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當(dāng)前我國失業(yè)保險的問題與對策
當(dāng)前我國失業(yè)保險的問題與對策
□韓立冬 (作者單位:山東行政學(xué)院)
據(jù)國家勞動部門統(tǒng)計,1997年全國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為3.1%,截止1997年底,全年下崗無業(yè)人員和登記失業(yè)人員約1000萬人。1998年還將分流企業(yè)富余人員300萬人,預(yù)計到2000年全國下崗失業(yè)人員將達到1600萬。
失業(yè),這個人們諱莫如深不敢面對的問題,終于擺在了我們面前。多年來,我們把失業(yè)視為資本主義社會的“專利”,認(rèn)為社會主義社會不存在失業(yè)。其實,失業(yè)作為一種經(jīng)濟現(xiàn)象,與社會制度無關(guān),是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的不可避免的產(chǎn)物。目前我國企業(yè)職工大量下崗失業(yè)的現(xiàn)象,是計劃經(jīng)濟條件下實行的就業(yè)體制和就業(yè)政策在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的必然反映,也是長期以來重復(fù)建設(shè)、盲目建設(shè)以及企業(yè)經(jīng)營機制深層次矛盾多年積累的結(jié)果。我們要建立社會主義市場經(jīng)濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度,不可避免地要經(jīng)歷這樣一個歷史過程。有人說,既然我們選擇了市場經(jīng)濟,同時就選擇了失業(yè)。我們現(xiàn)在要做的是正視失業(yè),進一步建設(shè)和完善我國的失業(yè)保險制度,把失業(yè)所帶來的負(fù)效應(yīng)減少到最低限度。
何為失業(yè)保險?所謂失業(yè)保險是由國家確定的一種社會保障制度,是通過建立失業(yè)保險基金的辦法,使職工在失業(yè)期間獲得必要的經(jīng)濟幫助,保證其基本生活,并通過轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、職業(yè)介紹等手段為他們重新實現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)造條件。其核心內(nèi)容是社會集中建立失業(yè)保障資金,分散失業(yè)風(fēng)險,保障暫時處于失業(yè)狀態(tài)的勞動者的基本生活,并通過失業(yè)培訓(xùn),促進失業(yè)者盡快再就業(yè)。這種制度有兩大功能,一是保障生活,二是促進就業(yè)。正因其這兩大功能,人們又稱其為失業(yè)現(xiàn)象的“減震器”和“安全網(wǎng)”。
我國的失業(yè)保險制度開始于1986年,并先后制定了兩部有關(guān)法規(guī),一是1986年10月國務(wù)院發(fā)布的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》,二是1993年4月發(fā)布的《國有企業(yè)職工待業(yè)保險規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》),該《規(guī)定》對原有《暫行規(guī)定》有關(guān)內(nèi)容進行了修改和補充。應(yīng)該說我國的失業(yè)保險制度從建立至今,在對社會失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)救濟和促進再就業(yè)等方面確實起到了一定的積極作用,但隨著改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展,我國的失業(yè)保險制度已在很多方面顯露出不足,對其進行改革和完善已是迫在眉睫的問題。筆者擬就以下三方面談一談自己的看法。
一、失業(yè)保險資金的籌措和利用
如何改進失業(yè)保險資金的籌措并提高其使用效率,是目前我國失業(yè)保險制度面臨的一大問題。
