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完善我國證券市場(chǎng)監(jiān)管體制研究
證券監(jiān)管體制是證券監(jiān)管的職責(zé)劃分和權(quán)力劃分的方式和組織制度，是國家歷史和國情的產(chǎn)物。證券監(jiān)管體制的有效性和規(guī)范性是決定證券市場(chǎng)有續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎(chǔ)。證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為證券市場(chǎng)監(jiān)管的主體在整個(gè)監(jiān)管體系中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，確立有效的監(jiān)管體制模式，能夠提高監(jiān)管的效率，避免證券市場(chǎng)過分波動(dòng)。一、市場(chǎng)監(jiān)管失靈是監(jiān)管自身的問題
證券監(jiān)管是控制證券市場(chǎng)參與者市場(chǎng)行為的一個(gè)完整的系統(tǒng)。在該系統(tǒng)中，監(jiān)管主要包括國家立法、司法和行政部門，監(jiān)管對(duì)象包括證券業(yè)務(wù)本身以及與證券業(yè)相關(guān)的其他利益組織或個(gè)人。這些單位和個(gè)人受自身地位與利益機(jī)制支配，通過一定的方式影響著證券的發(fā)展。
在宏觀經(jīng)濟(jì)中，政府監(jiān)管職能在于提高效率、維護(hù)公平和保持穩(wěn)定。為保證這三項(xiàng)職能的實(shí)現(xiàn)，既要防止市場(chǎng)失靈，即市場(chǎng)配置資源失靈，還要防止政府失靈，即由于政府監(jiān)管而降低效率，使問題更加嚴(yán)重。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，供求關(guān)系創(chuàng)造了市場(chǎng)，市場(chǎng)確定價(jià)格以實(shí)現(xiàn)“市場(chǎng)出清”。價(jià)格是配置資源的信號(hào)、手段和方式。當(dāng)價(jià)格手段在市場(chǎng)失效時(shí)，我們通常以政府“看得見的手”來替代市場(chǎng)價(jià)格“看不見的手”。
政府干預(yù)同樣存在于證券市場(chǎng)。多數(shù)情況下，一國政府干預(yù)證券市場(chǎng)的程度與該國政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中的作用大致相符。在一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的證券市場(chǎng)中，我們認(rèn)為政府干預(yù)只有在以下條件下才是可取的：①出現(xiàn)或可能出現(xiàn)市場(chǎng)失靈現(xiàn)象；②市場(chǎng)失靈已經(jīng)或可能引起明顯的經(jīng)濟(jì)低效或不公平現(xiàn)象；③政府行為可以改善低效或不公平現(xiàn)象。如果上述條件之一得不到滿足，就不應(yīng)采取政府干預(yù)。因此，考察政府干預(yù)的必要性，應(yīng)從市場(chǎng)支配力、外部性、免費(fèi)搭車問題及不完全信息四個(gè)方面來分析研究。
所謂市場(chǎng)支配力是指一個(gè)或多個(gè)銷售者（或消費(fèi)者）影響他們所交易的商品或服務(wù)價(jià)格的能力。在競(jìng)爭(zhēng)性模型中，銷售者（或消費(fèi)者）與整個(gè)市場(chǎng)對(duì)比是非常弱小的，他們不具備支配市場(chǎng)價(jià)格的能力，也就是他們不具備市場(chǎng)支配力。如果銷售者（或消費(fèi)者）能夠影響市場(chǎng)價(jià)格，那么資源配置在社會(huì)當(dāng)中是無效的。這一狀況出現(xiàn)在證券市場(chǎng)中，就會(huì)出現(xiàn)證券市場(chǎng)失效。
外部性是指一個(gè)廠商的生產(chǎn)行為或一個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)行為對(duì)其他人產(chǎn)生直接的、未予補(bǔ)償?shù)恼婊蜇?fù)面的影響。證券市場(chǎng)中也存在正面外部性和負(fù)面外部性。最明顯的證券負(fù)面外部性就是有人為了獲取證券上市資格而造假，這種行為對(duì)會(huì)計(jì)信息真實(shí)的公司也會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。由于這些涉及欺詐的證券索賠表現(xiàn)為社會(huì)的福利凈損失，因此也可以被看作是證券經(jīng)營的成本。
