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論依法行政是依法治國的核心
丁樂超孫益國內(nèi)容提要本文分析了依法行政與依法治國的辯證關系；研究了行政權在依法治國中的重要地位和作用；論證了依法行政是依法治國的核心和基本保證；指出在建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制下，干部的思想觀念、政府管理機構與管理方式，都不適應依法治國的要求；提出要實現(xiàn)依法行政及最終實現(xiàn)依法治國方略，急需作好的幾項工作。
關鍵詞人治法治行政權依法行政依法治國法律觀法治觀
作者丁樂超煙臺大學法律系教授，郵編２６４００５
孫益國威海教育學院副教授，郵編２４３００１
黨的十五大把依法治國，建設社會主義法治國家，確立為我國社會主義初級階段的政治綱領，第一次寫入黨的綱領性文件。這是我們黨的領導方式和執(zhí)政方式的重大完善和發(fā)展。加強對依法行政與依法治國關系、依法行政在依法治國中的地位和作用以及如何加強依法行政等方面的研究，無論在理論上還是實踐上，都具有非常重要的現(xiàn)實意義。
一、依法行政與依法治國的關系
依法治國，就是廣大人民群眾在共產(chǎn)黨的領導下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式參與國家的政治、經(jīng)濟、文化事業(yè)管理和社會事務管理，保證國家各項工作都能依法進行，使國家各項工作逐步走上法制化和規(guī)范化，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。依法治國，它反映了社會從人治向法治轉變的歷史進程，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會進步的重要標志，是國家長治久安的重要保障。
依法行政，是指國家各級行政機關及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責權限，在法律規(guī)定的職權范圍內(nèi)，對國家的政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技等各項社會事務，依法進行有效管理活動。它要求一切國家行政機關和工作人員都必須嚴格按照法律的規(guī)定，在法定職權范圍內(nèi)，充分行使管理國家和社會事務的行政職能，作到既不失職，又不越權，更不能非法侵犯公民的合法權益。依法行政的范圍，包括行政立法、行政執(zhí)法、行政司法都要依法進行，其核心是行政執(zhí)法。因為行政執(zhí)法，是國家行政機關及其工作人員行使國家公共權力，按照法律、法規(guī)賦予的職權，對管理相對人采取直接影響其權利義務的行為，或者對管理相對人的權利義務的行使和履行情況直接進行監(jiān)督檢查并作出處理結果的行為，最容易侵犯公民、法人或其他組織的合法權益。所以，依法行政的核心，是依法行政執(zhí)法。
依法行政和依法治國的關系是密不可分的。依法治國由依法立法、依法行政、依法司法和依法監(jiān)督等內(nèi)容組成。在這些內(nèi)容中，依法行政是依法治國的核心和重點。因為一個國家的整個管理活動，不是靠立法機關、司法機關和軍事機關，而主要是靠各級人民政府進行的。如果各級行政機關都能依法行使職權，依法進行管理，那么，依法治國就有了基本保證。堅持依法治國的方略，又為依法行政創(chuàng)造了大環(huán)境和前提條件。如果沒有依法治國的方略和大環(huán)境，就根本談不上依法行政。但沒有依法行政，依法治國就會落空。因此，依法行政是現(xiàn)代法治國家里政府行使行政權力所普遍遵循的基本準則，也是實現(xiàn)依法治國的根本保證。
二、依法行政是依法治國的基本保證