《規(guī)定》中指出,失業(yè)保險資金的來源有:企業(yè)繳納的失業(yè)保險費、失業(yè)保險費的利息收入和國家財政補貼�？梢娛I(yè)保險資金主要由企業(yè)和國家兩方負(fù)擔(dān)。98年6月國務(wù)院在《關(guān)于切實作好國有企業(yè)下崗職工基本生活保險和再就業(yè)工作的通知》中把職工個人也列為失業(yè)保險資金的籌措對象,變原來的兩方負(fù)擔(dān)為企業(yè)、國家、個人三方負(fù)擔(dān)。這種做法在增加失業(yè)保障資金來源減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的同時,提高了勞動者個人的自我保障意識。
但目前失業(yè)保險資金的籌集仍存在一定的困難,許多企業(yè)不理解失業(yè)保險制度,認(rèn)為失業(yè)保險是“一平二調(diào)”、“劫富濟貧”。并以各種方式拖欠、抵制失業(yè)保險費的繳納,出現(xiàn)了類似少報職工人數(shù)或工資總額等“失業(yè)保險漏稅行為”。這些現(xiàn)象的出現(xiàn),究其原因,一方面是當(dāng)事人認(rèn)識上存在偏差,另一方面也與目前采取的統(tǒng)一費率制不無關(guān)系。
在《規(guī)定》中指出,企業(yè)繳納失業(yè)保險費的標(biāo)準(zhǔn)是按全部職工工資總額的0.6%～1%,從98年開始國家將這一費率提高到3%,其中企業(yè)繳納2%,個人繳納1%。失業(yè)保險金的繳納費率由政府統(tǒng)一規(guī)定,無法體現(xiàn)企業(yè)失業(yè)率和其保險費繳納之間的關(guān)系,對效益好失業(yè)率低的企業(yè)來說,因其只有很少甚至沒有職工領(lǐng)取失業(yè)救濟金,所以這些企業(yè)常常把繳納保險費看作是對效益差失業(yè)率高的企業(yè)的無償補貼,使得這些企業(yè)不愿參加統(tǒng)籌失業(yè)保險,即使參加了也抵制、拖欠保險費。而反觀效益差、失業(yè)率高的企業(yè),統(tǒng)一費率無疑助長其懶惰與依賴思想。
改變這一現(xiàn)狀,采取根據(jù)失業(yè)風(fēng)險程度實行差別費率,不失為一種好辦法。目前,在一些國家這種做法已得到實施。其具體措施是,政府根據(jù)各行業(yè)的情況,對失業(yè)率高的行業(yè)按高的費率來征收保險費,對失業(yè)率低的行業(yè)按相應(yīng)低的費率來征收。這種作法,一方面可以改變現(xiàn)在“鞭打快�！钡木置�,另一方面也使失業(yè)率高的行業(yè),放棄依賴思想,努力挖掘自身潛力,減少失業(yè)。
失業(yè)保險資金的使用效率有待提高,與失業(yè)保險的兩大功能相對應(yīng),失業(yè)保險資金的使用方向主要有兩個:失業(yè)救濟和促進再就業(yè)。1995年全年全國共支出失業(yè)保險資金18.9億元,其中用于失業(yè)救濟、促進再就業(yè)的有15.1億元,其它3.8億并未用于正常的使用方向上。造成這種現(xiàn)象的原因,主要是因為失業(yè)保險資金的收支管用由勞動部門單獨承擔(dān),缺乏有效的監(jiān)督制衡機制導(dǎo)致失業(yè)保險資金流失嚴(yán)重,挪用、擠占多提管理費等現(xiàn)象十分普遍。即使是一些看似被用于失業(yè)救濟的資金,是否真正用到了應(yīng)該享受失業(yè)救濟金的失業(yè)人員身上也未可知。在有些地方,一些手持“大哥大”的人竟排在了領(lǐng)取失業(yè)救濟金的隊伍中。因此,建議政府行政管理和保險資金運營要分開,充分發(fā)揮審計、監(jiān)察部門的作用,加強行政監(jiān)督檢查,社會監(jiān)督方面,應(yīng)建立由人大、政協(xié)、工會、主管部門負(fù)責(zé)人和公眾代表組成的監(jiān)事會,對資金的收支運營進行監(jiān)督。在發(fā)放救濟金的過程中,對領(lǐng)取者的資格要作詳細(xì)的調(diào)查,防止從事“地下經(jīng)濟活動”的失業(yè)者領(lǐng)取救濟金。減少失業(yè)保險機構(gòu)的費用開支,使救濟金真正起到“救濟”的作用。
另外,應(yīng)設(shè)法提高失業(yè)保險資金的自身增值能力,可運用暫時閑置的資金,投資于一些風(fēng)險小、收益穩(wěn)定的項目,變單純靠外界“輸血”為“輸血”與自我“造血”相結(jié)合,切實提高資金的使用效率。
二、充分發(fā)揮失業(yè)保險制度的生活保障功能
勞動者一旦失去收入,失業(yè)保險就要對其基本生活起到保障作用,保障的水平應(yīng)能夠維持其基本生活,以利于社會安定。但我國目前的失業(yè)保險制度無論保障范圍還是保障水平都不能滿足社會的需要。
