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論財政的一般性質(zhì)、基本準(zhǔn)則與行為規(guī)范
一、財政的原因和性質(zhì)財政（或者說財政行為）并不是進(jìn)入階級社會以后才出現(xiàn)的，其發(fā)展大致應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷三個階段：原始社會財政、國家集權(quán)財政和市場自由財政。前者不是國家財政，因為當(dāng)時國家還遠(yuǎn)沒有產(chǎn)生；后者也不是國家財政，因為從理論上講，在純市場經(jīng)濟中，國家的政治職能應(yīng)當(dāng)弱化甚至消失，財政分配活動或公共產(chǎn)品和資源的配置是由政府的經(jīng)濟職能而不是政治權(quán)力來完成的。所以，理解財政的本質(zhì)，就應(yīng)該在某種程度上擺脫國家或政權(quán)的影響，透過財政的強制性和無償性，從更一般、更深刻的角度去分析。
我們知道，隨著剩余產(chǎn)品的出現(xiàn)，社會產(chǎn)品也分為必要產(chǎn)品和社會產(chǎn)品兩大類。前者用于生產(chǎn)者自身再生產(chǎn)，后者用于社會公共事務(wù)活動的物質(zhì)消費。它體現(xiàn)著人類追求生存保障和生活質(zhì)量的基本要求。氏族公社時期，生產(chǎn)的內(nèi)容和規(guī)模不斷擴大，各項社會公共事務(wù)需要的規(guī)模也不斷擴大并日益經(jīng)常化（在這里，戰(zhàn)爭和宗教常常起著關(guān)鍵性的作用）。其結(jié)果是，一個脫離直接生產(chǎn)而又能滿足社會共同需要的新的階層逐漸產(chǎn)生。因而，滿足社會共同需要的生產(chǎn)分配終于從各個生產(chǎn)單位中分離出來，形成獨立的社會性生產(chǎn)和分配活動。進(jìn)入農(nóng)村公社階段以后，公社的管理機構(gòu)“作為社會組織，更加遠(yuǎn)離了生產(chǎn)單位和消費單位，已發(fā)展成單純執(zhí)行社會公共事務(wù)職能的純社會組織。財政職能主要由它來完成，而且還出現(xiàn)了社會中央和家族兩個級次。所以 我們說，原始財政在氏族公社初期開始萌芽，至氏族公社末期已基本形成，而在農(nóng)村公社階段又得到充分發(fā)展。
很明顯，氏族公社時期的財政是一種原始民主狀態(tài)下的財政，還不帶有政權(quán)干預(yù)的成份，它的起源是氏族公社成員的一種自愿的、平等的公共需要。在這里，與其說財政是政權(quán)的產(chǎn)物，還不如說是一種社會分工的產(chǎn)物。即使在原始社會末期，農(nóng)村公社內(nèi)部權(quán)力分化的產(chǎn)生也很少是暴力的結(jié)果。隨著貧富分化的加劇，富裕戶借助于自己的財富及其對社會公共事務(wù)較大的貢獻(xiàn)，逐漸取代了依血緣關(guān)系推舉的貧困的家族長，并日益取得了執(zhí)行社會公共事務(wù)職能的帶頭人地位。農(nóng)村公社時期的財政收入主要有兩個來源：一是各家庭集中一部分人力為公社和家族分別耕種一定的土地以取得財政收入；二是有剩余產(chǎn)品的家庭自愿地把生產(chǎn)成果貢獻(xiàn)給社會，到農(nóng)村公社后期，情況更是如此。在這種情況下，誰付出得多，誰就得到社會的稱贊，往往會被推舉為公益活動的主持人。再加上在農(nóng)村公社中任公職不僅是無報酬的，而且在執(zhí)行公職過程中發(fā)生的一些費用還可能需要自備。所以，富裕戶一方面更關(guān)心公共事務(wù)的狀況，因為他更需要；另一方面也有完成公務(wù)事務(wù)的能力，因為他們富有，最終也就取得了領(lǐng)導(dǎo)公共事務(wù)活動的權(quán)力。
從財政最初的產(chǎn)生原因和發(fā)展過程來看，財政行為就是滿足社會共同需要，由一定組織集中對社會公共生產(chǎn)和通過一定手段聚集起來的社會財產(chǎn)的管理和分配。第一，財政關(guān)系不是為某個人或少數(shù)人的利益服務(wù)的。財政為什么會產(chǎn)生或者說人們?yōu)槭裁茨軌蚪邮茇斦拇嬖冢吭蚓驮谟谪斦侨藗兩婕吧畹酶玫男枰�，或者說，財政能帶給每個人至少是絕大多數(shù)人通過其它方法無法得到的好處。第二，財政收入來源于財政受益者的財產(chǎn)或勞務(wù)支付。這種支付，并不是出于某種政治壓力或法律約束的結(jié)果。而是支付者一致接受的，為了生存及生活得更好或獲得預(yù)期收益而付出的必要代價。所以，財政關(guān)系在本質(zhì)上反映的是互惠互利的平等關(guān)系。第三，財政關(guān)系并不局限于分配領(lǐng)域，而是存在于整個再生產(chǎn)過程之中。