１．行政權在國家政權中的重要地位決定要依法行政所謂行政權力，是國家行政機關管理內(nèi)政、外交的權力，即各級行政機關依照國家法律和國家權力機關的授權行使對國家的政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技等各項行政事務的管理權力。它的管理對象是社會的公民、法人和其他組織。一個國家的整個管理活動都是由各級行政機關進行的，行政機關能否合法有效地行使好行政權力，管理好國家各項行政事務，直接關系到國家的前途和命運。因此，任何一個國家都非常重視行政權力的建設和制約。
２．行政權與人民群眾的密切關系決定必須依法行政由于行政權力是國家政權的重要組成部分，是管理國家各項行政事務的公共權力。因此，行政權力的行使具有自己的特征。一是行政權力是由法律設定和權力機關的授權。為了保證國家各方面的有效管理和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展與穩(wěn)定，促進國民經(jīng)濟的迅速發(fā)展，國家不得不授予行政機關很大的權力，如行政立法權、管理權、處罰權和強制權等，而這些權力不受法律的約束，就有可能走向專橫、濫用，甚至腐敗。同時，我國的行政機關是國家權力機關的執(zhí)行機關，也是法律的執(zhí)行機關，因此，必須執(zhí)行國家法律的規(guī)定和權力機關的意志，行政權的運用必須對權力機關負責，對人民負責。因此，行政權力的行使必須在國家法律規(guī)定范圍內(nèi)行使，不能越權。二是行政權力屬于國家公共權力，具有強制性和單方面性。行政機關在行使行政權力時，只能依照國家法律、法規(guī)的規(guī)定，依法作出各種行政行為，這些行政行為都是行政機關單方面的意志表示，不需要與管理相對人協(xié)商。行政決定一旦作出，行政管理相對人就具有服從的義務，其他國家機關就具有協(xié)助的職責，而且是以國家強制力作保證的。如果行政管理相對人不履行法定義務或行政決定，行政機關有權采取強制措施或強制執(zhí)行，強迫其履行。三是現(xiàn)代行政權力急劇膨脹，無處不有，無處不在。由于現(xiàn)代科學技術的發(fā)展和政府管理任務的繁重，現(xiàn)代行政權力急劇膨脹，介入各個領域、各條戰(zhàn)線，已經(jīng)越來越多地介入國家刑事、民事問題。如有的國家出現(xiàn)了“行政刑罰”現(xiàn)象。在我國，象輕微違法犯罪行為，不構成刑事處罰的，由政府部門的勞動教養(yǎng)委員會批準勞動教養(yǎng)。行政司法、行政調(diào)解、行政仲裁、行政合同等都在急劇增加�？梢哉f行政權力無處不有，無處不在。如果不對行政權力的行使加以規(guī)范和制約，那么，行政權力必然要走向專橫、獨裁、濫用和腐敗，甚至影響到國家的前途和命運。四是行政機關在行使行政權力時，享有很大的自由裁量權。國家為了保證行政管理的效率性，賦予行政機關在行使行政權力時，享有很大的和較寬幅度的自由裁量權。自由裁量權是屬于行政權的一部分，是提高行政效率的重要措施，但行政機關及其工作人員在行使自由裁量權時，存在著某種擴張性和隨意性。這就要求行政機關在行使行政權力時，不僅要依照國家法律、法規(guī)的規(guī)定，依法行政，而且還要根據(jù)依法行政原則拓展到自由裁量領域，即依據(jù)法律精神和立法目的行政。行政機關作出行政行為的內(nèi)容要客觀、適度，要符合立法目的，作出的處理決定要合情合理，不能畸輕畸重。由于上述行政權力的這些特點所決定，各級行政機關在行使國家行政權力時，只能依法行使，不能違法和越權。否則，就會侵犯行政管理相對人的合法權益，甚至造成損害。
但是，由于行政機關工作人員的政治素質(zhì)和業(yè)務素質(zhì)的不同，世界觀和價值觀的不同，法律意識的不同，在具體執(zhí)法過程中，違法行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益經(jīng)常發(fā)生，有的十分嚴重。如有的行政失職，應該作為的不作為，該管的不管，不履行法定義務；有的行政越權，不該管的亂管，違反法定職責；有的濫用職權，從個人私利或小集團的利益出發(fā)，“以權謀私”、“權錢交易”；甚至有的干部貪污受賄，成為人民的罪人，等等。這些違法行為嚴重地侵犯了公民、法人和其他組織的人身權、財產(chǎn)權。尤其是目前存在的亂處罰、亂罰款、亂集資和以權謀私等情況，嚴重地侵犯了人民群眾的合法權益，挫傷了人民群眾進行四個現(xiàn)代化建設的積極性，敗壞了政府的形象和聲譽。這些情況如果不能堅決地予以糾正和克