1997年2月,北京師范大學(xué)研究生會受國家勞動部就業(yè)司委托,對城鎮(zhèn)企業(yè)下崗職工的再就業(yè)狀況進行了一次大規(guī)模的調(diào)查活動。這次調(diào)查結(jié)果顯示,在28.9%的與原企業(yè)解除勞動關(guān)系的職工中,只有2.2%的人可以從國家拿到失業(yè)救濟。這就說明失業(yè)保險的保障范圍過窄。
關(guān)于失業(yè)保險的保障范圍,1993年《規(guī)定》將實施對象規(guī)定為七類:(1)宣告破產(chǎn)的企業(yè)職工;(2)瀕臨破產(chǎn)的企業(yè)法定整頓期間被精簡的職工;(3)企業(yè)終止、解除勞動合同的工人;(4)企業(yè)辭退、除名或開除的職工;(5)按照國家規(guī)定被撤銷、解散企業(yè)的職工;(6)按照國家規(guī)定,停產(chǎn)整頓企業(yè)被精簡的職工;(7)依照法律、法規(guī)規(guī)定或省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定,享受失業(yè)保險的其他職工�？梢�,這部法規(guī)所規(guī)定的失業(yè)保險保障范圍僅限于國有企業(yè)職工。雖然在執(zhí)行過程中,許多省市把這一范圍擴大到國有企業(yè)和鎮(zhèn)、區(qū)、縣以上集體企業(yè)職工,但大多數(shù)區(qū)縣以下的小集體企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)的職工,以及個體、私營企業(yè)和農(nóng)民合同制職工基本上未開展失業(yè)保險。社會保障是所有勞動者應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利,而且象鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)私營企業(yè)等是重要的就業(yè)渠道,不把其納入社會失業(yè)保險保障范圍中來,不利于勞動力的合理流動,也不利于保持社會安定。因此,拓寬失業(yè)保險的覆蓋面,建立不分所有制、不分用工形式全體職工共同參加的失業(yè)保險是當(dāng)務(wù)之急。上海市于1992年便將失業(yè)保險的保障范圍擴展到外商投資企業(yè)、私營企業(yè)等企業(yè)的職工,并取得了很好的效果。
勞動者失業(yè)后,由于失去了收入來源,大部分失業(yè)者收入下降,生活水平較低,上面提到的北師大調(diào)查組在調(diào)查中發(fā)現(xiàn),失業(yè)后月收入在200元以下的占總調(diào)查人數(shù)的57.8%。在其日常開支方面,有71.2%的下崗職工每月的支出主要用于食品,維持生存。按恩格爾定律,這屬于很低的生活水平。據(jù)統(tǒng)計,1995年失業(yè)保險資金收入34.61億元,實際的失業(yè)救濟金支出有17.89億元,被救濟的153萬登記失業(yè)人員一年內(nèi)人均領(lǐng)取的失業(yè)救濟金只有1169.3元,即每人月均97.44元。而全國職工的人均工資為5500元,被救濟人均領(lǐng)取的失業(yè)救濟金只相當(dāng)于在職職工人均工資的21.26%,遠低于國際上失業(yè)救濟金的平均水平。這說明我國失業(yè)保險的保險水平有待提高。
失業(yè)救濟金究竟按什么標(biāo)準(zhǔn)進行發(fā)放,可以考慮按以下三個原則:一、失業(yè)救濟金應(yīng)界定在失業(yè)前工資標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi),即不超過失業(yè)前的工資收入。二、失業(yè)救濟金不應(yīng)等同于甚至低于社會最低生活標(biāo)準(zhǔn),失業(yè)保險的功能之一就是保障失業(yè)者的基本生活,而不是最低生活,如果用保證最低生活標(biāo)準(zhǔn)來確定失業(yè)救濟金,則失業(yè)救濟金就喪失失業(yè)社會保障的意義。三、失業(yè)救濟金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)既應(yīng)考慮保障失業(yè)者本人的基本生活,也要考慮如何保障其家屬的最低生活。目前世界上推行失業(yè)保險的國家中,很多國家都考慮到這一點,如德國規(guī)定失業(yè)保險費的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是:需要撫養(yǎng)子女的為本人失業(yè)前純工資的69%,無子女的為60%。我國規(guī)定的失業(yè)救濟金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)為:相當(dāng)于當(dāng)?shù)孛裾块T規(guī)定的社會救濟金的120%—150%。這本來已經(jīng)極為有限,但很多地方甚至未達到這一水平。因此,目前失業(yè)保險的保障水平過低,起不到保障失業(yè)人員基本生活水平的作用,適當(dāng)提高失業(yè)救濟金的發(fā)放水平,保證失業(yè)救濟金按標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放,已成為失業(yè)保險工作的努力方向。