證券監(jiān)管本身就具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，即使國民個(gè)人或企業(yè)無須為此付費(fèi)或很少花費(fèi)，無數(shù)的個(gè)人和企業(yè)都能從中獲益。沒有任何一家社會(huì)組織自愿無償參與對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管。這就出現(xiàn)免費(fèi)搭車問題。這樣，投資者參與證券市場(chǎng)的一個(gè)隱含前提就是證券市場(chǎng)是健康有序的。信息難題也是造成證券市場(chǎng)失效的最常見也是最重要的原因。信息不完全、信息不對(duì)稱既對(duì)市場(chǎng)參與者造成困難和問題，也會(huì)造成政府監(jiān)管失靈。市場(chǎng)機(jī)制會(huì)自動(dòng)通過價(jià)格的形成和修正過程吸收各種信息，但在短期內(nèi)市場(chǎng)機(jī)制無法識(shí)別發(fā)行人和中介機(jī)構(gòu)的信息欺詐行為，因此監(jiān)管的任務(wù)就是給說假話的人施加額外的成本，改變他們的行為激勵(lì)。但監(jiān)管的任務(wù)不可能是實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制性的、完全的信息披露，監(jiān)管的任務(wù)只是防止他們說假話。
政府監(jiān)管本身也可失靈�，F(xiàn)代證券制度是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度中重要的組成部分，各國政府為了保證證券業(yè)的穩(wěn)定和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行，通常對(duì)證券業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。一般認(rèn)為，政府對(duì)證券業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管，能夠糾正市場(chǎng)失靈，優(yōu)化資源配置，協(xié)調(diào)社會(huì)成員的利益，增進(jìn)社會(huì)福利。但政府不是萬能的，而且也有其客觀和主觀的缺陷，政府的缺陷同市場(chǎng)的缺陷一樣，在一定程度上是難免的。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物格拉斯•斯諾認(rèn)為，沒有國家就辦不成事，但是有了國家也有很多麻煩：國家的存在是解釋經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，但也是造成人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源�？扑拐J(rèn)為，“政府機(jī)制本身并非不要成本，實(shí)際上它的成本大得驚人……直接的政府管制也未必會(huì)帶來比企業(yè)和市場(chǎng)更好解決問題的結(jié)果”（R•H•科斯等，財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷，中譯本，上海三聯(lián)書店，1991年版：21~23）。政府的缺陷主要表現(xiàn)在政府的干預(yù)無限擴(kuò)張，從而導(dǎo)致設(shè)置龐大的機(jī)構(gòu)，人員臃腫，成為“大政府”，而且超出政府應(yīng)該調(diào)控的范圍、層次和力度，不僅沒有彌補(bǔ)市場(chǎng)的機(jī)制缺陷，反而妨礙了市場(chǎng)機(jī)制作用的正常發(fā)揮。此外，由于政府制定法規(guī)政策的失誤和實(shí)行措施不力等原因，也會(huì)出現(xiàn)政府的無效干預(yù)。這種干預(yù)的方式、范圍、層次、力度和預(yù)期選擇都不適當(dāng)，從而不足以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷和難以維護(hù)市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。斯蒂格利茨指出，與民間部門相比，政府的最大優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)在四個(gè)方面，即征稅權(quán)、禁止權(quán)、處罰權(quán)，以及能夠降低交易成本，即主要克服搭便車問題。但是政府的這些優(yōu)勢(shì)后面卻又隱藏著很多成本，因?yàn)楹茈y避免政府濫用職權(quán)并使民間部門遭受損失的現(xiàn)象發(fā)生。即使政府不濫用職權(quán)，由于政府工作人員對(duì)他所從事的工作不具有剩余索取權(quán)利，因而有可能工作動(dòng)力不足，容易出現(xiàn)官僚主義作風(fēng)和行為以及產(chǎn)生各種低效率的現(xiàn)象。