服，勢必會影響國家的前途和命運。
三、在社會主義市場經(jīng)濟體制下，更要堅持依法行政
市場經(jīng)濟是一種自由、競爭的商品經(jīng)濟，也是一種法制經(jīng)濟。在價值規(guī)律的作用下，通過價格杠桿和競爭機制的功能，在提高經(jīng)濟效益、改善產(chǎn)品質(zhì)量、增強企業(yè)效益、優(yōu)化資源配置、奠定微觀經(jīng)濟基礎等方面起著積極的作用，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，促進生產(chǎn)和需求的及時協(xié)調(diào)與發(fā)展。在客觀上要求我們不能直接地、過多地干預它。但是我國在計劃經(jīng)濟體制下形成的政府職能不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。在傳統(tǒng)的高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，政府作為經(jīng)濟活動的組織者、指揮者，掌握著對經(jīng)濟要素的控制權、物資分配權、資金調(diào)撥權、人事任免權等。這些權力是與經(jīng)濟活動的組織者、指揮者的身份相適應的，如果沒有這些權力，就無法對經(jīng)濟活動進行組織。因此，企業(yè)辦成了政府的附屬物，沒有任何經(jīng)營自主權。在這種經(jīng)濟體制下形成的行政管理體制和管理方式，主要是通過指令性計劃、行政命令和強制措施等手段，對國家的經(jīng)濟、文化、教育、科技、行政事務進行集權式的管理。行政命令就是這種體制運行的準則和依據(jù)。不需要法律的調(diào)整和規(guī)范，那時也沒有法律。主要是靠行政命令，實行“人治”�，F(xiàn)在，我國建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制，政府職能和干部的思想已不適應市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。
１?干部的思想觀念跟不上社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展形勢的要求社會主義市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，要求廣大干部、特別是領導干部必須進一步解放思想，轉變思想觀念。但在少數(shù)干部中，仍被一些“姓社”“姓資”的抽象概念束縛著思想和手腳，認為市場經(jīng)濟是資本主義的特有東西，計劃經(jīng)濟才是社會主義經(jīng)濟的基本特征。這種思想反映在實踐中，欲干怕犯錯誤，不干怕掉隊，表現(xiàn)出瞻前顧后，左右觀望。還有些干部對市場經(jīng)濟存在誤解，認為市場經(jīng)濟是萬能的，搞市場經(jīng)濟，政府什么都不要管了，一切都由市場機制來調(diào)節(jié)。反映在實際工作中“大撒手”，該管的不管，該檢查的不檢查，放縱了市場主體的違法行為。結果在社會生活中出現(xiàn)的生產(chǎn)、銷售假冒偽劣商品，坑害消費者，牟取暴利的情況十分嚴重。這些思想的實質(zhì)和產(chǎn)生的根源，還是對我國實行社會主義市場經(jīng)濟的本質(zhì)沒有認清。鄧小平同志在南巡講話中強調(diào)指出：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計劃經(jīng)濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經(jīng)濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃與市場都是經(jīng)濟手段�！雹龠@個精辟的論斷，從根本上解除了把計劃經(jīng)濟與市場經(jīng)濟看作屬于社會基本制度范疇的思想束縛，使我們?nèi)h和全國人民在計劃與市場關系問題上的認識有了新的重大突破。因此，我們各級干部必須加強學習，深刻領會鄧小平同志關于建設有中國特色社會主義理論，轉變思想觀念，確立建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的新觀念。