進(jìn)入階級社會以后，財政開始打上政治權(quán)力的烙印，并隨著國家的產(chǎn)生開始進(jìn)入中央集權(quán)財政階段。在掌權(quán)者的權(quán)力得到鞏固以后，他們開始著手改變財政分配關(guān)系，變自愿捐獻(xiàn)為按戶攤派的形式。這種按戶規(guī)定數(shù)額的攤派形式，實際上是一種捐稅的雛型。在我國歷史上，“人頭稅”形式存在了很長時期，直至公元前594 年魯國實行初稅畝，按土地多少征收財政收入才代替人頭稅成為一種主要分配形式。這標(biāo)志著財政分配關(guān)系徹底與生產(chǎn)資料所有權(quán)分離，不再依靠生產(chǎn)資料占有為手段而是靠國家代表社會，執(zhí)行社會公共職能。
中央集權(quán)財政并不意味著財政本質(zhì)在根本上發(fā)生了改變，而只是標(biāo)志著財政本質(zhì)發(fā)生了某種程度上的扭曲。首先，這里存在著一個如何理解財政范圍的問題。在奴隸社會中，奴隸被視為奴隸主的勞動工具，完全喪失了作為一般社會成員的權(quán)力。因此，財政關(guān)系僅局限于國王和奴隸主及部分平民之間。封建社會分配關(guān)系分為兩個層次，即國王和領(lǐng)主及領(lǐng)主和佃農(nóng)之間的分配關(guān)系。前者是純粹的財政分配關(guān)系；后者則包括人身依賴關(guān)系，佃農(nóng)部分地失去自由。當(dāng)時的人頭稅，實際上是領(lǐng)主來交納的，而不是由佃農(nóng)來交納。從這個意義說，對奴隸和佃農(nóng)的剝削與國家財政關(guān)系的剝削性質(zhì)是兩碼事。其次，任何政權(quán)都必須執(zhí)行財政的基本職能，而這些基本職能恰恰反映了財政的本質(zhì)。恩格斯指出“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才可能持續(xù)下去，不管在波斯和印度興起或衰落的專制政府有多少，它們都十分清楚地知道自己首先是河谷灌溉的總的經(jīng)營者……”。社會成員總要從財政中得到一定好處，財政在一定程度上總是要反映社會成員的共同需要。
進(jìn)入市場經(jīng)濟以后，這種被扭曲的財政關(guān)系就更有可能恢復(fù)其本來面目。這是因為，在成熟的市場經(jīng)濟中，每個社會成員都是自由平等的。在政治上，人們擁有平等的民主權(quán)利；在經(jīng)濟上，等價交換是人們共同遵守的基本準(zhǔn)則。隨著市場化的發(fā)展，政治權(quán)力被經(jīng)濟權(quán)力所替代，人們之間的關(guān)系表現(xiàn)為商品貨幣關(guān)系。這種平等，首先是財富擁有權(quán)上的平等，它有利于人們潛力的開發(fā)，也是市場經(jīng)濟賴以存在的基礎(chǔ)。
在純市場經(jīng)濟中，財政的職能可能仍然由政府來完成，但此時政府財政部門與納稅人之間已是一種廣義的、平等的交易關(guān)系。什么是稅？稅就是微觀經(jīng)濟單位因為消費國家服務(wù)而交納給政府的必要費用。如果你要得到國家服務(wù)（這是人們所必需的），就必須交納一定數(shù)量的稅額；一旦你納了稅，你就有權(quán)力得到相應(yīng)的服務(wù)。縱觀人類發(fā)展史，稅的征收總是以某一經(jīng)濟階段的主要生產(chǎn)要素為對象，開始是人口，而后是土地，再后是資本，將來也許是知識和技術(shù)。誰能否認(rèn)對這些要素的擁有都需要政府的支持和保護？所以，擁有的財富愈多，稅額便愈高；交納愈多的稅款，你就有權(quán)享受較多的服務(wù)。也就是說，財政支出是生產(chǎn)公共產(chǎn)品（包括社會服務(wù)）的成本，財政收入則是納稅人（公共產(chǎn)品的消費者）所愿意為此付出的價格。
二、財政效率與帕累托最優(yōu)
如果是這樣理解財政本質(zhì)，我們至少可以得出兩個結(jié)論：1.對財政行為后果的評價原則應(yīng)當(dāng)是財政的生產(chǎn)效率，即是不是能以較低的“生產(chǎn)成本”提供廉價高效的社會共用品。盡管財政可能并不是普通的“經(jīng)濟人”，但其目標(biāo)仍然是效率的最大化；2.財政生產(chǎn)效率的最大化，是以社會效率和社會收益最大化為前提，通過生產(chǎn)公共產(chǎn)品和提供社會服務(wù)的方式取得的。按照卡爾多──�？怂寡a償原則，財政收支活動的最終目的，就是直接和間接地生產(chǎn)最大可能的社會福利。