基于以上原因，人們普遍認(rèn)為政府對(duì)證券的監(jiān)管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至?xí)霈F(xiàn)監(jiān)管失靈或失敗的情況。監(jiān)管失靈一般是指監(jiān)管所設(shè)定的目標(biāo)沒能實(shí)現(xiàn)，即沒能實(shí)現(xiàn)公共利益。
解釋監(jiān)管失靈原因的理論主要有以下幾種：公共利益論、監(jiān)管的“俘獲說（或捕獲說）”、監(jiān)管的供求理論、監(jiān)管的“尋租”理論、監(jiān)管政治論等，最突出的是監(jiān)管的供求理論。其代表人喬治•斯蒂格勒認(rèn)為，影響一個(gè)產(chǎn)業(yè)對(duì)政府監(jiān)管需求的主要因素是監(jiān)管可以提供多種利益，包括直接的貨幣補(bǔ)貼，控制新競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入，干預(yù)替代品和補(bǔ)充品的生產(chǎn)等。證券業(yè)主要有市場(chǎng)準(zhǔn)入的管制，對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的限制以及誠信展業(yè)等。在供給方面，政府部門進(jìn)行一項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)時(shí)，并非是毫無成本，毫不猶豫地按照“公共利益”來提供證券產(chǎn)品。政府實(shí)際上是由一些有著自己獨(dú)立利益的人組成的一個(gè)特殊群體。當(dāng)他們按照自身利益最大化的方向而行使公共職能時(shí)，難免發(fā)生各種各樣的低效率現(xiàn)象。在所謂民主政治的決策過程中，謀求政治權(quán)利的產(chǎn)業(yè)必須去找合適當(dāng)“賣主”，即政黨。政黨在決定是否支持某項(xiàng)監(jiān)管活動(dòng)時(shí)要考慮這一行動(dòng)是否有助于自己當(dāng)選或再選。因此，需求監(jiān)管的產(chǎn)業(yè)“必須支付兩項(xiàng)政黨所需要的東西：選票和資源。資源包括競(jìng)選經(jīng)費(fèi)、籌集經(jīng)費(fèi)的服務(wù)以及較間接的方式，其最后的結(jié)果取決于供需雙方的博弈。
二、我國證券市場(chǎng)監(jiān)管體制的形成過程及相關(guān)分析
我國證券市場(chǎng)監(jiān)管體制經(jīng)歷了一個(gè)從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管，由分散監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程，大致可以分為兩個(gè)階段。
第一階段從80年代中期到90年代初期，證券市場(chǎng)處于區(qū)域性試點(diǎn)階段，這是我國證券市場(chǎng)的起步階段，股票發(fā)行僅限于少數(shù)地區(qū)的試點(diǎn)企業(yè)。1990年，國務(wù)院決定分別成立上海、深圳證券交易所，兩地的一些股份公司開始進(jìn)行股票的公開發(fā)行和上市交易的試點(diǎn)。1992年，又開始選擇少數(shù)上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳兩家證券交易所上市。這一時(shí)期證券市場(chǎng)的監(jiān)管主要由地方政府負(fù)責(zé)。
第二階段從1992年開始，國務(wù)院總結(jié)了區(qū)域性證券市場(chǎng)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，決定成立國務(wù)院證券委員會(huì)和中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)
全國證券市場(chǎng)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，同時(shí)，開始在全國范圍內(nèi)進(jìn)行股票發(fā)行和上市試點(diǎn)。從此，證券市場(chǎng)開始成為全國性市場(chǎng)，證券市場(chǎng)的監(jiān)管也由地方監(jiān)管為主改為中央集中監(jiān)管，并通過不斷調(diào)整國務(wù)院各有關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，逐步走向證券市場(chǎng)集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。
