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十五時期的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整及相應(yīng)的財政政策
一、十五時期經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的特點與目標(biāo)結(jié)構(gòu)調(diào)整是推動經(jīng)濟發(fā)展的基本因素之一。從一定意義上說，經(jīng)濟發(fā)展是通過結(jié)構(gòu)的規(guī)律性調(diào)整和轉(zhuǎn)換而實現(xiàn)的。在結(jié)構(gòu)調(diào)整中，通過技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換、體制和組織創(chuàng)新，一方面淘汰落后生產(chǎn)能力，另一方面形成新的經(jīng)濟增長點，從而為經(jīng)濟的進一步發(fā)展提供動力。結(jié)構(gòu)調(diào)整具有顯著的階段性特征，一個新的增長階段的形成，往往伴隨著一次大的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。我國經(jīng)濟發(fā)展特別是改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展，也清楚地顯示了結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)換推動經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律性。近些年來，在經(jīng)濟全球化沖擊下，原有分工格局和資源配置方式正在發(fā)生歷史性的重要轉(zhuǎn)變。發(fā)達國家在調(diào)整，新興工業(yè)化家、發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家也在調(diào)整，盡管調(diào)整的內(nèi)容、難點各不相同。我國經(jīng)濟經(jīng)過20多年的高速增長，正處于一個重要轉(zhuǎn)折時期，或者說，已經(jīng)到了一個不經(jīng)過大幅度結(jié)構(gòu)調(diào)整經(jīng)濟將難以獲得進一步增長動力的關(guān)鍵時期。
“十五”時期進行的新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整，與前兩次大的結(jié)構(gòu)調(diào)整相比，在發(fā)展階段、體制條件、外部環(huán)境等方面都有了顯著不同，因而就有了同以往不同的特點。
首先，是在短缺經(jīng)濟結(jié)束、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)普遍供過于求的背景下進行的“升級型”的調(diào)整。供求關(guān)系格局的歷史性變化，是在90年代初、中期經(jīng)濟高速增長后出現(xiàn)的。當(dāng)然，相對于我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平和依然具有的增長潛力，供過于求、生產(chǎn)過剩是階段性、結(jié)構(gòu)性的。這恰恰構(gòu)成了進行新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整的理由。近幾年來，出現(xiàn)了某些通貨緊縮的趨勢。國家實行了以擴大內(nèi)需為重點的一系列宏觀經(jīng)濟政策，對穩(wěn)定經(jīng)濟起到了重要作用。但要把宏觀經(jīng)濟的短期波動和經(jīng)濟增長的中長期動力問題區(qū)分開來。發(fā)掘我國經(jīng)濟中蘊含的巨大潛力，使今后較長一個時期國民經(jīng)濟保持較高的增長速度，關(guān)鍵在于新一輪的結(jié)構(gòu)調(diào)整，重點在于結(jié)構(gòu)升級。如果說20世紀(jì)80年代初的結(jié)構(gòu)調(diào)整是“補課型”的，90年代初的調(diào)整是“填平補齊型”和“升級型”的結(jié)合，那么新一輪的結(jié)構(gòu)調(diào)整將主要是“升級型”的。
其次，是在經(jīng)濟全球化趨勢加快，我國即將加入WTO的背景下進行的“適應(yīng)型”調(diào)整、隨著信息技術(shù)的發(fā)展，國際范圍的生產(chǎn)、采購、銷售、金融和企業(yè)組織形式正在發(fā)生重要變化，強強合并層出不窮，經(jīng)濟全球化的趨勢日益加快。在這種情況下加入WTO，實質(zhì)上是按照一套國際社會認(rèn)可的規(guī)則面對經(jīng)濟全球化帶來的機遇和挑戰(zhàn)。經(jīng)濟全球化是一把雙刃劍，利弊如何很大程度上取決于我們的應(yīng)對戰(zhàn)略和策略，取決于國內(nèi)體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整的狀況。就結(jié)構(gòu)調(diào)整而言，其重點是在已有對外開放水平上，依據(jù)我國國情，進一步擴大、加深與國際經(jīng)濟的融合，充分發(fā)揮我國現(xiàn)有和潛在的比較優(yōu)勢，明確哪些行業(yè)已具備較強的國際競爭力而應(yīng)重點發(fā)展，哪些行業(yè)具有潛在競爭力而應(yīng)著力培育，哪些行業(yè)在可預(yù)見的將來難有競爭力而應(yīng)“積極放棄”，從而進行“有進有退”的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。從這個角度看，新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是在經(jīng)濟全球化背景下致力于提高我國產(chǎn)業(yè)國際競爭力的“適應(yīng)型”調(diào)整。
