是效能的復合性。一般來說, 工商行政管理效能包括內部效能、外部效能和綜合效能, 具有動態(tài)性、多樣性、整體性、統(tǒng)一性等特點。動態(tài)性是指其內容和標準隨著政治制度、時間、空間和條件等變量的變化而變化;多樣性是指其目標、因素和層次多樣;整體性反映了其必然體現(xiàn)一個整體;統(tǒng)一性是其質和量、功能與價值、主觀與客觀的統(tǒng)一 (8) 。二是測量的間接性。工商行政管理效能是通過行政目標的實現(xiàn)程度來測量行政能力的有效程度。作為一種預期成果, 抽象行政目標可以演繹、分解和轉換成具體管理目標, 而作為一種潛在的主觀條件、素質和能量要求, 行政能力只能依靠其相關載體來體現(xiàn)。在現(xiàn)實生活中, 行政能力一般是指履行職責的要求。要測量的實際上是行政能力載體在實現(xiàn)目標過程中所表現(xiàn)出的經(jīng)濟和政治特性 (9) , 是管理目標與能力載體之間的具體比較。
(二) 工商行政管理效能的測量原則
為進一步說明工商行政管理效能的測量原則, 我們將鎮(zhèn)江市工商局組織內的工作任務, 以內部管理與外部監(jiān)管為兩極的橫坐標, 組織可控制度低與組織可控制度高為兩極的縱坐標, 組成四個象限的坐標體系 (如圖1所示) 。通過分析, 可以找到若干工商行政管理效能測量原則。
1.職能原則。在縱坐標的左右兩側, 可以將工商行政管理工作分成從事資源汲取和與能力配置的組織內部管理工作和從事市場監(jiān)管和與行政執(zhí)法的組織外部履職工作。組織內部管理工作是組織外部履職能力的基礎, 組織外部履職能力是組織內部管理質量的體現(xiàn)。一般說來, 組織內部管理工作的目標清晰、程序穩(wěn)定、資源常規(guī), 如行政接待、政務公開、報表統(tǒng)計報送工作、信息化建設、預算編制、調整和執(zhí)行等工作, 管理目標清晰, 管理程序規(guī)范, 適宜用“花較少錢, 辦更多的事或辦同樣事, 花更少的錢”、“費較少時間, 辦更多的事或辦同樣事, 花較少的時間”等經(jīng)濟性或效率性來測量;相反, 組織外部履職工作目標抽象、程序性不強、資源變動大, 如市場主體信用分類監(jiān)管、査處取締無照經(jīng)營、農資市場監(jiān)管、網(wǎng)絡商品交易監(jiān)管、有形市場監(jiān)管、消費維權、12315信息平臺建設、規(guī)范直銷打擊傳銷等工作, 強調行政價值、行政倫理和社會價值取向, 適宜用“最后結果是什么?”、“是否體現(xiàn)機會、結果公平?”等效果性或公平性指標來測量。
2.過程原則。在橫坐標的上下兩端, 可以將工商行政管理工作分為強調過程的常規(guī)性工作和強調結果的靈活性工作。強調過程的常規(guī)性工作, 目標清晰、程序穩(wěn)定、結果可預期, 如內部管理的財務流程, 每個環(huán)節(jié)的標準都非常清晰;外部履職的市場主體準入, 整個流程都非常穩(wěn)定。這類工作比較適宜用經(jīng)濟性和效率性來測量其效能。而強調結果的靈活性工作, 目標抽象、程序要求不高且相對不固定, 結果變化數(shù)較大, 如內部管理的行政效能監(jiān)察、違紀人員的查辦和信訪處理等。外部履職的消費維權、傳銷案件查處和市場監(jiān)管等要求工作人員或辦案人員有較強的主觀能動性、應變能力以及依法行政能力, 因而比較適宜用效果性和公平性來測量效能。
3.目標原則。在橫坐標和縱坐標的四極, 根據(jù)組織可控性和內外部工作屬性, 可以將工商行政管理行政目標分解成管理目標的層次體系, 上層是工商行政管理行政目標, 下層是具體管理目標。涉及行政目標, 如商標發(fā)展目標, 強調對知識產權保護、查處商標侵權行為、每年新發(fā)展商標數(shù)以及查辦商標侵權案件數(shù)等, 環(huán)節(jié)管理要求相對不清晰, 因而適宜用效果性與公平性指標去測量。涉及管理目標, 如案件查辦, 檢查、立案、調查取證、核審、決定、執(zhí)行、實施強制措施、暫扣罰沒物品管理、案件復議、案件訴訟、案件聽證等工作, 每一環(huán)節(jié)的管理要求都非常具體, 因而適宜用經(jīng)濟性和效率性來測量。