1998年，國務(wù)院決定撤銷國務(wù)院證券委員會(huì)，工作改由中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)承擔(dān)，并決定中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)地方證管部門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，從而形成了集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系。
新形成的監(jiān)管體制具有以下一些特點(diǎn)：
第一，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的地位得到進(jìn)一步的強(qiáng)化，增強(qiáng)了證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，為我國證券市場(chǎng)的有效監(jiān)管提供了更好的組織保證。第二，地方證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)改由中國證監(jiān)會(huì)垂直領(lǐng)導(dǎo)，提高了證券監(jiān)管工作的效率。改革后按大區(qū)的業(yè)務(wù)需要設(shè)置了9個(gè)派出機(jī)構(gòu)和2個(gè)直屬辦事處，精簡(jiǎn)了人員，提高了機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率。第三，加強(qiáng)了對(duì)交易所主要人事管理和上市公司高級(jí)管理人員任職資格的管理，加強(qiáng)了交易所一線監(jiān)管的作用。
但這種監(jiān)管體制也存在明顯的不足之處，即過于將監(jiān)管權(quán)力集中到一個(gè)部門，使得無法對(duì)監(jiān)管效果進(jìn)行再監(jiān)管。與美國證監(jiān)會(huì)ＳＥＣ相比，中國證監(jiān)會(huì)還擁有證券規(guī)章制度制定的話語權(quán)�，F(xiàn)行的證券規(guī)章基本上是出自證監(jiān)會(huì)之手，而且這些規(guī)章已經(jīng)把證監(jiān)會(huì)權(quán)力延伸到整個(gè)證券市場(chǎng)。在沒有權(quán)力約束機(jī)制的狀況下，證監(jiān)會(huì)管制的內(nèi)容和范圍不斷擴(kuò)張，包括行業(yè)準(zhǔn)入許可、律師事務(wù)所證券業(yè)務(wù)準(zhǔn)入審批、會(huì)計(jì)師事務(wù)所證券業(yè)務(wù)審批、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)審批以及對(duì)這些機(jī)構(gòu)成員進(jìn)入相關(guān)業(yè)務(wù)的資格審批、對(duì)基金管理公司從業(yè)審批等。
從證券市場(chǎng)角度看，一個(gè)成熟的市場(chǎng)需要有成熟的監(jiān)管體制相配套。而能夠成功運(yùn)作的監(jiān)管體制應(yīng)將政策制定、政策執(zhí)行和監(jiān)督三者分開。試想，如果一個(gè)人即是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，還是規(guī)則的制訂者，游戲根本無法進(jìn)行，更談不上有序運(yùn)轉(zhuǎn)。即便是裁判員，這個(gè)裁判員還有很多“話語權(quán)”，在裁判過程中任意發(fā)揮、更改規(guī)則都會(huì)對(duì)游戲產(chǎn)生震動(dòng)。要建立良好的證券市場(chǎng)秩序，就是要有一個(gè)穩(wěn)定、制衡的現(xiàn)代證券監(jiān)管體系和現(xiàn)代證券監(jiān)管制度。政策不穩(wěn)定、監(jiān)管機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)缺乏制衡、缺乏對(duì)監(jiān)管的監(jiān)管，難免會(huì)使政策忽左忽右、或嚴(yán)或松，引發(fā)市場(chǎng)信心不足，證券市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展只能成為目標(biāo)和理想，而不能成為現(xiàn)實(shí)。
如果缺乏一個(gè)有效的監(jiān)管體制，不僅容易產(chǎn)生外部的運(yùn)營成本，也會(huì)誘發(fā)監(jiān)管機(jī)關(guān)內(nèi)部的道德風(fēng)險(xiǎn)，即監(jiān)管機(jī)關(guān)不顧其行為引起的社會(huì)成本和收益，而只關(guān)心本部門的成本和收益。具體對(duì)中國國內(nèi)來說，監(jiān)管自身的道德風(fēng)險(xiǎn)可能來自于中國證監(jiān)會(huì)身兼數(shù)職：制定監(jiān)管政策、實(shí)施監(jiān)管政策和對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)的監(jiān)管。