財政組織本身是一個具有相對特殊性的經(jīng)濟主體。就其一般性而言，財政歸根到底是社會經(jīng)濟體系中的一個平等因子，它要遵守與其它經(jīng)濟單位一樣的經(jīng)濟規(guī)律和法則，它的行為也體現(xiàn)出一般“經(jīng)濟人”的擴張和約束。就其特殊性而言，財政產(chǎn)品是以公共產(chǎn)品和社會服務(wù)為內(nèi)容的，這些產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量直接決定著財
政的收益狀況，所以，財政收益總是以社會收益為前提。正因為如此，財政的生產(chǎn)效率也不同一般的微觀經(jīng)濟效率。首先，財政的生產(chǎn)效率具有社會性，即財政雖然也以直接的經(jīng)濟效益為基礎(chǔ)，但并不單純以盈利為目的，而在很大程度上體現(xiàn)著社會效益的原則；其次，財政效率具有綜合性，即財政效率能綜合反映社會經(jīng)濟的運行態(tài)勢，它的高低能夠綜合地反映出社會經(jīng)濟效益的高低；第三，財政效率具有間接性，即財政效率常常包含在其它部門、單位、企業(yè)乃至個人的效率之中，通過它們的經(jīng)濟效益反映出來。而且，在階級社會中，財政一旦和政府結(jié)合在一起，還會具有超越其它部門的權(quán)力和利益，財政行為也因此通常會表現(xiàn)為政府行為。這時，財政生產(chǎn)效率的特殊性就會更加明顯。財政行為的這種二重性，決定了財政目標(biāo)的二重性，即財政效率最大化和社會福利最大化。前者是財政本質(zhì)的要求，后者則是由財政的“行業(yè)內(nèi)容”，或者說是財政職能所決定的。
所謂效率，指的是投入與產(chǎn)出或成本與收益之間的對比關(guān)系，或者說是一定生產(chǎn)資源與其所提供的人類滿足之間的對比關(guān)系。當(dāng)我們說一個經(jīng)濟單位是有效率的，其含義就是這一經(jīng)濟單位用一定的技術(shù)和資源為人類提供了最大可能的滿足。到目前為止，經(jīng)濟學(xué)中關(guān)于經(jīng)濟效率和社會收益最明確的界定概念就是“帕累托效率”，也稱“帕累托最優(yōu)”。所謂帕累托有效率或最優(yōu)，就是指這樣一種情況：整個經(jīng)濟已不可能通過改變產(chǎn)品和資源的配置, 在其他人所獲得的效用水平至少不下降的情況下, 使任何別人的效用水平有所提高。與此相反的情形，就是“帕果托無效率”。在“帕累托無效率”的情況下，如果通過某種資源和產(chǎn)品的重新配置，使得一個或一些人的效用水平有所提高而又不改變另外一些人的效用水平，則這種重新配置就是“帕累托改進(jìn)”，其結(jié)果是社會福利總量的增進(jìn)。
與此相應(yīng)，我們也可以把財政生產(chǎn)效率的最大化定義為“財政有效率”。當(dāng)財政以其特有的方式參與經(jīng)濟生活并使整個社會經(jīng)濟體系實現(xiàn)帕累托最優(yōu)時，我們說財政是有效率的，否則就是無效率的。財政效率是社會經(jīng)濟效率的一個組成部分，經(jīng)濟無效率，財政也談不到有效率；公共物品配置無效率，經(jīng)濟效率當(dāng)然也不可能達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)。
當(dāng)然，在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，帕累托效率和財政有效率是不可能完全實現(xiàn)的。它們的意義在于為實現(xiàn)市場經(jīng)濟的社會提供一種最理想的狀態(tài)和目標(biāo)。我們也可以這樣來理解效率準(zhǔn)則：財政經(jīng)濟活動上的任何措施，都應(yīng)當(dāng)使得者的所得多于失者的所失；或者從全社會看，宏觀上的所得要大于宏觀上的所失。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，財政所應(yīng)遵循的行為準(zhǔn)則也許并不是唯一的，但效率原則卻是其中最基本、最重要的。這個結(jié)論首先反映了財政本質(zhì)的要求。因為失去了效率，也就失去了財政存在的物質(zhì)基礎(chǔ)和根本原因。在中國一直占統(tǒng)治地位的“國家分配論”的主要錯誤就在于它把財政擺在了高于其它經(jīng)濟單位的位置上，其理論基礎(chǔ)從根本上仍然是認(rèn)為政府在全社會范圍內(nèi)的計劃管理能夠保證社會經(jīng)濟的充分高效發(fā)展。