２?政府管理機構和管理手段不適應現(xiàn)有的政府機構是在計劃經(jīng)濟體制基礎上形成和建立起來的，它適應的是當時的計劃經(jīng)濟管理模式。現(xiàn)在國家確立和發(fā)展市場經(jīng)濟模式，那么，國家的管理職能、管理機構都必須轉變，以適應新的市場經(jīng)濟規(guī)律。但目前的政府管理機構，遠遠不適應新形勢要求。具體表現(xiàn)如下：政府機構臃腫，層次重疊，人浮于事，辦事拖拉，效率低下。尤其是少數(shù)行政職能部門，運用手中的權力，以履行行政職能的形式，對社會資源、生產(chǎn)要素和市場運行進行操縱，甚至形成“行政壟斷”。這與商品經(jīng)濟的高效率發(fā)展格格不入，嚴重地影響了市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展。所以，國務院下決心進行機構改革，精簡人員，建立一個高效率的、符合市場經(jīng)濟發(fā)展要求的精干的政府領導機構，以適應新形勢發(fā)展的需要。國務院作出了榜樣，各級政府也必須抓緊進行機構改革和精簡人員，轉變政府職能，適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。反映在管理手段上，各級政府機關的工作人員仍習慣采用行政手段、長官意志和行政命令的方式，進行粗暴的管理，直接決定各種經(jīng)濟活動，不會用經(jīng)濟手段和法律手段來管理國家各項行政事務。結果必然壓制市場經(jīng)濟主體的積極性、主動性和創(chuàng)造性。
政府職能的轉變，主要是指從過去政府機關直接組織管理經(jīng)濟活動的經(jīng)濟主體身份，轉變?yōu)殚g接地對經(jīng)濟活動進行監(jiān)督檢查、宏觀調(diào)控的行政主體身份。在新形勢下的政府職能，主要是宏觀調(diào)控，即“統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導，組織協(xié)調(diào)，提高服務和檢查監(jiān)督，采用符合市場規(guī)律的經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段，進行宏觀管理，促進經(jīng)濟和社會更快、更好地發(fā)展”。②把屬于企業(yè)的經(jīng)營自主權堅決、徹底地下放給企業(yè)，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體，把屬于市場調(diào)節(jié)的職能切實地轉移給市場，使市場在資源配置中更好地發(fā)揮基礎作用。而政府不再以經(jīng)濟活動主體身份出現(xiàn)，而是以公共權力享有者的身份對企業(yè)發(fā)展共同需要的外部經(jīng)濟環(huán)境、法律環(huán)境、社會秩序等進行維護，保證市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。
四、當前依法行政急需作好的幾項工作
１．摒棄人治思想，樹立法治觀念人治與法治，這是兩個不同的概念，二者的關系既有聯(lián)系又有區(qū)別。一方面，“徒法不足以自行”，法律規(guī)范是靠人來制定、靠人來推行的，在形式上很難分開。但二者又截然對立。法治，就是指法律至高無上，國家立法機關、行政機關、司法機關等一切國家機關、社會組織和公民都必須遵守，一切管理都必須按照法律來進行，不能以言代法，以權壓法。