第三，是在技術(shù)進步加速，正在對經(jīng)濟全局產(chǎn)生革命性影響的背景下進行的致力于技術(shù)結(jié)構(gòu)升級的調(diào)整。近年來技術(shù)創(chuàng)新層出不窮，特別是以互聯(lián)網(wǎng)為基礎(chǔ)的信息技術(shù)發(fā)展，給傳統(tǒng)的交易和生產(chǎn)方式帶來革命性的影響。我國正處在傳統(tǒng)工業(yè)化尚未完成的階段，如何不失時機地積極發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，縮短與發(fā)達國家在一些重要領(lǐng)域的技術(shù)差距，同時更多地注重用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，提升其技術(shù)含量、附加價值和市場競爭力，如何形成基于企業(yè)和市場，同時得到政府合理指導(dǎo)和支持的技術(shù)創(chuàng)新與應(yīng)用機制，都是新一輪調(diào)整中必須著力解決的問題，由此帶動的技術(shù)結(jié)構(gòu)升級也將成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的重要內(nèi)容。
第四，是在社會主義市場經(jīng)濟體制建設(shè)取得重大進展，改革進入攻堅階段的背景下進行的旨在形成結(jié)構(gòu)調(diào)整新機制的調(diào)整。經(jīng)過20多年的改革開放，我國社會主義市場經(jīng)濟新體制初步形成，但舊體制遺留下來的某些深層矛盾依然存在，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中又出現(xiàn)了一些新的問題。我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不合理，很大程度上根源于這些矛盾和問題。如果在解決這些矛盾和問題上能夠取得突破性進展，就不僅有助于新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整的成功，而且將有助于形成基于市場和企業(yè)的對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)動態(tài)調(diào)整的良性機制。既重視結(jié)構(gòu)調(diào)整本身，更重視形成結(jié)構(gòu)調(diào)整的新機制，應(yīng)當(dāng)而且也可以是新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整的顯著特點。
從以上的特點出發(fā)，通過“升級型”調(diào)整和“適應(yīng)型”調(diào)整，使我國經(jīng)濟獲得在較長一個時期（如10年左右）保持較高發(fā)展速度（如7－8％）的動力；通過調(diào)整中深層體制問題的解決，逐步形成能夠?qū)Y(jié)構(gòu)問題做出積極反應(yīng)和調(diào)整的新機制應(yīng)是新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本目標(biāo)。
二、調(diào)整的主線：產(chǎn)業(yè)升級和城市化
我國經(jīng)濟中的結(jié)構(gòu)問題由來已久，涉及面廣，錯綜復(fù)雜。研究目前的結(jié)構(gòu)問題，首先要找出那些全局性、根本性的矛盾及其聯(lián)系，并分析產(chǎn)生這些矛盾的原因。從這個角度看，現(xiàn)階段我國經(jīng)濟中大體有如下一些主要結(jié)構(gòu)性矛盾。 一是三次產(chǎn)業(yè)之間的矛盾。長期以來，我國經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的第二產(chǎn)業(yè)比重過高，第三產(chǎn)業(yè)比重過低的問題未得到根本扭轉(zhuǎn)，而在就業(yè)結(jié)構(gòu)中第一產(chǎn)業(yè)比重過高，一半以上的勞動力停留在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。二是城鄉(xiāng)之間的矛盾。城市化進程落后于工業(yè)化進程是我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中一個突出問題。這不僅表現(xiàn)在部分工業(yè)企業(yè)（特別是80年代以來“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）未能充分利用城市的聚積效應(yīng)，且表現(xiàn)在城市類型、功能等方面的結(jié)構(gòu)不合理。三是地區(qū)之間的矛盾。改革開放以來，東南沿海地區(qū)和中西部地區(qū)發(fā)展差距持續(xù)擴大。