“分配關(guān)系說”對財政狀況的評價往往只能看財政收支是否出現(xiàn)赤字，赤字是“迫不得已”還是故意安排的，很少深究財政自身的有秩無秩、有效無效及其對經(jīng)濟社會的實際影響。更為重要的是，既然社會主義財政是“取之于民，用之于民”的，那么，反映政府活動狀況的財政狀況從本質(zhì)上講也應(yīng)當(dāng)是好的，如果說財政狀況有什么不好之處的話，也僅僅是某些非本質(zhì)的具體財政措施不當(dāng)所致，這顯然不能解釋我們在實際經(jīng)濟生活中所面臨的困境。其次財政效率是市場經(jīng)濟規(guī)則本身的要求。所謂經(jīng)濟，就是要以最小的投入換取最大的產(chǎn)出，所以，效率應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟收益的現(xiàn)實內(nèi)容。當(dāng)我們越來越多地談?wù)摻?jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟增長的區(qū)別以及古典型發(fā)展模式的代價時，財政效率就顯得更加重要了，因為資源利用、環(huán)境保護等內(nèi)容，正屬于廣義的財政產(chǎn)品之列。財政部門追求自身的效率最大化，其結(jié)果又在客觀上反映為社會效率最大化，這就是所謂“以經(jīng)濟手段進(jìn)行間接調(diào)控”的最佳解釋。第三，這個結(jié)論也為解決現(xiàn)實財政經(jīng)濟問題提供了一條基本思路。多數(shù)人認(rèn)為改變財政危困狀況就是要發(fā)展經(jīng)濟，增收節(jié)支， 消除赤字， 提高財政收入占GDP的比重。應(yīng)當(dāng)說，經(jīng)濟決定財政是一個極其簡單的財政學(xué)命題，沒有人懷疑它的正確性，但我國財政的危困狀況卻是伴隨著改革以來經(jīng)濟的高速增長出現(xiàn)的，與經(jīng)濟狀況也沒有直接的因果關(guān)系。至于增收節(jié)支，消除赤字，給人的感覺似乎是權(quán)宜之計，并沒有從根本上解決問題。提高財政收入占GDP比重的作法也有一定的片面性。首先，從客觀經(jīng)濟運行來看，我國的經(jīng)濟體制改革是把高度集中的計劃體制改變?yōu)榫哂邢喈?dāng)自由和活力的市場經(jīng)濟體制，這本身就是一個財力逐步分散的過程。而且，大凡改革，在破的過程中，“立”總是以探索的非規(guī)范的形式出現(xiàn)，在轉(zhuǎn)軌過程中，改變經(jīng)濟運行的低效的狀態(tài)，不可避免地要付出一些代價，而財政正是這種代價的主要承擔(dān)者。所以，財政收入比重下降不僅是必然的，而且在相當(dāng)程度上也是合理的。其次，財政收支規(guī)�？偸且芙�(jīng)濟發(fā)展水平的制約。在19世紀(jì)末，英美等國的財政收入占GNP的比重都低于10％,直到本世紀(jì)60年代,美國財政收入占GNP的比重才達(dá)到30％左右的水平，此時美國的人均GNP已達(dá)到5 000美元左右。而我國早在50年代中期財政收入占GNP的比重就達(dá)到了30％的水平， 財政的集中化程度明顯偏高，超越了經(jīng)濟的發(fā)展。只有在一個國家的經(jīng)濟出現(xiàn)高速增長后，特別是進(jìn)入發(fā)達(dá)國家的行列后，財政收入占GNP 的比重提高才有了可靠的經(jīng)濟基礎(chǔ)，這就和收入高的人可以多儲蓄是一個道理。如果我們把財政收入占GNP的比重提高到發(fā)達(dá)國家的水平， 我們的經(jīng)濟是無法支撐的。第三，財政收支的增長一般會帶來“擠出效應(yīng)”，即由于政府掌握的財力增加而導(dǎo)致民間投資的減少。我國經(jīng)濟目前仍處于起步階段。且正處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)軌時期，市場經(jīng)濟主體完成其投資行為需要大量的資金，在這個時期大幅度提高財政收入水平，必然會使經(jīng)濟發(fā)展受到一定影響。所以，真正決定財政收入占GDP比重的因素不是歷史經(jīng)驗數(shù)據(jù)， 而是經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟模式。具體地說，如果一個比重能在一定條件下提高整體社會經(jīng)濟效率，那么它就是合理的，否則，就是不合理的。所以，有關(guān)財政效率問題的探討為現(xiàn)實財經(jīng)工作提供了根本依據(jù)和一般原則。