當(dāng)中國政監(jiān)會(huì)身兼數(shù)職時(shí)，監(jiān)管政策的得失成敗，往往可以歸因于一個(gè)機(jī)構(gòu)。一般來說，對(duì)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)的“失”的考核較為明確，看證券領(lǐng)域是否出現(xiàn)問題；而對(duì)證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)“得”的考察卻顯得模糊，因?yàn)闆]有第二家監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其橫向比較，沒有另外一家監(jiān)管機(jī)構(gòu)比現(xiàn)在機(jī)構(gòu)做得更好，也就是說，如果取得了成績，不好肯定，但是出現(xiàn)了問題，卻可以直接否定。因此他的積極行為的付出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于他采取保守姿態(tài)，偏嚴(yán)地執(zhí)行監(jiān)管政策所付出的代價(jià)。此時(shí)他甚至可能因?yàn)閲?yán)監(jiān)管而獲得美名，這樣對(duì)于監(jiān)管者的理性選擇是嚴(yán)格監(jiān)管，而不計(jì)較社會(huì)成本。另外，監(jiān)管者也有寬容監(jiān)管的道德風(fēng)險(xiǎn)，放松對(duì)證券公司的要求和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力的限制，隱瞞證券公司的不良狀況。監(jiān)管者這樣做的一個(gè)動(dòng)機(jī)是逃避監(jiān)管不當(dāng)?shù)穆氊?zé)，總希望不良狀況能夠得到改善，這種狀況可稱之為“官僚賭博”，另一個(gè)動(dòng)機(jī)是可能來自外來機(jī)構(gòu)人士的影響，于是放松監(jiān)管。嚴(yán)監(jiān)管與松監(jiān)管往往同時(shí)存在，形成監(jiān)管不公平，不利于市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的形成。于是各證券公司往往“跑部錢進(jìn)”，圍著監(jiān)管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)，進(jìn)一步形成權(quán)力機(jī)關(guān)“尋租”的社會(huì)環(huán)境。在我國，還存在地方利益與總體狀況發(fā)生矛盾的狀況。地方監(jiān)管機(jī)關(guān)為了本地經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展而做出有利于本地方的決定，但有悖于全國整體監(jiān)管政策，事實(shí)上地方監(jiān)管機(jī)關(guān)也存在道德風(fēng)險(xiǎn)的可能。
監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能不清、政策不穩(wěn)定是導(dǎo)致目前我國證券市場(chǎng)諸多問題的重要原因之一。探究證券市場(chǎng)波動(dòng)的深層次原因，就在于沒有建立規(guī)范的立法、司法和行政三者職能的明確分工。我國目前已經(jīng)在這方面有了一些進(jìn)展，但距離穩(wěn)定、制衡的監(jiān)管體系還有很遠(yuǎn)的路要走。我國目前的立法機(jī)關(guān)是全國人大，但這僅僅使一般意義上的立法范疇。證券市場(chǎng)上的一些重大政策如國有股減持、QFII、降低交易費(fèi)用等都應(yīng)由立法機(jī)關(guān)來決策，而不應(yīng)由證監(jiān)會(huì)獨(dú)自操辦，而且這個(gè)立法過程應(yīng)當(dāng)是程序化的。否則，證監(jiān)會(huì)的某個(gè)人的講話就可以使股市大為波動(dòng)，實(shí)在是本不該出現(xiàn)的事情。要保持證券市場(chǎng)的長期穩(wěn)定，保證投資者的信心，必須有穩(wěn)定的立法機(jī)制作保障。目前由于證券市場(chǎng)正處于發(fā)展階段，很多立法工作交由行政部門來完成，那么就應(yīng)將政策的制定和政策的執(zhí)行分開由各自不相歸屬的機(jī)構(gòu)獨(dú)立操作，以保證政策的科學(xué)、規(guī)范和穩(wěn)定。另外，對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)管也很重要。證券市場(chǎng)自律，首先應(yīng)做到證券監(jiān)管者自律。光是自律還不夠，還應(yīng)他律。應(yīng)有這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，由其進(jìn)行對(duì)監(jiān)管政策的執(zhí)行、監(jiān)管者個(gè)人行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。其再監(jiān)督的依據(jù)應(yīng)由立法機(jī)構(gòu)制定。