在省、市、自治區(qū)內(nèi)部，也存在著區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不平衡的問題。另一方面，不同行政區(qū)域之間存在著產(chǎn)品與生產(chǎn)要素市場分割、對外封鎖、對內(nèi)自我保護的現(xiàn)象。四是產(chǎn)品和生產(chǎn)能力結(jié)構(gòu)的矛盾。一方面技術(shù)含量、附加價值低的產(chǎn)品和生產(chǎn)能力過剩，同時許多技術(shù)含量、附加價值高且又為社會所需要的產(chǎn)品和生產(chǎn)能力供給不足。二者并存是產(chǎn)品和生產(chǎn)能力結(jié)構(gòu)中的一個顯著特點。五是產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)矛盾。長期以來，我國產(chǎn)業(yè)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)中存在著低水平過度重復(fù)、分散、小規(guī)模等問題，其中突出的是行政性條塊之間的重復(fù)建設(shè)。一些年來在引進競爭的同時，也出現(xiàn)了過度競爭與行政性壟斷并存的現(xiàn)象。企業(yè)內(nèi)部專業(yè)化分工協(xié)作水平較低。六是消費結(jié)構(gòu)矛盾。我國城鎮(zhèn)居民吃、穿和部分用的需求基本滿足，但在向以住、行和旨在提高生活質(zhì)量的服務(wù)性消費為重點的需求結(jié)構(gòu)升級中遇到困難，從而出現(xiàn)了低層次消費過剩、高層次消費不足的“消費斷層”現(xiàn)象。在農(nóng)村，也存在著由于基礎(chǔ)設(shè)施不配套使某些消費難以實現(xiàn)的問題。七是金融結(jié)構(gòu)矛盾。經(jīng)過多年金融體制改革成效顯著，但依然維持了以幾家大的國有銀行為主渠道的金融結(jié)構(gòu)，主要服務(wù)于傳統(tǒng)的國有企業(yè)，特別是其中的大企業(yè)，而難以對在經(jīng)濟發(fā)展中作用日益重要的非國有企業(yè)，特別是其中的中小企業(yè)提供多樣化的有效服務(wù)。八是所有制結(jié)構(gòu)矛盾。我們在推進國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)改革的同時，鼓勵多種形式非國有的所有制經(jīng)濟形式的發(fā)展，我國所有制結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生重要變化。但國有經(jīng)濟戰(zhàn)線過長、功能錯位的問題在某些領(lǐng)域仍很突出，國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)調(diào)整的任務(wù)仍很艱巨。其他所有制形式也存在著規(guī)范、提高等問題。
以上八個方面結(jié)構(gòu)性矛盾之間也存在看內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。我國統(tǒng)計上70％的人口居住在農(nóng)村，農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市的轉(zhuǎn)移，是我國工業(yè)化進程
完成前最為重要，最為艱難的任務(wù)。由此而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)矛盾，表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)和地區(qū)層面上，就是三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾和地區(qū)結(jié)構(gòu)矛盾。城幣化進程緩慢，大量勞動力滯留于農(nóng)村，從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上看就是第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重過高。東南沿海與中西部他區(qū)的差距，在很大程度上是因為前者城市化水平顯著高于后者。近年來我國農(nóng)村人口收入和消費增長減緩，主要是向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度減緩所致。究其原因，是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級受阻，城市居民消費結(jié)構(gòu)升級遇到困難，行政性過度重復(fù)建設(shè)，以及低效率產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的退出障礙導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級受阻。這些問題又與現(xiàn)有的金融結(jié)構(gòu)和所有制結(jié)構(gòu)矛盾密切相關(guān)。所以，從解決消費結(jié)構(gòu)升級、行政性過度重復(fù)建設(shè)和退出障礙等問題入手，推動城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，進而帶動農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移，加快整個城市化進程，將構(gòu)成新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整的基本內(nèi)容，其主線在于產(chǎn)業(yè)升級和城市化。