三、財政行為的規(guī)范和轉(zhuǎn)變
財政效率是財政行為規(guī)范的基本和現(xiàn)實內(nèi)容。任何與效率準(zhǔn)則相抵觸的財政體制或行為方式都應(yīng)實現(xiàn)其自身轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變的目的是滿足實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”和財政有效率的一般條件。在福利經(jīng)濟學(xué)中，實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”的條件可以概括為三個方面：1.任何兩種商品的邊際替代率相等，即對任何一個消費者來說，其購買某種商品所獲得的邊際效用必須與他所付出的貨幣代價──商品價格相等；2.任何兩種生產(chǎn)要素的邊際替代率相等，即對任何一個生產(chǎn)者來說，其生產(chǎn)某種產(chǎn)品的邊際成本必須與他所獲得的收益──商品價格相等； 3. 任何兩種產(chǎn)品的邊際效用之比必須等于它們的生產(chǎn)費用之比。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)財政有效率的條件也有三個（證明過程略）1.財政提供的公共物品數(shù)量在邊際產(chǎn)量的邊際成本要等于社會上個人愿意為邊際公共產(chǎn)品支付的價格；2.同一資源在用于財政生產(chǎn)公共物品時的邊際收益要等于非財政部門生產(chǎn)其它產(chǎn)品時的邊際收益；3.財政部門生產(chǎn)公共產(chǎn)品時的邊際成本要等于其邊際收益。條件1所揭示的實際上是財政與公民納稅人之間的關(guān)系
。 就是說，每個公民從財政部門所獲得的公共產(chǎn)品和服務(wù)的效用價值要與他（她）所愿付出的稅金總額相等；條件2 所揭示的是公共產(chǎn)品生產(chǎn)部門與其它生產(chǎn)部門之間的關(guān)系。就是說，一定量的資源在交由財政部門使用時所獲得的收益要與其它生產(chǎn)部門使用時所獲得的收益相等。條件3 說明的是在財政組織內(nèi)部如何才能實現(xiàn)效率最大化的問題。當(dāng)其所耗費的成本（財政支出）與其所獲得的收益（財政收入）相等時，財政效率才可能最大化。
1.關(guān)于財政行為的社會化。公民與政府部門的選擇行為直接影響著財政效率的高低。我國由于傳統(tǒng)體制的原因，居民進(jìn)行財政選擇的動因和能力一直比較弱，這顯然不符合我國的經(jīng)濟制度。在民主體制下，“在某一最終階段或?qū)哟紊�，個人在集體決策中總是不得不選擇他的資源如何被集體地使用，就象被私人地使用一樣。”事實上，財政作為全社會的事，從來就離不開個人的參與。既然財政與微觀經(jīng)濟單位是平等的交易關(guān)系，每一個公民就應(yīng)當(dāng)明白，自己的稅賦最終將為自已帶來應(yīng)有的收益，自己不納稅就等于對他人的剝削和占有，因此偷漏稅，是不道德的也是沒有理由的；另一方面，政府部門也沒有權(quán)力浪費納稅人的每一分錢，只要有可能，就要讓納稅人清楚自己的稅都要哪些去了，他們得到了什么好處。這樣，政府便不再是救世主，而人民卻在另外一種意義上成為真正的主人。
首先，財政在政府中要有一定的獨立性。政府并不是抽象的人類上帝，它是各種具有不同利益要求的個人和集團互相作用和較量的場所。按布坎南的說法，在公共選擇的決策中實際上并不存在“根據(jù)公共利益進(jìn)行選擇”的過程，而只存在各種特殊利益之間的“締約”過程。由于政府具有超越其它社會單位的權(quán)利，因此它并不一定要追循經(jīng)濟法則才能完成其意志。所以財政目標(biāo)并不總是能與政府目標(biāo)保持一致。從根本上講，財政是直接對納稅人即大眾負(fù)責(zé)的，而不是直接向政府負(fù)責(zé)的。所以，財政行為應(yīng)更多地反映民眾的意志，而不是政府的意志（當(dāng)然是在二者不一致的時候）。因此，財政計劃和人員機構(gòu)等財政工作必須通過人大的認(rèn)可，真正實行人民代表大會制度，使居民的集體意見能夠在財政行為中體現(xiàn)出來。