4.層級原則。在市、縣 (區(qū)) 和基層工商分局 (所) 三個層級中, 每個層級的工作重點不同。市級工商部門側重宏觀規(guī)則的制定、內部體系的高效運轉、在公眾前塑造公正高效形象;而縣 (區(qū)) 工商局、基層工商所則更側重市場主體準入與監(jiān)管、市場秩序維護、消費者權益保護、商標知識產權保護、廣告監(jiān)管、禁止傳銷與規(guī)范直銷等具體對外職能的執(zhí)行。因此, 市級工商部門適宜采用效果性、公平性等定性指標, 而基層適宜采用經(jīng)濟性、效率性等定量指標來測量。
(三) 工商行政管理效能的測量維度
能力載體主要涉及靜態(tài)資源和動態(tài)管理。靜態(tài)資源涉及物質裝備、信息技術、財務資源、隊伍結構等, 動態(tài)管理涉及內部管理、外部協(xié)調、資源動員等。行政目標經(jīng)過層層分解, 最終形成具體管理目標。能力載體的多樣性與行政目標的層次性決定了效能測量的多維性。行政效能包含著經(jīng)濟性、效率性、效果性及公平性等多維架構 (10) 。
1.經(jīng)濟性。經(jīng)濟性是指在保證適當質量的前提下, 以最低的成本取得所需要的人力和物力等特性。工商行政管理效能的經(jīng)濟性測量是從獲取資源的角度來評估行政職能的價值的, 經(jīng)濟性評估強調的是節(jié)省程度, 追求的是成本最小化。經(jīng)濟性測量的目的是促進工商行政管理部門樹立成本意識、降低成本、節(jié)約開支。如測量特定會議、項目的成本與投入, 具體層級行政開支與業(yè)務開支的比率, 具體部門人均行政費用支出等。
2.效率性。行政效率是指行政組織及其工作人員從事公共行政管理活動所投入的行政資源與取得的行政成果之間的比例關系。行政資源包括人力、財力、物力、信息和時間等資源。行政成果包括有形的物質成果和無形的精神成果。行政效率類型包括決策效率、管理效率和執(zhí)行效率。如工商行政管理費用測量法 (衡量行政費用開支與使用是否合理, 包括單位費用測量法、人均費用測量法、計件費用測量法等) , 行政職能測量法 (衡量是否充分發(fā)揮其行政職能) , 要素評分測量法 (衡量各種要素的貢獻) 等。在各種測量法的運用中, 應采用既定標準進行衡量、評估。
3.效果性。效果性測量是指工商行政管理工作任務的執(zhí)行是否達到了預定的目標, 實現(xiàn)程度如何, 產生了哪些效果。效果強調的是實際效果與預期目標之間的關系, 通常指產出對最終目標實現(xiàn)所作貢獻的大小, 目標實現(xiàn)程度如何。如工商行政管理市場準入管理質量、市場監(jiān)管質量、行政執(zhí)法質量、消費維權質量, 公眾滿意度和目標實現(xiàn)度等。
4.公平性。公平性是一種政治訴求, 主要是衡量監(jiān)管對象、服務對象和普通公眾對工商部門實施市場監(jiān)管和行政執(zhí)法時是否濫用公權力, 是否對監(jiān)管對象、服務對象一視同仁, 大家是否都受到公平待遇, 弱勢群體是否得到保護等的一些主觀感受。如工商部門的市場監(jiān)管和行政執(zhí)法的程序、機會、依據(jù)、處罰結果是否平等。
注釋
1①陳策等:《提高工商系統(tǒng)垂直管理效能的問題與對策》, 《中國工商管理研究》2003年第2期。
2②王眾孚:《不斷提高執(zhí)法效能, 切實規(guī)范執(zhí)法行為》, 《工商行政管理》2006年第15期。
3③周伯華:《全面推進工商行政管理效能建設, 以優(yōu)異成績迎接黨的十八大勝利召開》, 《中國工商管理研究》2012年第2期。
4④李向榮等:《提升工商行政管理效能研究》, 《中國工商管理研究》2013年第4期。
5⑤周伯華:《深入推進制度化規(guī)范化程序化法治化, 進一步提升工商行政管理效能》, 《中國工商管理研究》2008年第8期。
6⑥姜銀龍:《加強工商行政管理效能建設路徑研究》, 《中國工商管理研究》2012年第9期。
7⑦張尚仁:《行政職能、功能、效能、效率、效益辨析》, 《廣東行政學院學報》2003年第2期。
8⑧楊代貴:《論行政組織對行政效能的影響》, 《江西社會科學》2003年第1期。
9⑨汪基強等:《政府工商行政管理能力的內涵、結構及評估》, 《中共浙江省委黨校學報》2007年第3期。
10⑩斳江好等:《政府效能建設研究報告》, 《中國行政管理》2012年第2期。
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