我國經(jīng)濟中結(jié)構(gòu)性矛盾的產(chǎn)生有著復(fù)雜的歷史如現(xiàn)實原因。首先，是歷史上發(fā)展戰(zhàn)略的影響。20世紀(jì)50年代中期以后，我國長時期實行城鄉(xiāng)隔離、以犧牲農(nóng)民利益優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。改革開放以來，輕重工業(yè)結(jié)構(gòu)趨于平衡，但是一定程度上存在的忽視城市化傾向，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展中的“離土不離鄉(xiāng)”現(xiàn)象，延緩了城市化的進程，也相應(yīng)延緩了三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。其次，是經(jīng)濟發(fā)展階段和市場發(fā)育程度的影響�，F(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展階段的局限性是形成某些結(jié)構(gòu)性矛盾的重要原周。從規(guī)律性看，市場經(jīng)濟有一個“自然發(fā)育”的過程，我國市場發(fā)育和完善的時間總體上看來較短，這種局限性不能不對某些結(jié)構(gòu)性矛盾產(chǎn)生影響。再次，也是最重要的，是舊體制遺留下來和轉(zhuǎn)軌過程中新產(chǎn)生的體制和政策問題的影響。國有經(jīng)濟戰(zhàn)線上長，競爭性領(lǐng)域介入過多，國有企業(yè)政企不分，資源缺少流動性，激勵、約束機制不力，特別是行政性的條塊分割，是低水平過度重復(fù)建設(shè)的主要原因。社會保障體系的不健全、行政性的銀行與企業(yè)依賴關(guān)系等，是產(chǎn)業(yè)、企業(yè)和人員“退出”的關(guān)鍵性制約因素。包括住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等在內(nèi)的舊的福利、保障制度的延續(xù)或改革中的不確定性，對居民以往、行為重點的消費結(jié)構(gòu)升級產(chǎn)生了重要消極影響。此外，傳統(tǒng)體制和發(fā)展階段相聯(lián)系的抑制性消費政策，也對居民的消費升級形成制約。
總之，一個基本的判斷是，體制和政策問題是導(dǎo)致結(jié)構(gòu)性矛盾產(chǎn)生的主要因素。因此新一輪結(jié)構(gòu)內(nèi)戰(zhàn)略性調(diào)整效果如何，主要取決于這些體制和政策問題能在多大程度上得到解決。
三、支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的財政政策
根據(jù)我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的問題和外部環(huán)境的制約，政府在應(yīng)該擺正位置，積極發(fā)揮作用。政府的調(diào)控主要是通過宏觀經(jīng)濟政策進行，其中財政政策具有很重要的作用，目前我們實行的是公共財政，但決不意味著財政就是消極的，財政在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中可發(fā)揮以下作用：
1、大力支持所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整和完善，促進非國有經(jīng)濟的發(fā)展。對于關(guān)系到國家安全和社會公共需要的公益企業(yè)，財政要加大支持力度，同時適應(yīng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，應(yīng)堅決從財政越位的領(lǐng)域退出，不要繼續(xù)對國有企業(yè)不分青紅皂白的補貼，否則一方面浪費了寶貴的財政資金，又固化了舊體制，對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整產(chǎn)生阻礙效用。簡而言之，在對國企的支持方面，財政要十分注意越位與缺位的問題，這是對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整工作的最大支持。同時，財政也要創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，不應(yīng)在所有制方面搞區(qū)別對待的政策，允許各種所有制公平競爭，在平等的外部環(huán)境中實現(xiàn)所有制結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整和完善。