其次，社會法紀(jì)是規(guī)范財政部門與大眾關(guān)系的重要工具。法紀(jì)既是使財政意識深入人心的手段，也是保證民眾實施其自身權(quán)力的手段。在民族的歷史長河中有許多沉淀物，其中舊的、不適時代的東西很難在短期內(nèi)自發(fā)消亡。因此就需一個強有力的制度強力革除舊觀念的實際影響，并使這種制度逐漸深入人心，成為一種習(xí)慣。社會公民在經(jīng)濟上對社會所要承擔(dān)的義務(wù)必須以詳細(xì)、準(zhǔn)確的條文在法律上體現(xiàn)出來。中、小學(xué)生從課本中就應(yīng)當(dāng)能夠?qū)W習(xí)到它的有關(guān)知識和內(nèi)容。從經(jīng)濟學(xué)角度來講，存在偷漏稅情況的原因就在于當(dāng)事人為此付出的成本過小，甚至不付出成本。因此，稅收立法的原則就應(yīng)當(dāng)是“輕稅重罰”，一旦計錄在案，當(dāng)事人將在就業(yè)、申請公司執(zhí)照甚至生活水平等方面受到更多的審查和管制。法紀(jì)也對財政部門的行為起到約束作用，它反映著財政部門與社會成員之間的固定關(guān)系。法紀(jì)是全社會的行為準(zhǔn)則，財政部門的工作必須在法紀(jì)允許的范圍內(nèi)通過一定程度和手段來進(jìn)行，并公開地接受社會監(jiān)督。就中國目前情況而言，在監(jiān)督財政方面，應(yīng)抓緊制定稅收基本法、國有資產(chǎn)管理法、基金法、國債法、社會保障法，執(zhí)行預(yù)算法、稅法和稅收征管法。在財政監(jiān)督方面，盡快制定票據(jù)法、審計法、成本法，有效貫徹公司法、會計法、注冊會計師法。通過這些法規(guī)，實現(xiàn)財政活動從“人治”到“法治”。
2.關(guān)于財政職能范圍。職能一詞指的是人、事物或機構(gòu)本身所具有的功能和應(yīng)當(dāng)起到的作用。財政職能實際上也包含著兩層含義：一是財政本身所固有的功能，它具有穩(wěn)定性和自發(fā)性，只要財政存在它便客觀存在；二是財政應(yīng)當(dāng)起到的作用，它規(guī)定了財政功能發(fā)揮作用的外延邊界，同時也規(guī)定了財政行為所應(yīng)包含的各項具體事物或內(nèi)容，這個層次上的財政職能是不斷變化發(fā)展的，是由生產(chǎn)方式、經(jīng)濟運行機制的實際要求決定的�，F(xiàn)在我們所說的職能轉(zhuǎn)變指的就是后者，而不是前者。
財政職能范圍應(yīng)以效率標(biāo)準(zhǔn)來界定。市場經(jīng)濟條件下的財政職能范圍包括：1.存在社會效率，但個別效率低，甚至趨近于零，因而其它個人和社會組織不愿涉足的領(lǐng)域，如國防、社會治安等公共產(chǎn)品的提供；城市道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)；義務(wù)教育的提供及環(huán)境污染的治理等。2.存在較高的社會效率和個別效率，但由財政部門完成的效率要高于由其它個人和社會組織完成的效率的領(lǐng)域，如城市供水、供電、供氣及郵政、通訊等行業(yè)和部門。3.財政所特有的，矯正市場失效、促進(jìn)整體效率提高的宏觀調(diào)控領(lǐng)域，如通過財政政策來幫助完成總需求與總供給的基本平衡、熨平經(jīng)濟波動；通過提供社會保險及其它福利政策、稅收政策來調(diào)節(jié)收入分配等。應(yīng)當(dāng)特別說明的是，筆者并不完全同意在市場經(jīng)濟條件下，財政活動要局限于公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域的說法，因為在不同的時間和條件下，效率對財政提出的要求也可能是不同的。
現(xiàn)在的問題，首先是財政做了一些不應(yīng)該做而實際上又介入過多的事情，應(yīng)當(dāng)逐步退出。比如在基建投資方面，我們國家一直存在著盲目上項目，攤子過大的問題，很多應(yīng)由微觀市場主體興辦的加工產(chǎn)業(yè)、非重點建設(shè)項目卻由財政部門來投資安排。再如企業(yè)虧損補貼，雖然原則上說有政策性虧損與經(jīng)營性虧損之分，但在具體工作中卻很難區(qū)分開來，最終是國有企業(yè)都由財政包起來，同時也造成了政府對企業(yè)的過多干預(yù)。此外，還有價格補貼、福利住房、有自收自支能力的行政事業(yè)單位的工資福利等等，財政的負(fù)擔(dān)相當(dāng)沉重。相反，作為邁向工業(yè)化的農(nóng)業(yè)國，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的維護和加強長期被忽視；原材料、能源、交通運輸業(yè)嚴(yán)重滯后于加工業(yè)的增長，成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸；社會保障制度嚴(yán)重滯后，占人口80％的農(nóng)民保障仍然是一個空白點。所以，轉(zhuǎn)變財政職能的第二點，就是要集中財力，做好財政應(yīng)當(dāng)做好的事情。