目前，我國基本上還是“人治”。雖然黨的十五大將依法治國，建設社會主義民主政治，確立為我國社會主義初級階段的政治綱領。但人治思想經(jīng)過了幾千年的封建專制統(tǒng)治，在人們的思想上打下了深刻的烙印，影響極深。解放后又沒有進行徹底的批判，相反，建立了計劃經(jīng)濟體制，繼續(xù)實行人治。對資本主義國家實行的法治，認為那是資產(chǎn)階級的東西，無產(chǎn)階級不能接受。在實踐中表現(xiàn)出來的行政命令、長官意志、以言代法、以權壓法、干涉司法機關獨立辦案的現(xiàn)象還十分嚴重。所以人治思想在廣大干部思想中的影響是根深蒂固的。我國從十一屆三中全會以來，經(jīng)過艱苦探索，才認識到依法治國的重要性，提出了依法治國的方針。因此，我們各級領導干部，都必須轉變觀念，充分認識市場經(jīng)濟要求我們樹立法律觀、法治觀，樹立依法治理社會、依法管理政治、經(jīng)濟、軍事、文化、教育、科技等依法行政和依法治國的觀念，依法管理好本部門的工作。
當前要樹立法治觀念，必須首先樹立法律支配權力的觀念，糾正權力支配法律的錯誤思想。封建社會是權力支配法律，“法由君出”，皇帝的意志就是法律，國王就是法律，行政權力支配法律。在資本主義社會中，法律支配權力，“法律應該成為國王”。馬克思主義主張實行權力制衡，建立強有力的制約機制，認為過分集中和沒有制約的權力容易導致專斷和腐敗，這種制約機制必須建立在法治的基礎上。在國家各個生活領域中，法律應具有至高無上的權威。各機關、各部門、各政黨都必須在法律規(guī)定范圍內(nèi)活動，各級政府都必須依法行政。這樣才能做到法大于權，法律支配權力。
２．加強法制學習、宣傳教育，強化法律意識，提高行政執(zhí)法水平強化法律意識，這是依法治國、依法行政的必備條件之一，尤其是在市場經(jīng)濟條件下，顯得更為重要。只有提高全民族的法律意識，才能自覺遵守與執(zhí)行法律，只有提高全體行政機關工作人員的法律意識，才能作到依法行政。因此，必須加
強法制宣傳教育，加強執(zhí)法隊伍建設。對公民來說，通過普法宣傳教育，使他們知法、懂法、守法，增強法律意識。對行政機關工作人員來說，在全民都有較強法律意識的大環(huán)境中，對行政機關工作人員的違法行政能加以批評、抵制，通過法律手段維護自己的合法權益，糾正違法行政。對各級領導干部來說，知法、懂法、守法就更為重要和更為緊迫。只有領導干部增強了法律意識，才能帶領廣大人民群眾實現(xiàn)依法行政和依法治國的方略。因此，在新的形勢下，只有建立起一支具有較高法律素質(zhì)的干部隊伍，才能做到依法行政。很難設想在一支沒有法律知識的法盲干部隊伍的帶領和管理下，能建設法治國家。江澤民總書記在中央領導干部學法講座班上強調(diào)指出：“為了適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步的要求……提高領導干部的法律素質(zhì)已成為一項緊迫要求。各級領導干部一定要增強學習法律知識的自覺性，并且要形成制度”�！邦I導干部學法不僅有助于普及法律知識教育和帶動全黨學法守法，依法辦事，而且有助于推進社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和整個國家的法制建設，保證改革開放和現(xiàn)代化建設順利進行”③。所以，只有各級領導干部的法制觀念增強了，法律素質(zhì)提高了，依法行政才能有保障，依法治國才有希望。
３．加強政府的行政監(jiān)督檢查職能政府職能轉變后，必須更新管理方式，各級政府由過去的微觀管理轉變?yōu)楹暧^管理。加強宏觀管理的力度，就必須加強政府的監(jiān)督檢查職能，加強行政處罰職能。對市場主體是否遵守法律、法規(guī)或者執(zhí)行行政機關的決定、命令，履行法定義務，都要通過行政監(jiān)督檢查來查證處理。在市場經(jīng)濟體制下，市場主體會出于小集團或個人的利益考慮，有可能不執(zhí)行國家法律、法規(guī)規(guī)定的義務，出現(xiàn)偷稅漏稅、假冒偽劣、欺詐、壟斷、暴利或者不正當競爭等違法行為。這就必須加強政府的監(jiān)督檢查的職能，對違法行為進行行政處罰，維護市場經(jīng)濟秩序。