三、建立有效的監(jiān)管運(yùn)作體系，推進(jìn)證券市場(chǎng)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展
監(jiān)管本身是制衡的產(chǎn)物，我們不能因?yàn)楸O(jiān)管的存在而放棄對(duì)監(jiān)管的監(jiān)管。要使我國證券市場(chǎng)健康有序發(fā)展，消除市場(chǎng)過分波動(dòng)，應(yīng)從監(jiān)管角度入手，理清監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能和范圍，建立政策穩(wěn)定的監(jiān)督機(jī)制和制衡的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，適時(shí)評(píng)估市場(chǎng)監(jiān)管效果，建立健全監(jiān)管人員行為監(jiān)督制度，使“消息市”、“政策市”的基礎(chǔ)牢固、穩(wěn)定。為此，我們提出以下建議供同行商榷：
（一）建立健全證券市場(chǎng)監(jiān)督法律體系。除了目前正在執(zhí)行的《證券法》、《公司法》等以外，還應(yīng)制定其他相關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管法律，完善證券市場(chǎng)監(jiān)管法律體系。一是應(yīng)抓緊制定《證券市場(chǎng)監(jiān)管法》，彌補(bǔ)《證券法》在市場(chǎng)監(jiān)管操作上的程序、方法、處罰等方面的空白，加強(qiáng)在監(jiān)管政策制定程序、監(jiān)管政策實(shí)施程序、處罰的對(duì)象和程序的規(guī)定。二是應(yīng)制定《證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》，明確證券監(jiān)管機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能界定、人員配備、工作范圍等，從法規(guī)上進(jìn)一步規(guī)范各機(jī)構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任。三是應(yīng)制定《證券市場(chǎng)監(jiān)管從業(yè)人員操守規(guī)范》，對(duì)從業(yè)人員的行為進(jìn)行規(guī)范。四是應(yīng)制定具有可操作性的行政復(fù)議、行政訴訟程序。
（二）從機(jī)構(gòu)框架角度重塑證券市場(chǎng)監(jiān)督體制。我國證券市場(chǎng)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管模式，即由一個(gè)統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)中國證監(jiān)會(huì)實(shí)施對(duì)所有證券機(jī)構(gòu)、上市公司和證券市場(chǎng)的監(jiān)管，監(jiān)管者不僅要對(duì)證券市場(chǎng)安全和穩(wěn)定負(fù)責(zé)，還要防范和化解系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)上市公司的信息披露、股本經(jīng)營、公司行為進(jìn)行全面的合法性監(jiān)管。證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管任務(wù)重、責(zé)任大、權(quán)力大也構(gòu)成為將其職責(zé)分解的原因。因此，從立法、執(zhí)法、行政相制衡的角度出發(fā)，建議分別建立健全行使上述職能的機(jī)構(gòu)：
立法。設(shè)立國家證券業(yè)政策制定委員會(huì)。狹義的立法工作還應(yīng)由全國人大及其常委會(huì)來完成。廣義的立法，不僅包括通常意義上的法律，還應(yīng)包括重大法規(guī)、政策的制定等，這一部分工作由國家證券業(yè)政策制定委員會(huì)來承擔(dān)。國家證券業(yè)政策制定委員會(huì)直屬國務(wù)院，機(jī)構(gòu)單設(shè)，待金融混業(yè)經(jīng)營后與其他金融業(yè)政策制定機(jī)構(gòu)合并，共同組建新的國家金融業(yè)政策制定委員會(huì)。國家證券業(yè)政策制定委員會(huì)可不設(shè)地方機(jī)構(gòu)。國家證券業(yè)政策制定委員會(huì)主要由金融產(chǎn)業(yè)方面