2、完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進區(qū)域經(jīng)濟的平衡發(fā)展。西部大開發(fā)離不開財政的支持，但區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展地不平衡，財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善上原因之一。目前我國采取的是包括“稅收返還”、“專項補助”、“過渡期轉(zhuǎn)移支付制度”等并存的比較混亂的轉(zhuǎn)移支付制度，存在結(jié)構(gòu)不合理，力度不夠大的缺點，尤其是結(jié)構(gòu)不合理，落后的地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付額竟然比富裕地區(qū)要少，所以財政不但沒有促進區(qū)域經(jīng)濟的平衡發(fā)展，在某種程度上還加劇了地區(qū)的不平衡，完善轉(zhuǎn)移支付制度就是財政要加大對貧困地區(qū)的支持，實行均等化為標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付制度。
3、加強和完善社會保障制度的建設(shè)，重點解決資金缺口的問題。社會保障制度遲遲搞不好，主要是一個資金的問題，國家以前在這方面是欠了債的，財政應(yīng)負擔(dān)起自己該承擔(dān)的部分，變賣一部分國有資產(chǎn)，一方面可以調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，另一方面可解決國家在社會保障上的歷史欠債，但社會保障資金最終的來源，恐怕還是離不開社會保障稅的支持，因此，盡快開征社會保障稅非常有必要。
4、加緊解決制約消費結(jié)構(gòu)升級的一系列體制和政策問題。我們有許多抑制消費的政策現(xiàn)在還發(fā)揮著作用，比如消費稅中一些稅目不合理，急需調(diào)整，否則消費結(jié)構(gòu)不能提升，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整就失去了需求的支撐。財政要鼓勵人們消費，引導(dǎo)消費，以消費來帶動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
5、對衰退行業(yè)和地區(qū)實施必要的財政援助，從稅收等方面加強落后生產(chǎn)能力的淘汰。對一些衰退性的行業(yè)和地區(qū)，特別是那些面臨資源枯竭的單一資源城市進行必要的援助，是我國產(chǎn)業(yè)政策的重點，政府可設(shè)立專項基金予以支持。對污染嚴(yán)重，浪費資源、假冒偽劣及其它危害經(jīng)濟和社會的產(chǎn)品、企業(yè)，應(yīng)運用多種手段綜合治理，稅收可發(fā)揮關(guān)鍵性的作用。
6、支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強國有企業(yè)技術(shù)改造能力。發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，是帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、促進經(jīng)濟迅速發(fā)展的根本途徑。在支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，財政增加投入以及國家制定的一些稅收優(yōu)惠政策發(fā)揮了積極的作用。當(dāng)前在稅收上，困擾高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要矛盾是“生產(chǎn)型”增值稅模式的實行。由于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)投資大、資本有機構(gòu)成高，在“生產(chǎn)型”增值稅模式下其購進的固定資產(chǎn)不能抵扣進項稅額，造成了其稅收負擔(dān)加重。為了促進高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，需要在稅收政策上加大扶持力度，對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實行“消費型”增值稅，解決其購進固定資產(chǎn)抵扣問題，增強高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟能力。
7、合理運用財政貼息手段和稅收政策，促進企業(yè)改革與發(fā)展。轉(zhuǎn)變觀念，開拓思路，深化改革，逐步改變財政支持經(jīng)濟發(fā)展、企業(yè)改革的方式，合理運用財政貼息手段，引導(dǎo)和吸引社會投資，按照國家產(chǎn)業(yè)政策和規(guī)則，合理配置資源，刺激能夠產(chǎn)生外部正效應(yīng)與滋生經(jīng)濟新增長點并有廣闊市場需求的經(jīng)濟項目的投資與投產(chǎn)，從而增加市場的有效供給，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進體現(xiàn)結(jié)構(gòu)升級、能夠帶動結(jié)構(gòu)調(diào)整的直接生產(chǎn)性行業(yè)的發(fā)展。設(shè)立和開征社會保障稅，擴大和增加社會保障資金，加快社會保障制度的建立與完善，支持企業(yè)改革與發(fā)展；設(shè)立和開征環(huán)境污染稅等稅種，限制減少造成外部不經(jīng)濟項目的投資與投產(chǎn)，削減落后過時的過剩生產(chǎn)能力和由此產(chǎn)生的無效市場供給，努力實現(xiàn)經(jīng)濟、社會與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展以及財政與經(jīng)濟的良性循環(huán)
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