我們國家頒布了一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，如行政處罰法，賦予了行政機關行政處罰權；行政監(jiān)察法，賦予了行政機關監(jiān)督監(jiān)察權；審計法，賦予審計機關審計監(jiān)督權；統(tǒng)計法，賦予統(tǒng)計機關統(tǒng)計監(jiān)督權；會計法，賦予財會人員監(jiān)督權。這些行政監(jiān)督機關，都要認真負責地行使監(jiān)督職權，促使行政機關依法行政，促使公民、法人和其他組織認真履行法定義務。另一方面，要加強公安、司法、工商、稅務、商檢、海關等職能部門的管理和監(jiān)督，充實和加強行政監(jiān)督檢查隊伍建設，以保證政府的宏觀管理職能的實現(xiàn)。
４．加強法制監(jiān)督，建立完整的法律監(jiān)督體系，促使行政機關依法行政有權力就必須有監(jiān)督。要使行政機關和工作人員依法行政，就必須把行政執(zhí)法活動置于嚴格的監(jiān)督之下。我國目前已建立起一套有效的法律監(jiān)督機制：有國家權力機關的監(jiān)督、國家專門行政機關的監(jiān)督、國家司法機關的監(jiān)督和社會團體、人民群眾、社會輿論的監(jiān)督。這些監(jiān)督從不同的渠道保證了行政機關對行政法律規(guī)范的正確實施，對于促進行政機關依法行政發(fā)揮了重要作用。但是，法律監(jiān)督工作仍然不夠有力，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象還相當嚴重，人民群眾對此意見很大。
產(chǎn)生上述情況的原因是多方面的，有認識上的錯誤，也有監(jiān)督體制上的問題。為了適應建設社會主義法治國家的需要，必須加強法律監(jiān)督體系。一是從思想上要進一步提高對法律監(jiān)督制度的認識，充分認識沒有嚴格的法律監(jiān)督的權力，最終將導致權力濫用和腐敗。二是在體制上要進行改革，并完善監(jiān)督程序。將主要是自上而下的國家行政機關內(nèi)部自我監(jiān)督，改革為以國家權力機關為核心的外部法律監(jiān)督體系，確立國家權力機關在法律監(jiān)督體系中的核心地位，將行政內(nèi)部監(jiān)督機關改為直接向國家權力機關負責。加強立法監(jiān)督，盡快制定監(jiān)督法等。
５．違法必糾，嚴肅政紀、法紀行政機關和工作人員行使法律所賦予的行政職權，代表國家依法對社會的政治、經(jīng)濟、文化、教育、科技等各方面實施管理，其職務行為直接關系到法律的尊嚴，關系到國家的形象，關系到人民群眾的合法權益的實現(xiàn)。由于行政權的特點和執(zhí)法人員的素質(zhì)不同，在行政執(zhí)法過程中，存在著有法不依，執(zhí)法不嚴，執(zhí)法犯法等現(xiàn)象。甚至有個別人在執(zhí)法中搞“權錢交易”、貪污受賄等，嚴重損害了國家行政機關的形象，侵犯了人民群眾的合法權益。對這些違法行為或者是犯罪行為，就必須予以嚴懲，決不能姑息遷就。違法必糾，這是法律本身的要求，也是有效地制止違法行為發(fā)生的有效措施。為此，國家頒布了《行政訴訟法》、《國家賠償法》等，來保護人民群眾的合法權益。同時規(guī)定了對違法行使職權，侵害人民群眾的人身權、財產(chǎn)權的行政工作人員，必須進行追償和追懲。既要追究經(jīng)濟責任，又要追究行政責任和刑事責任。通過追償和追懲，一是教育他本人，今后不再違法，二是教育廣大干部和人民群眾遵紀守法。這樣全國上下才能形成依法行政和依法治國的局面。
注：
①《鄧小平文選》第三卷，人民出版社１９９３年１０月版，第３７３頁。
②江澤民：《在中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會上的報告》，人民出版社，１９９２年１０月版，第２７頁。
③江澤民：在１９９４年１２月９日和１９９５年１月３０日中共中央兩次舉辦的法律知識講座會的講話。
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