的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、學(xué)者組成，負(fù)責(zé)重大政策的前期調(diào)研、政策論證、可行性分析、對(duì)政策實(shí)施的效果進(jìn)行預(yù)測(cè)、分析、跟蹤、修改等事項(xiàng)，負(fù)責(zé)重大政策的研發(fā)。
監(jiān)督。設(shè)立國家證券業(yè)再監(jiān)督委員會(huì)。狹義的監(jiān)督由司法監(jiān)督來承擔(dān)。國家證券業(yè)再監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管政策的執(zhí)行進(jìn)行評(píng)估及監(jiān)督，負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)管從業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)督，負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)的實(shí)際績效進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)一切違法、違規(guī)機(jī)構(gòu)、人員依法進(jìn)行處罰。涉及刑罰處罰的，由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行管轄，此時(shí)該機(jī)構(gòu)參與公訴。國家證券業(yè)再監(jiān)督委員會(huì)直屬國務(wù)院，機(jī)構(gòu)單設(shè)，待金融混業(yè)經(jīng)營后與其他金融業(yè)再監(jiān)督機(jī)構(gòu)合并，共同組建新的國家金融業(yè)再監(jiān)督委員會(huì)。國家證券業(yè)政策制定委員會(huì)可不設(shè)地方機(jī)構(gòu)。
行政執(zhí)法。行政執(zhí)法職責(zé)由現(xiàn)存的中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)承擔(dān)。對(duì)中國證監(jiān)會(huì)的機(jī)構(gòu)可保留現(xiàn)存機(jī)構(gòu)，但須改變內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，以適應(yīng)職能改變的需要。改革后的中國證監(jiān)會(huì)應(yīng)是一個(gè)完完全全的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督及做出處罰，以及對(duì)監(jiān)管政策向國家證券業(yè)政策制定委員會(huì)提出反饋意見。在行政監(jiān)管執(zhí)法中應(yīng)注重市場(chǎng)準(zhǔn)入管理、日常性技術(shù)性監(jiān)管，以便避免行業(yè)性普遍違規(guī)行為的發(fā)生，在監(jiān)管中應(yīng)將自由裁量權(quán)控制到最小。
結(jié)論。
一般來說，一個(gè)行業(yè)（機(jī)構(gòu)）的永續(xù)發(fā)展離不開有效的制度安排。政策制定、政策執(zhí)行、監(jiān)督三者分別行使證券監(jiān)管職能，是合理的制度框架基礎(chǔ)�，F(xiàn)今我國證券業(yè)監(jiān)管機(jī)關(guān)集三者職能為一身，從根本上制約了證券市場(chǎng)監(jiān)管的效率和效果。在我國宏觀經(jīng)濟(jì)如此向好的形勢(shì)下，證券市場(chǎng)卻難以給投資者以滿意的回報(bào)。如果將現(xiàn)在的中國證券市場(chǎng)不穩(wěn)定原因作深入剖析，證券市場(chǎng)監(jiān)管理論的天然不足是證券市場(chǎng)不穩(wěn)定的始作俑者。目前中國證監(jiān)會(huì)的部分權(quán)力開始下放到證券交易所，這能夠在一定程度上解決問題，但不能從根本職能劃分上解決問題。對(duì)證券交易所下放權(quán)力，形式上又是多開設(shè)一家分支機(jī)構(gòu)，如此而已，權(quán)力既然可以下放，在想收回時(shí)還可收回。總之，如果不改變證券市場(chǎng)行政監(jiān)管的自由裁量，我國證券市場(chǎng)理論上應(yīng)達(dá)到的穩(wěn)定就極難實(shí)現(xiàn)。因此，要保證我國證券市場(chǎng)長期穩(wěn)定、健康發(fā)展，就應(yīng)改變我國證券市場(chǎng)監(jiān)管運(yùn)作體系，分別建立單獨(dú)機(jī)構(gòu)行使政策制定、政策執(zhí)行和監(jiān)督職能，建立和完善穩(wěn)定、制衡的市場(chǎng)監(jiān)管法律體系、制度體系、行政執(zhí)法體系、監(jiān)督體系。
主要參考文獻(xiàn)
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