第三，如果財政職能范圍明確了，各級財政的事權(quán)和支出范圍劃分也應(yīng)當(dāng)是比較明確的，也就是說，各級財政的支出需要基本上是固定的。因此，財政工作就可能把“量入為出”原則與“量出為入”原則有機地結(jié)合起來。所謂“量入為出”，就是有多少錢辦多少事。就財政赤字而言，如果赤字支出提高了整體經(jīng)濟效率，最終增加了財政收入，它就是合理的。但長期的或被動的赤字是沒有理由的。至于預(yù)算外資金，為體現(xiàn)“誰辦事誰受益”的原則，在其最初的激勵作用已基本消失的情況下，要么全部收歸財政預(yù)算內(nèi)管理，要么財政將不再負(fù)責(zé)該方面的經(jīng)費支出。當(dāng)然，一味地壓縮財政支出也是不可取的。在資金需求相對無限性與可供資金有限性之間矛盾日益緊張的情況下，如果仍然堅持傳統(tǒng)的理財觀念，財政支出的正常增長被財政收入的非正常增長所束縛，不利于經(jīng)濟效率的提高。所以要根據(jù)需要科學(xué)地計劃和安排財政收入總量。
3.關(guān)于財政行為方式。財政工作以效率為中心，不僅是觀念上的改變，也需要在具體的財政行為方式上做一些調(diào)整。
首先，財政工作應(yīng)注意量的界限。以教育投入為例。教育投入是財政支出的重要組成部分，在提高社會效率和增加發(fā)展?jié)摿Ψ矫婢哂兄卮笞饔�。但財政對教育的投入也不是愈多愈好。因為教育投資本身也體現(xiàn)邊際報酬遞減的特性。從效率角度來考慮教育投資是否合理，還需要考慮社會實際投資報酬率的大小，并將其與教育投資預(yù)期報酬率相比較。在發(fā)展中國家，可用于投資的資本（包括貨幣和實
物）是十分有限的。將有限的資本投資于教育還是投資于其它行業(yè)，取決于這部分資本投資于不同行業(yè)的貢獻(xiàn)率。來自臺灣的羅正忠先生就曾研究了包括臺灣在內(nèi)的16個國家的社會投資狀況，主張降低教育投資的增長速度。從我國的實際情況看，政府教育投資并不多，但社會教育投資卻不少，以家庭為代表的社會組織有大量的資金投入到教育中來。所以，對財政來說，除了注意教育投入之外，還要盡可能地吸引社會資金投入到教育中來。財政的任務(wù)是營造這樣一種環(huán)境，即受良好教育者較其它社會成員擁有更大的報酬率，從而使經(jīng)濟發(fā)展本身就造就了更大的教育投資需求，也造就了更大的社會教育投入。
其次，并非所有公共物品都要由財政組織生產(chǎn)。一些公共項目可以在競爭的前提下交由私人部門來完成。比如一項臨時性工作，一般沒有必要由政府再成立一個部門來完成，從社會上聘幾個人，財政只出很少的錢就可以完成任務(wù)，還避免了吃皇糧人數(shù)過多的壓力。再比如一些管理工作，完全可以由象“行會”一樣的非行政機構(gòu)來完成，政府不要管，財政也不要管。更有意義的事情是，社區(qū)服務(wù)在西方發(fā)達(dá)國家中已經(jīng)成為提供地區(qū)公共產(chǎn)品的“第三類部門”，美國人萊斯特.薩拉蒙甚至認(rèn)為它是“提供公共產(chǎn)品的優(yōu)先機制”。在中國，這種服務(wù)提供方式也許具有更大的可能性。
第三，在政府部門內(nèi)部也應(yīng)當(dāng)存在競爭環(huán)境。任何政治決策都是一種經(jīng)濟行為。政治決策會改變社會財富的分配，給社會帶來某些利益（改善公民總的滿意程度），又要社會付出某些費用（社會成本）。所以國外有人提出“政治市場學(xué)說”，其核心就是在公共部門恢復(fù)競爭。這樣，國家不再象過去那樣把每個行政部門的范圍定死，每個行政部門都應(yīng)該有可能建議完成某些目前要委托給其它部門的工作或任務(wù)。在此情況下，首先在憲法中規(guī)定預(yù)算上限，建立有制衡力量約束的財政預(yù)算主管部門，負(fù)責(zé)預(yù)算分配工作；然后在內(nèi)部招標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)算分配，財政部門將“選中”報價最低的部門。