三、強化失業(yè)保險制度的促進再就業(yè)功能
前面提到失業(yè)保險有兩大功能,生活保障和促進再就業(yè),這兩大功能是相互依存共同發(fā)展的,前者為后者提供基礎(chǔ)和保障,而沒有后者,前者也就失去了意義,而且我國的國情和財力狀況也決定了我國的失業(yè)保險制度不可能搞單純的失業(yè)救濟。只有強化失業(yè)保險制度的促進再就業(yè)功能,適當(dāng)加大轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、生產(chǎn)自救、職業(yè)介紹等就業(yè)服務(wù)的投入,才能降低失業(yè)救濟的成本。
龐大的富余人員是我國企業(yè)改革的最大障礙,一些企業(yè)為解脫包袱輕裝上陣,將大量的富余人員推向社會。這無疑大大加重了社會失業(yè)保險制度的負(fù)擔(dān),而為了確保數(shù)以千萬計的失業(yè)者的基本生活,將不得不提高失業(yè)保險費率,這樣反過來又將包袱推給了企業(yè),形成了惡性循環(huán)。
因此,一方面企業(yè)應(yīng)多從自身挖掘潛力,盡量減少失業(yè),另一方面政府要對接受失業(yè)人員的企業(yè)實行一些優(yōu)惠政策,而失業(yè)保險機構(gòu)也可以采取一些資助措施,充分發(fā)揮失業(yè)保險的促進再就業(yè)功能。失業(yè)保險機構(gòu)可資助就業(yè)壓力大的企業(yè)挖掘潛力,盡量提供更多的就業(yè)機會;資助企業(yè)多接受就業(yè)困難的群體,如高齡勞動者、殘疾人等。鼓勵企業(yè)對職工進行內(nèi)部專業(yè)培訓(xùn),失業(yè)保險機構(gòu)可提供部分資金。1998年國務(wù)院規(guī)定,凡是有下崗職工的國有企業(yè),都要建立再就業(yè)服務(wù)中心或類似機構(gòu),負(fù)責(zé)組織本企業(yè)下崗職工參加職業(yè)指導(dǎo)和再就業(yè)培訓(xùn),引導(dǎo)和幫助他們實現(xiàn)再就業(yè)。失業(yè)保險機構(gòu)就可直接資助這些機構(gòu)。這樣從外部勞動力市場與內(nèi)部勞動力市場兩方面加強人力投資,提高勞動者素質(zhì),從而減少失業(yè)風(fēng)險。
另外,目前失業(yè)保險制度對失業(yè)者積極求職的經(jīng)濟激勵方面仍有缺陷。雖然也規(guī)定了提供失業(yè)職工的轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)費,扶持失業(yè)職工生產(chǎn)自救等內(nèi)容,但這些項目多數(shù)得不到保證。而且,現(xiàn)行制度中對于失業(yè)者跨區(qū)域求職的要求,未規(guī)定給以資助,卻通過戶口、居所等人為限制失業(yè)者的地區(qū)流動。而國外一些國家,如日本,失業(yè)者異地就業(yè),需要舉家遷移,可向失業(yè)保險機構(gòu)領(lǐng)取搬遷費,這樣無疑加速了勞動力市場的人才流動。
總之,用積極的促進再就業(yè)來代替單純發(fā)放失業(yè)救濟,是我國失業(yè)保險改革的趨勢。
最后,市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟,失業(yè)保險制度作為社會保障制度的重要組成部分,也應(yīng)建立在法制的基礎(chǔ)上。當(dāng)前存在的以上種種問題也與相關(guān)法規(guī)不盡健全和完善大有關(guān)系,而且原有的兩部失業(yè)保險法規(guī)早已無法滿足客觀現(xiàn)實的需要,為確保失業(yè)保障的強制性和統(tǒng)一性,確保失業(yè)保險工作的順利進行,充分保障失業(yè)人員的合法權(quán)益,制定我國的失業(yè)保險法已是當(dāng)務(wù)之急。
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