第四，降低稅收成本。一是要提高財稅人員的文化素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。二是要合理調(diào)整財稅機構(gòu)，盡快取消專管員管戶制度，將現(xiàn)有的稅務(wù)人員向征管和稽查兩方面分流，建立征管──稽查新征管格局。同時建立稅務(wù)公告制度，及時向社會發(fā)布稅收政策法令，推動納稅人自主申報的納稅機制；積極鼓勵會計事務(wù)所、律師事務(wù)所和稅務(wù)事務(wù)所開展競爭，促進(jìn)納稅人代理制的發(fā)展。三是簡化稅種，將相同性質(zhì)的稅種合并。衡量納稅人接受政府服務(wù)的多少，最直接的指標(biāo)就是其擁有財富的多少。所以個人所得稅應(yīng)當(dāng)是核心稅種，其它稅種可以適當(dāng)合并或納入到所得稅中來。
4.關(guān)于財政的調(diào)控作用。財政的調(diào)控作用包括三個層次：一是內(nèi)在的自動財政穩(wěn)定器；二是相機決擇的財政政策；三是財政在特定領(lǐng)域或方面的相關(guān)政策和投資。⑤首先，應(yīng)盡快建立彈性稅收制度，特別是要完善所得稅體系。一是增多稅率擋次。一般來說，稅率擋次少，常常會造成同一擋次納稅人的稅收負(fù)擔(dān)不同，有失公平。二是提高最高邊際稅率。目前我國個人所得稅最高邊際稅率僅適用于月應(yīng)稅所得10萬元以上部分，稅率為45%。這個稅率不僅10 萬元以上部分來說是偏低的，更重要的是它喪失了對月收入2 萬到10元的個人進(jìn)行收入調(diào)節(jié)的能力。個人所得稅的最高邊際稅率應(yīng)提高到60%左右，基本相當(dāng)于80年代初同等經(jīng)濟發(fā)展國家的水平。三是完善個人所得稅扣除方法。新稅制只規(guī)定月扣除800 元的扣除標(biāo)準(zhǔn)過于單一。在現(xiàn)行的計劃生育政策下，可以暫不考慮納稅人撫養(yǎng)子女的多少，但不能不考慮贍養(yǎng)老人和家里有無無勞動能力者，應(yīng)規(guī)定其不同的扣除數(shù)額。四是增加企業(yè)所得稅的稅率彈性。為了鼓勵提高生產(chǎn)率，可考慮在企業(yè)利潤率超過20%以后，每提高1個百分點的利潤率，稅率可降低1個百分點；為刺激出口和進(jìn)口替代， 企業(yè)凈出口比率每提高1個百分點稅率可降低1個百分點。
其次，建立健全社會保障體系。在管理機構(gòu)方面，建立社會保障委員會或社會保障管理局，統(tǒng)一管理。在保障模式方面，首先應(yīng)采取部分積累制，在條件成熟時再轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)收現(xiàn)付制。在資金來源方面，要盡早開征社會保險稅。在財政支出方面，應(yīng)建立轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，為失業(yè)者、無工作能力者、退休者提供基本生活費用；取消過去以副食補貼為代表的不管貧富“人人有份”的財政補貼，把這項支出合并于“轉(zhuǎn)移支付”項目中。
第三，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、縮小收入差別和地區(qū)差別、提高資源利用效率、保護環(huán)境等方面發(fā)揮財政的宏觀調(diào)控作用。一是開征資本利稅、遺產(chǎn)稅和贈與稅等稅種，創(chuàng)造穩(wěn)定的社會經(jīng)濟秩序。二是盡快建立環(huán)境污染稅制，對我國境內(nèi)排放遺棄污染物或造成污染的一切單位和個人，依據(jù)其排污物的數(shù)量和危害程度征稅。三是完善資源稅制，擴大征稅范圍，適當(dāng)提高稅率；五是調(diào)整增值稅率，比如增充10％和24％的稅率，分別對扶、抑產(chǎn)業(yè)和部門征稅; 擴大消費稅征收范圍，如對更多的奢侈品和高檔消費品征稅，對進(jìn)口煙酒類、化妝品類等適當(dāng)提高征收率。
注釋
① 何振一：<<理論財政學(xué)>>,財經(jīng)出版社(1989),第55頁。
② 鎮(zhèn)江市<<振興財政>>課題組:<<振興財政的關(guān)鍵:明確財政職能 強化正式約束>>,載<<江蘇財政研究>>,1997年第3期。 ③ 謝顯第 周小林:<<對振興財政的再認(rèn)識>>,載<<四川財政>>,1997�？蓞⒖疾榇蟊�:<<經(jīng)濟效率與財政效率>>,載<<中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報>>,1997年第6期。 ⑤ 參考郭慶旺、趙志云：<<論財政穩(wěn)定器>>，載<<財政研究>>,1997年第5期。
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